林鑫軒

摘要：出入境管理是世界各國(guó)普遍實(shí)行的一種法律制度，是主權(quán)國(guó)家或地區(qū)根據(jù)法律法規(guī)，對(duì)本國(guó)公民和外國(guó)人出境、入境活動(dòng)及與之相關(guān)的事務(wù)行使管轄權(quán)的一種法律行為。近年來(lái)，我國(guó)出入境人口快速增長(zhǎng)，給目前的出入境管理帶來(lái)了較大的挑戰(zhàn)。本文從我國(guó)出入境管理法律現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合相關(guān)問(wèn)題提出建議，以期引起進(jìn)一步關(guān)注和探討。

關(guān)鍵詞： 出入境管理;現(xiàn)狀;建議

一、我國(guó)出入境管理法制現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)的出入境管理政策大致上可以分為三個(gè)階段，第一階段是國(guó)家對(duì)待出入境管理工作從嚴(yán)控制階段，主要是建國(guó)后到改革開(kāi)放前的階段;第二階段是出入境管理工作從嚴(yán)控制調(diào)整到逐步放寬階段，主要是改革開(kāi)放到1985年左右;第三階段是依法管理階段，即1985年至今，這個(gè)階段中管轄權(quán)確立和組織構(gòu)架不斷調(diào)整和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》《中華人民共和國(guó)出入境管理法》等法律的頒布與施行，我國(guó)出入境管理工作結(jié)束了原有無(wú)法可依的局面，進(jìn)入了依法管理的新階段。

《出入境管理法》第四條規(guī)定，“公安部、外交部按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)出境入境事務(wù)的管理?！惫膊亢屯饨徊渴欠梢?guī)定的行使我國(guó)出入境管理的主體。其他涉及出入境管理的有關(guān)的部門諸如教育、工商、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院臺(tái)辦、國(guó)務(wù)院港澳辦部門按照具體職責(zé)范圍開(kāi)展相關(guān)工作。

我國(guó)出入境管理具備自身的特點(diǎn)，一是管理對(duì)象包括中國(guó)公民和外國(guó)人，《出入境管理法》的規(guī)定，我國(guó)公安管理的對(duì)象既包括中國(guó)公民也包括外國(guó)人，對(duì)中國(guó)公民主要是出境身份、資格的確認(rèn)，外國(guó)人的管理主要包括入境和居留管理。二是同一機(jī)關(guān)行使移民管理與一般警察行政管理職能，公安在出入境管理中不僅行使出入境檢查、外國(guó)人入境、居留許可，外國(guó)人永久居留及國(guó)籍申請(qǐng)管理和公民出境證件的簽發(fā)，還需要負(fù)責(zé)外國(guó)人在華社區(qū)管理、住宿管理、信息管理等日常管理并查處外國(guó)人違法犯罪等行為。三是單一系統(tǒng)管理與多部門分工協(xié)作。公安出入境管理是單一系統(tǒng)的垂直管理，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，出入境事務(wù)與旅游、勞務(wù)、教育等混合交叉，因此包括教育等等多部門也依據(jù)職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)管理。四是出入境管理兼具管理與服務(wù)雙重目的。公安出入境管理既要為外國(guó)人來(lái)華和我國(guó)公民出境做好服務(wù)，也要維護(hù)好國(guó)家的主權(quán)和安全。

二、我國(guó)出入境管理法律現(xiàn)狀的不足和完善建議

《出入境管理法》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，在維護(hù)出入境管理秩序、保護(hù)中國(guó)公民和在華外國(guó)人的權(quán)益發(fā)揮了重要作用，為出入境管理工作進(jìn)一步提供了法律保障。但同時(shí)也應(yīng)該看到，單依靠《出入境管理法》等現(xiàn)有的法律法規(guī)，出入境管理法律體系還存在很多不足。

