杜元可

摘 要：保障性住房是完善住房政策和房地產(chǎn)市場體系不可或缺的重要組成部分，保障性住房的建設(shè)是我國長期以來保障和改善民生的標(biāo)志性工程。我國保障房的建設(shè)與管理尚處于摸索階段，不僅存在開工不足、質(zhì)量問題和分配亂象，更面臨著管理、治理層面的考驗(yàn)。本文從社會、經(jīng)濟(jì)、政治多層面構(gòu)建保障房治理的創(chuàng)新模式，從協(xié)同共治角度出發(fā)探討保障房的大型居住區(qū)社會治理體系和模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：保障房；社會治理；管理；協(xié)同共治

中圖分類號：F299.23；D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）05-0078-02

保障性住房是指政府在對中低收入人群實(shí)行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有民生保障性質(zhì)的住房，這些住房的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、租金等能夠很好地適應(yīng)這一類人群的需要[1]。保障房的供給是地方政府公共服務(wù)供給的重要方面，是一個(gè)重要的民生問題，完備的治理體系對保障住房供需矛盾的緩解、提高人民住房生活幸福感均有重要意義。

一、當(dāng)前保障房社會治理創(chuàng)新的原因

近年來，大量的保障性安居工程建設(shè)，在很大程度緩解中低收入人群的住房問題，我國保障性住房制度建設(shè)取得了一些成效，已經(jīng)初步形成了住房保障政策的基本框架。然而，由于當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提高，制度建設(shè)也相應(yīng)存在不少發(fā)展中的問題，對保障房的建設(shè)與管理還處在研究和摸索中。當(dāng)前的保障房社會治理，主要集中在社會穩(wěn)定維護(hù)、配套管養(yǎng)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)管理等方面。雖然近年來在嘗試采用網(wǎng)格化方式、發(fā)動基層開展治理工作，但目前來看仍以政府為主導(dǎo)在開展，而隨著保障房大規(guī)模的投入使用，諸如保障機(jī)制不完善、物業(yè)管理落后和社區(qū)凝聚力弱等問題越來越突出，此外，治理模式上的缺陷，也使保障房的建設(shè)與管理面臨協(xié)同治理動力不足、路徑不暢等多重治理困境。

（一）政出多頭，管理權(quán)責(zé)不明，社會管理模式有待完善

對于保障房住戶來說，普遍認(rèn)為保障性住房的后期管理問題突出，管理主體并不明確，缺乏專門機(jī)構(gòu)。在日常管理中，政府、社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)及住戶等職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致管理中出現(xiàn)錯(cuò)位、越位或者缺失。

（二）進(jìn)入的審計(jì)方法單一，保障性住房住戶情況掌握有盲點(diǎn)

現(xiàn)行的家庭情況申報(bào)制度主要依靠申報(bào)者的自覺申報(bào)，家庭收入核查工作也主要依靠社區(qū)（居委會）工作人員的調(diào)查走訪，這就不可避免地出現(xiàn)類似情況：一是為滿足、達(dá)到申請條件，申請者有刻意隱瞞實(shí)際收入的行為；二是就業(yè)方式的多元，導(dǎo)致收入難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，致使政府部門所掌握的數(shù)據(jù)不完全；三是審核過程的非公開透明以及社會、媒體監(jiān)督的缺失，導(dǎo)致不公平局面時(shí)有發(fā)生。

（三）退出機(jī)制不健全，住戶住房粘性大

保障性住房的退出機(jī)制同樣不夠完善，特別是在立法層面上缺乏嚴(yán)格退出機(jī)制，無形中增加了管理和治理的負(fù)擔(dān)。由于住戶退出意識淡薄和投機(jī)性原因，將很大程度上導(dǎo)致福利固化。想要長期駐扎的想法外帶整體素質(zhì)的偏低也會阻礙居住者自動退出的步伐。因此建議政府采取激勵機(jī)制，實(shí)行大力度的獎勵措施在一定程度上引導(dǎo)并鼓勵居民逐步退出保障房。而家庭經(jīng)濟(jì)條件對于人們住房意愿和選址影響甚大，政府可采取針對低素質(zhì)人群的再就業(yè)培訓(xùn)、政策傾斜等手段為保障房住戶提供合適的就業(yè)機(jī)會，鼓勵并引導(dǎo)住戶退出保障房。

（四）新型技術(shù)運(yùn)用較為滯后，導(dǎo)致監(jiān)管和治理等手段落后

隨著數(shù)字技術(shù)和信息化的不斷深化，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在社會各領(lǐng)域全面運(yùn)用，為社會治理帶來了新的發(fā)展契機(jī)。對于政府、社區(qū)及物業(yè)服務(wù)企業(yè)來說，要提升物業(yè)服務(wù)品質(zhì)，構(gòu)建和諧的服務(wù)關(guān)系，運(yùn)用新技術(shù)是創(chuàng)新服務(wù)方式和構(gòu)建新型管理模式的必然選擇。但是，當(dāng)前新技術(shù)進(jìn)入保障性住房社區(qū)仍處于低水平階段，新型技術(shù)運(yùn)用在社會治理和服務(wù)管理領(lǐng)域也尚未得到充分運(yùn)用，治理手段較為落后。

