楊錦琦

摘要：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，新發(fā)展觀的五大發(fā)展理念中，共享是最高層次，它是維護公平正義，實現(xiàn)共同富裕的保證。江西省委、省政府踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力實施生態(tài)扶貧，探索出了多種生態(tài)扶貧模式，生態(tài)扶貧正成為江西脫貧攻堅戰(zhàn)中的一抹亮色，但是仍然存在許多問題，應根據(jù)江西貧困地區(qū)的實際，健全完善制度體系，創(chuàng)新協(xié)調(diào)服務機制，創(chuàng)新資金來源機制等。

關鍵詞：共享發(fā)展;生態(tài)扶貧機制;構建

共享發(fā)展是中國特色社會主義的本質要求、是對發(fā)展規(guī)律的自覺應用，其核心理念是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”，共享發(fā)展理念致力于不斷緩解人民群眾日益增長的對美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對于縮小貧富差距，推進全面小康社會的建成具有重要作用。2018年1月，國家發(fā)改委、國務院扶貧辦、國家林業(yè)局等六部委共同出臺《生態(tài)扶貧工作方案》，提出要在“綠水青山就是金山銀山”的理念指導下，實施生態(tài)工程、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式，實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設的“雙贏”，這標志著我國生態(tài)扶貧理念正式進入頂層設計層面。十九大報告指出要重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務，如期實現(xiàn)2020年貧困人口平穩(wěn)脫貧目標，解決區(qū)域性貧困問題;既促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時在扶貧過程中保護生態(tài)環(huán)境資源。實施生態(tài)扶貧，是江西將大生態(tài)與大扶貧戰(zhàn)略有機結合的重大戰(zhàn)略考量，也是踐行習近平“綠水青山就是金山銀山”理念在我省脫貧攻堅領域的具體探索。

1.江西生態(tài)扶貧的主要做法與成效

江西省已有18個貧困縣脫貧摘帽，貧困人口由2015年底的200萬減至2018年底的50.9萬，貧困發(fā)生率由5.7%降至現(xiàn)在的1.38%。幾年來，江西省貧困人口總量大幅減少，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展。其中，生態(tài)扶貧正成為江西脫貧攻堅戰(zhàn)中的一抹亮色。

1.1加大了生態(tài)補償力度

一是加大了流域生態(tài)補償力度。2016年江西在全國率先建立全境流域生態(tài)補償機制，2016-2018年累計籌集流域補償資金達79.11億元，成為流域生態(tài)補償覆蓋范圍最廣、貧困地區(qū)補償資金籌集量最大的省份。截至2019年11月底，全省79個縣（市、區(qū)）之間正式簽訂上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，長江流域相關市（縣）70%以上建立起橫向生態(tài)補償機制。我省對正式簽訂流域上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議的上游主體，每年獎補400萬元—600萬元，截止2018年底已對52個縣（市、區(qū)）實施了獎補。二是東江源跨省流域生態(tài)補償脫貧效果顯著。2016年，在財政部、生態(tài)環(huán)境部的推動下，江西、廣東兩省正式簽訂《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。三年多來，源區(qū)各縣累計投入生態(tài)保護和治理資金達33億元，其中東江流域生態(tài)補償資金13億元，助推上游地區(qū)生態(tài)減貧脫貧。如東江源區(qū)的尋烏縣，大力發(fā)展生態(tài)旅游扶貧、特色林業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)，2019年帶動500余（多）建檔立卡戶增收2500多元。二是實施了濕地生態(tài)補償。江西濕地面積91萬公頃，占全省國土面積21.9%，其中天然濕地面積71萬公頃。2018年，江西省共獲中央財政濕地保護補助資金5000萬元，主要用于實施退耕還濕、濕地生態(tài)效益補償、濕地保護與恢復等三類項目。

1.2培育壯大了生態(tài)產(chǎn)業(yè)