一是尚未形成統(tǒng)一的移民法律體系。我國(guó)涉及移民內(nèi)容的法律法規(guī)多而雜，如刑法和民法中有涉及移民管理的條款，但在移民問(wèn)題上前瞻性、先進(jìn)性不足，缺乏頂層設(shè)計(jì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)際社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜化，出入境管理法律法規(guī)的滯后性仍然明顯，不利于移民事務(wù)與國(guó)際接軌、也不利于提高我國(guó)的出入境管理水平。因此，進(jìn)一步與時(shí)俱進(jìn)，完善移民法律體系的頂層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一管理，有利于提升出入境管理水平。

二是配套的法規(guī)未及時(shí)完善?！冻鋈刖彻芾矸ā钒l(fā)布實(shí)施后，為更好地落實(shí)該辦法，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了外管條例和涉及臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定。但是仍然有配套法規(guī)沒(méi)有及時(shí)跟上修訂或完善，例如在出入境邊防檢查方面，作為邊檢機(jī)關(guān)具體執(zhí)法操作依據(jù)的《出境入境邊防檢查條例》于1995年頒布實(shí)施，卻沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修改頒布。但隨著《出入境管理法》的實(shí)施已經(jīng)實(shí)踐情況的巨大變化，條例在內(nèi)容上與新法多有沖突，并且不符合實(shí)際，因此其雖然沒(méi)有廢止，但實(shí)際上已處于停用的狀態(tài)。目前新的條例仍然在審議中，法規(guī)的缺失導(dǎo)致在出入境邊防檢查過(guò)程中各級(jí)邊檢機(jī)關(guān)對(duì)法條的理解不一致，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。又如《出入境管理法》中，沒(méi)有規(guī)定發(fā)生突發(fā)事件時(shí)邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施的種類和實(shí)施程序，有沒(méi)有與《戒嚴(yán)法》中涉及突發(fā)強(qiáng)制措施規(guī)定的銜接，導(dǎo)致邊檢機(jī)關(guān)采取緊急措施備受詬病。因此，建議加快《出境入境邊防檢查條例》的修改進(jìn)度，使邊檢機(jī)關(guān)在工作實(shí)踐中能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確處罰尺度，規(guī)范操作程序和處理權(quán)限，提高可操作性。并且在現(xiàn)有《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上增補(bǔ)其他配套行政法規(guī)等，全面、有效落實(shí)《出入境管理法》。

三是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，不利于有效開(kāi)展管理。除了公安部、外交部是我國(guó)現(xiàn)行出入境管理事務(wù)的主管機(jī)關(guān)以外，港澳辦、交通部、教育部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部等多達(dá)十幾個(gè)部門均根據(jù)其職權(quán)擁有一部分出入境管理權(quán)限，導(dǎo)致出入境管理互不隸屬，沒(méi)有統(tǒng)一的、集中的領(lǐng)導(dǎo)體系，也沒(méi)有整體的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，有利于出入境管理運(yùn)轉(zhuǎn)通暢，提高工作的質(zhì)量和效率。

四是對(duì)“三非”外國(guó)人管理還有待進(jìn)一步完善。近年來(lái)我國(guó)“三非”外國(guó)人違法犯罪案件數(shù)量逐年遞增，包括走私、搶劫、詐騙、盜竊、拐賣婦女、組織偷渡等，不僅損害了民生與治安，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，還有損我國(guó)國(guó)際形象。由于現(xiàn)有管理制度中還存在違法犯罪的打擊力度、懲罰力度不夠，部分具體內(nèi)容上不夠細(xì)化難以落地操作，同時(shí)由于公安等管理部門對(duì)其轄區(qū)的具體外國(guó)人數(shù)量、情況了解還不夠，管理方法有限，容易導(dǎo)致外國(guó)人管理出現(xiàn)失控、漏管問(wèn)題，因此，在 “三非”外國(guó)人管理方面還任重道遠(yuǎn)。有必要以《出入境管理法》為基礎(chǔ)，改善治理措施，加強(qiáng)出入境管理部門對(duì)于外國(guó)人的管理，加大對(duì)于“三非”外國(guó)人的處罰力度，逐步跟隨世界管理的先進(jìn)步伐，徹底解決我國(guó)“三非”外國(guó)人管理問(wèn)題。

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