二、保障房社會治理模式創(chuàng)新思路

（一）創(chuàng)新治理理念：創(chuàng)新組合治理思路，確立多元供給主體

在保障房居住區(qū)治理與發(fā)展的過程中，基層政府的作用非常重要。在加強(qiáng)以地方政府為領(lǐng)導(dǎo)核心的同時(shí)，應(yīng)該注意發(fā)動和引導(dǎo)社會有效力量加入保障性住房供應(yīng)體系中，完成一個(gè)以地方政府為主要核心，以社會性團(tuán)體，如企業(yè)、地方組織、市民等多方面力量為輔助的機(jī)制[2]。社區(qū)發(fā)展的工作不應(yīng)該全部由政府來完成，政府起到的作用應(yīng)該僅僅是干預(yù)，在社區(qū)發(fā)展工作中政府應(yīng)該負(fù)責(zé)提出各種發(fā)展政策或者直接的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，但政府推行的一切政策都需要以保護(hù)居民的利益為出發(fā)點(diǎn)，還需要重視保障房居住區(qū)社會治理中住戶的利益訴求和根本民生保障，引入競爭機(jī)制，采取政府向市場組織、社會組織購買公共服務(wù)等多種手段，讓私營企業(yè)、社會組織、居民也能成為社會公共服務(wù)的一分子[3]。

第一，強(qiáng)化并適當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)定政府在制度設(shè)計(jì)保障、財(cái)政支出保障、土地供應(yīng)保障等方面具有核心位置，同時(shí)充分利用政府所擁有的一切有利資源，積極引導(dǎo)社會的有利力量加入保障性居民住房的建設(shè)中來。政府不僅應(yīng)該在社區(qū)公共服務(wù)事業(yè)中處于核心位置，同時(shí)還是各社會組織、市場組織加入到社區(qū)服務(wù)的引路人，而不是單一角色。

第二，不斷完善相關(guān)鼓勵激勵政策，培育和發(fā)展如房地產(chǎn)企業(yè)、居民、村集體等多元供給主體，整合多方面社會團(tuán)體組織的力量，從而提高各社會管理主體間的合作效率、協(xié)調(diào)與發(fā)展，并借助協(xié)商對話、對話交流、互助合作、確定發(fā)展目標(biāo)等多種方式進(jìn)行高效的管理。同時(shí)注意借用各社會團(tuán)體的力量，積極引導(dǎo)和鼓勵居民參與到社會公共服務(wù)的管理和決策中來，要做到工作全透明，保障居民所擁有的合法權(quán)利。

（二）健全運(yùn)行制度：完善進(jìn)入和退出機(jī)制

健全保障對象管理運(yùn)行機(jī)制，包括申請、審核、公示、登記輪候的準(zhǔn)入機(jī)制和動態(tài)監(jiān)控、激勵與懲罰結(jié)合的退出機(jī)制[4]。

第一，多手段精細(xì)化準(zhǔn)入制度。從經(jīng)濟(jì)收入水平、準(zhǔn)入門檻逐漸放寬的城市關(guān)聯(lián)性和職業(yè)性質(zhì)等多角度開展資格界定；構(gòu)建橫縱向聯(lián)動審核機(jī)制，縱向從家庭收入狀況為起點(diǎn)進(jìn)行入戶、鄰里等深入調(diào)查，橫向通過多部門協(xié)同聯(lián)動配合協(xié)查，建立有效的城鄉(xiāng)居民臺賬，推動資格審核的公平公正和高效；健全公示機(jī)制，依靠人民群眾的廣大力量、讓人民加入監(jiān)督工作中是完善準(zhǔn)入機(jī)制的實(shí)際有效方法。建全公示內(nèi)容、方式和時(shí)間的最優(yōu)組合；輪候機(jī)制，轉(zhuǎn)變簡單的搖號制度和排隊(duì)制度，借鑒新加坡、香港等先進(jìn)地區(qū)公屋輪候制度，建立適合我國國情、更為科學(xué)合理的輪候制度。

第二，構(gòu)建完備的進(jìn)退管理制度。在當(dāng)前我國保障性住房建設(shè)總量嚴(yán)重不足，在居民個(gè)人收入、資產(chǎn)、信用體系尚不健全的背景下，政府公共住房不可能無限供應(yīng)，通過了保障性住房準(zhǔn)入機(jī)制的門檻，并不意味著申請者可以享受終身住房保障福利。對于享受保障性住房的家庭，如何動態(tài)監(jiān)控與核查其經(jīng)濟(jì)收入狀況是否匹配享受保障的資格要求，在其經(jīng)濟(jì)條件改善后如何退出保障，應(yīng)做出明確規(guī)定。因此，進(jìn)一步促進(jìn)公共住房福利的最優(yōu)配置，落實(shí)保障性住房的循環(huán)共享和有效利用，就亟待建立包括動態(tài)監(jiān)控機(jī)制、懲罰機(jī)制、激勵機(jī)制在內(nèi)的保障對象退出機(jī)制[5]。

