摘要：隨著政府改革的深入推進(jìn)，機(jī)關(guān)事務(wù)工作的涉及面日益復(fù)雜，亟待進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范，推動機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法勢在必行。同時(shí)，隨著國家治理體系和職能能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，諸多領(lǐng)域的制度供給顯得尤為迫切，機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法迎來良好契機(jī)。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事務(wù);管理立法;架構(gòu)研究

一、機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法的目的

法的作用是調(diào)整一定的社會關(guān)系。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理過程中形成了一系列的社會關(guān)系，以體系化思維將當(dāng)前分散的法律規(guī)范進(jìn)行梳理，探究其不足并探索完善的路徑，找尋其中內(nèi)在的、一體性及一貫性的價(jià)值關(guān)聯(lián)并使之形成一個(gè)統(tǒng)一體，按照內(nèi)在邏輯將其體系化，使其服務(wù)于特定領(lǐng)域的社會關(guān)系，有助于法的整體功能的發(fā)揮，優(yōu)化機(jī)關(guān)事務(wù)管理整體法律秩序。

首先，必須明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法的目的，即立法者希望通過機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法要規(guī)制什么社會關(guān)系、達(dá)到什么目標(biāo)。這是機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理宗旨、價(jià)值追求的選擇和排序之反映，決定著立法的基本原則和規(guī)則體系的構(gòu)建。

與機(jī)關(guān)事務(wù)管理的宗旨相聯(lián)系，最直接的立法目的，是通過對機(jī)關(guān)事務(wù)管理所涉及的主體權(quán)利（力）義務(wù)的配置，調(diào)整相關(guān)社會關(guān)系，規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理，保障黨政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行。機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法不僅應(yīng)成為機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織進(jìn)行管理活動的工具，而且應(yīng)成為規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織和管理權(quán)力的工具。

其次，機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法必須回應(yīng)外部環(huán)境尤其是政治環(huán)境的要求，并積極從中獲得合法性和支持。機(jī)關(guān)事務(wù)工作保障黨政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理應(yīng)在人民群眾監(jiān)督之下，因此立法不只是規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理的需要，還承載著民主政治的功能。

二、機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法的基本原則

（一）保障公務(wù)原則

機(jī)關(guān)事務(wù)管理的根本宗旨，是為黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動和正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。作為規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法律文件，也應(yīng)圍繞這一宗旨進(jìn)行，將其作為立法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，體現(xiàn)一種超越機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織個(gè)體利益的價(jià)值。該原則要求不論是機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作過程還是法律責(zé)任體系的制度設(shè)計(jì)，均應(yīng)圍繞機(jī)關(guān)事務(wù)管理的宗旨，匹配機(jī)關(guān)事務(wù)管理的目的和任務(wù)，準(zhǔn)確、有效地配置所涉各方主體的權(quán)利（力）和義務(wù)，保障黨政機(jī)關(guān)正常履職和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府整體效能原則

效能意味著管理在組織預(yù)期目標(biāo)達(dá)成方面的結(jié)果。機(jī)關(guān)事務(wù)管理的宗旨是為黨政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，整體效能的提升是其終極目標(biāo)。多部法律和中央近年來發(fā)布的多個(gè)綱領(lǐng)性文件，如憲法、公務(wù)員法和《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》等，都規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政效能的監(jiān)督檢查，《國務(wù)院工作規(guī)則》也強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格績效管理”，彰顯了立法對整體效能的追求。整體效能原則要求從機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的立法，到運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)、新技術(shù)新手段的運(yùn)用，直至監(jiān)管制度的確立，都要關(guān)注其中權(quán)力（利）義務(wù)配置對政府整體效能的影響，確保所設(shè)計(jì)的管理或服務(wù)制度達(dá)到政府整體效能最大化。

（三）法治原則

法治是現(xiàn)代社會規(guī)范管理的首選。機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法應(yīng)該遵循法治原則，由法律明晰機(jī)關(guān)事務(wù)管理的主體、權(quán)限、手段、方式及違法后果。它基于機(jī)關(guān)事務(wù)管理的目標(biāo)和宗旨確立，直指機(jī)關(guān)事務(wù)管理行為的法律效力。法治原則要求在機(jī)關(guān)事務(wù)管理這一過程中，從起點(diǎn)到終點(diǎn)都必須遵守該原則。對于起點(diǎn)，要求機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織的設(shè)置及組織權(quán)源合法;在管理實(shí)施過程中，要求機(jī)關(guān)事務(wù)管理主體依照法定權(quán)限、法定范圍和法定程序行為;對于終點(diǎn)，則要求相應(yīng)的監(jiān)督體系和法律責(zé)任。伴隨政府社會職能和公共服務(wù)職能的加強(qiáng)，以及政府從秩序行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的保障和服務(wù)職能也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的變化。因而法律不僅要能夠控制機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的非法行為，還應(yīng)積極保障和促進(jìn)政府履行職能。法治社會中，保障公務(wù)和政府整體效能的提升都應(yīng)在法律的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)。法治原則在三個(gè)原則中具有最終保障的屬性。