截至2018年底，江西生態(tài)產(chǎn)業(yè)已帶動130萬人脫貧，主要得益于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一是林業(yè)產(chǎn)業(yè)成為生態(tài)扶貧主力軍。積極發(fā)展林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。推行“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“訂單林業(yè)”等多種利益聯(lián)結機制，引導貧困戶以林地、林木等資產(chǎn)入股。積極探索適合本地區(qū)的林下經(jīng)濟種植脫貧模式，更好地服務林農(nóng)脫貧增收，不斷提升林下經(jīng)濟對貧困地區(qū)經(jīng)濟的拉動功能、對生態(tài)建設的支撐功能、對農(nóng)民增收的促進功能，大力促進林業(yè)精準扶貧;圍繞延伸產(chǎn)業(yè)鏈、完善供應鏈、提升價值鏈。二是鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)不斷壯大。2018年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游總產(chǎn)值超930億元，占全國比重超一成，帶動農(nóng)民就業(yè)人數(shù)96萬人。與此同時，不斷推動紅色旅游、文旅融合、鄉(xiāng)村旅游等和脫貧攻堅相結合，用“旅游+”思維破解“美麗的貧困”難題。

1.3推進生態(tài)工程建設

一是加快推進貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。加大貧困地區(qū)國家水土保持重點項目和資金安排傾斜支持力度;持續(xù)支持深度貧困村加快人居環(huán)境整治。二是實施易地扶貧搬遷工程。為解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的人，我省始終牢牢守住“搬遷是手段、脫貧是目的”要求，因戶因人施策幫助搬遷貧困戶增收脫貧。我省“十三五”搬遷建檔立卡貧困人口13.47萬人，截至2018年底已完成搬遷入住13.4萬人，其中4.85萬人實現(xiàn)就業(yè)，3.35萬戶發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)，通過社會保障兜底3.13萬人，累計10.6萬人實現(xiàn)脫貧。

1.4創(chuàng)新生態(tài)扶貧途徑

一是增加生態(tài)公益崗位。從2016年開始，我省每年對建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策實施范圍以及崗位選聘辦法、實施細則等予以明確，并根據(jù)實際需要，創(chuàng)新設置了生態(tài)環(huán)境保潔員、生態(tài)河道管護員、生態(tài)村級公路養(yǎng)護員等公益性崗位，讓更多貧困戶參與到生態(tài)環(huán)境建設之中，獲得更多的勞務收入，2019年全省新增7500名建檔立卡生態(tài)護林員，全省生態(tài)護林員達到2.15萬名，可精準帶動近7萬貧困人口基本脫貧，實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境和促進貧困戶脫貧的“雙贏”局面。二是生態(tài)公益崗位減貧成效突出。我省直接與建檔立卡貧困人口定期簽訂崗位聘用合同，減貧效果顯著。自2016年起，江西開始實施建檔立卡貧困人口選聘生態(tài)護林員政策，截止2019年底已累計投入補助資金4.55億元，被聘為生態(tài)護林員的建檔立卡貧困人員數(shù)達1.4萬名，精準帶動了7萬人實現(xiàn)了基本脫貧。

1.5探索建立生態(tài)扶貧試驗區(qū)

江西堅持把生態(tài)扶貧作為生態(tài)文明建設的切入點，探索建立生態(tài)扶試驗區(qū)，2017年出臺生態(tài)扶貧試驗區(qū)建設實施方案，支持上猶縣、吉安縣、樂安縣、蓮花縣開展生態(tài)扶貧試驗區(qū)建設。省發(fā)改委、省扶貧和移民辦、省林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《上猶縣生態(tài)扶貧試驗區(qū)建設試點方案》、《蓮花縣生態(tài)扶貧試驗區(qū)實施方案》。

2.江西生態(tài)扶貧存在的問題

目前江西在生態(tài)扶貧工作領域中仍然存在許多問題，嚴重制約了生態(tài)扶貧工作有效實施。

2.1扶貧開發(fā)中生態(tài)保護的意識不足

貧困地區(qū)貧困問題突出，經(jīng)濟發(fā)展水平亟待提升，生態(tài)環(huán)境保護壓力增大，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾突出。如何實施生態(tài)保護扶貧、通過生態(tài)補償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，同時又發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，深入貫徹“綠色發(fā)展”的理念，堅持“扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”是貧困地區(qū)需要重視的問題