（三）構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系：保障良性運(yùn)行和規(guī)范操作

保障性住房制度中的尋租腐敗行為，是掌握公共權(quán)力的主體，以公共權(quán)力為資本，卻違背公共利益目標(biāo)而謀取私利。公共權(quán)力監(jiān)督缺失或監(jiān)督失效的主要原因，歸根結(jié)底還是監(jiān)督體系的不健全：一是監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性；二是監(jiān)督權(quán)力缺乏對等性；三是監(jiān)督過程缺乏公開性；四是監(jiān)督手段缺乏強(qiáng)制性[6]。因此，從源頭上預(yù)防和治理保障性住房制度中公共權(quán)力的濫用和異化，建立健全有效制約公共權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督管理體系，包括行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，通過理順政府監(jiān)督部門職能分工和健全行政問責(zé)機(jī)制兩方面著手，明確和落實(shí)住建部的建設(shè)環(huán)節(jié)、住保辦的分配和管理環(huán)節(jié)、財(cái)政支出、國土供地和監(jiān)察監(jiān)督等多部門監(jiān)督主體之間的職能分工，避免職能重疊、權(quán)責(zé)不一，提高共同監(jiān)督、相互監(jiān)督的合作效率；同時(shí)加強(qiáng)和明確問責(zé)強(qiáng)度和力度，以納入考核體系、終身責(zé)任制和定期督查等方式提高執(zhí)法意識并規(guī)范工作內(nèi)容。

第二，引進(jìn)立法、司法和社會監(jiān)督機(jī)制手段，協(xié)同政府實(shí)施監(jiān)管，進(jìn)而提升保障房監(jiān)管治理地位，并構(gòu)建健全的監(jiān)管體系。通過立法，改變立法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀并加強(qiáng)制度建設(shè)的依據(jù)，提升權(quán)威、可靠性；通過司法，改變司法缺位現(xiàn)狀，借用法律手段明確底線，對違法違規(guī)行為起到威懾和嚴(yán)懲作用，對腐敗等行為進(jìn)行有力監(jiān)督和約束；通過健全自下而上的社會監(jiān)督機(jī)制，還權(quán)力與人民，確保自身利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)保障廣大民眾的公共利益和民生福利，同時(shí)協(xié)同政府推進(jìn)自治。

第三，重視并借助媒體形式、輿論力量，充分發(fā)揮多媒體的監(jiān)管功能，通過網(wǎng)站、微博、微信等途徑可進(jìn)行舉報(bào)，鼓勵和支持群眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，鼓勵發(fā)聲，進(jìn)而促進(jìn)社會進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展[7]。

（四）創(chuàng)新治理方式：培育社會社區(qū)力量，推動居民融合

基于我國大部分地區(qū)目前保障房的實(shí)際情況，在治理過程中，基層政府應(yīng)該正視多元問題的存在，把保障居民的合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)。通過加大居住區(qū)文化建設(shè)、公共活動空間建設(shè)等途徑，挖掘社區(qū)、鼓勵居民之間積極聯(lián)系，使居民構(gòu)建熟人社會的生活方式，從而不斷提高老百姓參與到社會公共服務(wù)中的積極性。通過舉辦各類活動，培養(yǎng)居民的共同體意識，進(jìn)而增強(qiáng)老百姓對社區(qū)、對彼此的認(rèn)同感和歸屬感，最終實(shí)現(xiàn)居民的相互融合。

三、結(jié)語

目前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速發(fā)展的新時(shí)期，保障房不僅僅是社會公平和民生保障的體現(xiàn)，也是人民生活幸福感的體現(xiàn)，是社會收入再分配的重要方式。保障性住房在社會和諧健康發(fā)展中具有重要地位，住房保障制度伴隨社會發(fā)展和保障房的建設(shè)同步得到發(fā)展和完善，逐步成為社會政策和社會保障制度的重要組成部分。本文從多視角的治理角度出發(fā)，提出政府、市場、社會多主體視角，為我國當(dāng)前社會形態(tài)下社會保障性居民住房發(fā)展提出了新角度，為更進(jìn)一步加強(qiáng)政府在我國房地產(chǎn)市場中的核心位置，為推進(jìn)健康全面發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，提高我國居民的生活質(zhì)量和幸福感促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展提供一些建議。由于諸多因素限制，本文中的某些部分和研究觀點(diǎn)尚存在不少缺憾，諸如保障房建設(shè)和制度建設(shè)的橫向?qū)Ρ?、縱向量化研究等，還需在今后的研究實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善。

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[7]彭少峰.我國保障性住房制度的公共性缺損及其治理對策研究[D].湘潭大學(xué)碩士論文，2012.

（責(zé)任編輯：李凌峰）