三、機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法的內(nèi)容框架

（一）機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法的概念體系和基本原則。

我國的機(jī)關(guān)事務(wù)管理經(jīng)過多年發(fā)展，取得諸多成就也積累了一定經(jīng)驗(yàn)，立法應(yīng)對此予以足夠的重視并予以回應(yīng)，結(jié)合我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理所涉社會關(guān)系的特殊性進(jìn)行進(jìn)一步的概括和提煉，加工形成清晰的概念，完善法治體系。

（二）機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織立法

作為法律關(guān)系的主體要素，機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織在機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律關(guān)系中不可或缺。機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織的性質(zhì)、職權(quán)定位和法律地位決定機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織及其職能邊界，宣示其法律地位，明確其縱橫關(guān)系。

（三）機(jī)關(guān)事務(wù)管理運(yùn)作法律制度

對機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織權(quán)利（力）和義務(wù)的配置而規(guī)范運(yùn)作過程，是機(jī)關(guān)事務(wù)管理運(yùn)作法律制度要解決的核心問題，其著眼點(diǎn)是機(jī)關(guān)事務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制的法律設(shè)計(jì)，著重解決“如何管”的問題。運(yùn)行機(jī)制是機(jī)關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行正常運(yùn)行時(shí)，系統(tǒng)各要素間所必需的一系列相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則、程序及其所形成的整體秩序，其核心是運(yùn)作程序，它通過規(guī)定機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織行為的方式、步驟、時(shí)限和順序等，規(guī)范管理權(quán)力運(yùn)行的動態(tài)過程，是管理行為空間和時(shí)限的有機(jī)結(jié)合。機(jī)關(guān)事務(wù)管理程序具有較強(qiáng)的特殊性，它可能涉及外部程序，如在購買服務(wù)中機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織與承接主體訂立合同的程序，也可能是內(nèi)部程序，如機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織在向黨政機(jī)關(guān)提供保障和服務(wù)時(shí)的程序。事實(shí)上，鑒于內(nèi)部程序與外部程序的不可分割以及監(jiān)督的需要、程序本身所具備的獨(dú)立價(jià)值等原因，對行政行為內(nèi)部程序進(jìn)行規(guī)范已經(jīng)獲得學(xué)界的共識。同樣，讓最終外化為行政效能的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行程序法定化，也可以減少機(jī)關(guān)事務(wù)管理權(quán)力的異化可能并促進(jìn)宗旨的實(shí)現(xiàn)。

（四）監(jiān)督法律制度

如前所述，機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法既對機(jī)關(guān)事務(wù)管理進(jìn)行規(guī)范，又對機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織和管理權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。監(jiān)督法律制度正是針對后者進(jìn)行的設(shè)計(jì)，要解決的是如何發(fā)揮監(jiān)管作用以避免機(jī)關(guān)事務(wù)管理權(quán)力異化的問題。作為機(jī)關(guān)事務(wù)管理主體，其管理權(quán)力的公共性范圍和強(qiáng)度雖不及對外管理的行政權(quán)力，但同樣存在信息不對稱、激勵(lì)不相容等問題。要防止機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織公共責(zé)任缺失，保證其良性發(fā)展、有序運(yùn)行，寬嚴(yán)適度的監(jiān)督及監(jiān)督的法治化是必須的。邏輯和經(jīng)驗(yàn)表明，健全的法律制度有助于機(jī)關(guān)事務(wù)管理監(jiān)督體制機(jī)制的完善和培育。由于機(jī)關(guān)事務(wù)管理資源來源的公共性，向公眾作出交待、接受公共責(zé)任的追問自在情理之中。

四、結(jié)束語

機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法既對機(jī)關(guān)事務(wù)管理進(jìn)行規(guī)范，又對機(jī)關(guān)事務(wù)管理組織和管理權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。監(jiān)督法律制度正是針對后者進(jìn)行的設(shè)計(jì)，要解決的是如何發(fā)揮監(jiān)管作用以避免機(jī)關(guān)事務(wù)管理權(quán)力異化的問題。

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作者簡介：

杜新馨，臨沂大學(xué)法學(xué)院。

作者單位：臨沂大學(xué)法學(xué)院