2.2生態(tài)補償覆蓋還不夠全面

生態(tài)補償標準設置過低，貧困生態(tài)保護者投入與收益失衡，致使其與生態(tài)受益者之間的矛盾激化，將會降低生態(tài)保護者保護生態(tài)的積極性。生態(tài)補償渠道方式單一。生態(tài)補償主要是政府補償，市場補償方式比較少;補償主要來源于上級專項資金，生態(tài)補償中第三方“開發(fā)一保護”“破壞一恢復”“受益—補償”的模式?jīng)]有實現(xiàn)。生態(tài)補償方式較為單一，主要以資金方式為主，技術、設施、政策等其他方式的補償比較缺乏。

2.3生態(tài)產(chǎn)業(yè)同質化現(xiàn)象普遍

貧困地區(qū)在脫貧攻堅過程中只注重自身的發(fā)展，對生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目缺乏科學規(guī)劃，發(fā)展定位不明確，且對自身的定位存在偏差，導致區(qū)域內(nèi)分工不明顯，扶貧產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的模式大同小異，重復建設產(chǎn)業(yè)重構現(xiàn)象突出，許多地方的產(chǎn)業(yè)項目雷同，同區(qū)域競爭與同產(chǎn)業(yè)競爭較為激烈，現(xiàn)代化規(guī)?；潭炔桓摺Ｉ鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后，沒有將生態(tài)優(yōu)勢轉化經(jīng)濟優(yōu)勢，綠水青山和金山銀山轉換通道尚未打通等問題。

2.4生態(tài)扶貧機制不健全

缺乏有力的組織協(xié)同機制。生態(tài)扶貧涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)的多個部門，為了提高扶貧效率不同部門之間要協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的扶貧計劃。但受到行政體制因素的影響，各個部門各個職位都有自己的工作合作起來比較困難。對已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶的激勵機制、保障機制還不健全，而對于尚未脫貧的貧困人口的投入機制、保障機制;對于領導干部、駐村幫扶干部、社會力量等扶貧開發(fā)的動力機制、競爭激勵機制等有待完善。扶貧開發(fā)工作的內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督體系尚未建立或者還不完善，不能很好地對扶貧開發(fā)工作進行合理的監(jiān)督。

2.5生態(tài)扶貧資金缺乏科學監(jiān)管

扶貧資金分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下?lián)?，導致資金劃撥方式簡單機械，項目配置不切實際，重點不突出，資金使用分散，缺乏監(jiān)督管理，以致資金到戶率低，資金浪費、沉淀甚至損失嚴重。這種管理體制上的條塊分割、責權分離，是扶貧步調(diào)不能協(xié)調(diào)一致的根本原因。

3.江西生態(tài)扶貧機制構建

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，新發(fā)展觀的五大發(fā)展理念中，共享是最高層次，它是維護公平正義，實現(xiàn)共同富裕的保證。扶貧過程中一切工作的出發(fā)點、落腳點和歸宿都必須是實現(xiàn)共享發(fā)展，應根據(jù)江西貧困地區(qū)的實際，健全完善制度體系，創(chuàng)新協(xié)調(diào)服務機制，創(chuàng)新資金來源機制等。

3.1完善制度體系，構建生態(tài)扶貧保障機制

一是建立完善監(jiān)督監(jiān)管機制。建立完善資金審批、撥付、使用流程，嚴格工作程序，明確監(jiān)督環(huán)節(jié)，使工作制度化、規(guī)范化，完善公民監(jiān)督機制。二是建立完善扶持激勵機制。推動貧困地區(qū)財政資金向生態(tài)扶貧領域傾斜，建立完善涉農(nóng)資金整合制度，結合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持優(yōu)質產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，不斷拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈，注重在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮貧困戶參與的積極性和創(chuàng)造性。三是建立完善長效保障機制。立足長遠建立制度，保持生態(tài)扶貧各項措施的穩(wěn)定性和持續(xù)性，使生態(tài)建設和脫貧攻堅良性互動。四是建立完善利益聯(lián)結機制。保證貧困戶從生態(tài)建設中享有更多受益權，使建檔立卡貧困戶真正從生態(tài)建設中獲得實實在在的利益。

3.2堅持政府主導，創(chuàng)新協(xié)調(diào)服務機制

一是構建組織協(xié)調(diào)機制。生態(tài)扶貧往往跨行業(yè)、跨產(chǎn)業(yè)、跨地區(qū)運作，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧、環(huán)保等多部門，將各個單位、部門聯(lián)系起來，形成聯(lián)動機制，以實現(xiàn)扶貧開發(fā)資源的合理有效配置。二是建立省級扶貧部門與生態(tài)部門聯(lián)系會議機制。確立兩個部門管理事項的宏觀調(diào)控機制及監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌扶貧資金和生態(tài)建設資金，實現(xiàn)生態(tài)保護與扶貧開發(fā)的有機統(tǒng)一，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位的工作機制。三是加強各職能部門間的合作溝通。進一步完善相關政策法規(guī)，努力克服不同部門間的政策相悖問題，強化貧困地區(qū)的生態(tài)科學管理。

3.3拓寬扶貧資金來源渠道，創(chuàng)新資金來源機制

生態(tài)扶貧的資金保障機制是由國家財政投入，帶動社會資本參與的多元組合機制。一是加大扶貧資金投入力度。政府應加大對生態(tài)扶貧的投入力度，建立財政投入穩(wěn)定增長機制，綜合使用中央、省、市、縣等各級扶貧資金以及各類“三農(nóng)”發(fā)展資金等財政性資金，完善農(nóng)村貧困地區(qū)一般轉移支付制度和農(nóng)業(yè)補貼政策。二是整合資金資源。統(tǒng)籌使用扶貧資金和生態(tài)保護資金，集中解決貧困地區(qū)的生態(tài)問題和基礎設施建設問題。三是提高財政扶貧資金使用效率。根據(jù)地方貧困的成因和特點，確定重點扶貧項目，全面管理扶貧資金，保障扶貧資金的合理使用，最大限度地發(fā)揮扶貧開發(fā)的效益。

3.4整合特色資源，構建生態(tài)產(chǎn)業(yè)機制

一是大力發(fā)展生態(tài)旅游。因地制宜設計生態(tài)文化旅游項目，避免同質化，整合生態(tài)旅游資源、品牌，設計生態(tài)旅游精品線路，不斷完善旅游基礎設施建設，增強景區(qū)的可進入性;深入推進旅游景觀、配套服務、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、成果共享的全域化進程，使旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成果惠及廣大貧困人口。二是大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)采取推廣秸稈還田技術、引導發(fā)展農(nóng)家肥，積造、全面運用測土配方施肥技術等措施降低化肥和農(nóng)藥使用，提高肥料利用率;建設標準糧田，提高耕地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。減少農(nóng)藥、化肥、地膜等化學品的使用率，減少對這些投入品的使用與消耗。三是發(fā)展生態(tài)工業(yè)。加強對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，推動產(chǎn)業(yè)鏈從前端向后端、低端向中高端延伸轉變，實現(xiàn)產(chǎn)品技術、工藝裝備、能效環(huán)保等水平全面躍升，促進鋼鐵、有色、建材、化工等重點行業(yè)碳排放零增長，優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、3D打印、智能制造、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)。

3.5擴大生態(tài)補償覆蓋面，建立健全生態(tài)補償機制

一是構建生態(tài)補償?shù)拈L效機制。確定科學合理的生態(tài)補償范疇和補償標準，建立生態(tài)環(huán)評和審計制度，完善生態(tài)成本核算機制和政策執(zhí)行的監(jiān)督考核機制，形成生態(tài)補償?shù)拈L效機制。二是建立生態(tài)補償專項基金。采取中央財政轉移支付和地方統(tǒng)籌的措施，建立生態(tài)補償專項基金，支持地方生態(tài)脫貧工作。三是建立市場化補償機制。明確生態(tài)補償?shù)呢熑巍⒎秶c標準，建立橫向的市場化生態(tài)補償機制，從信息、價格等方面完善市場機制，確保貧困地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品、服務、發(fā)展機會損失獲得公平的交易價格。

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