劉會(huì)洪 張果 高璐璐

[摘 要]我國(guó)住房租賃市場(chǎng)隨著住房制度改革而發(fā)展形成，上世紀(jì)八九十年代住房制度改革中制定了以出售公房為最主要方式的改革措施，形成了以建立住房市場(chǎng)化分配制度為目標(biāo)的住房制度，構(gòu)成了我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。之后由于地方政府從土地財(cái)政中獲得了巨額的財(cái)政與政績(jī)績(jī)效，住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)得到快速發(fā)展，但住房租賃市場(chǎng)被長(zhǎng)期忽略。雖然近年來(lái)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展得到重視，并被視為對(duì)住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了有效替代。但由于利益捆綁下的路徑依賴(lài)效應(yīng)，地方政府并沒(méi)有投入太多資源來(lái)支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，而住房租賃市場(chǎng)長(zhǎng)期處于無(wú)序、不規(guī)范發(fā)展，使其陷入低端鎖定的困境，住房租賃市場(chǎng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能形成與住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)并重的局面，這需要政府與社會(huì)多方發(fā)力，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的長(zhǎng)足發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]住房租賃市場(chǎng);住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng);公共租賃住房;制度變遷;路徑依賴(lài)

一、前言

近年來(lái)，中央政府將發(fā)展住房租賃市場(chǎng)作為住房市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展的重要舉措，提出了租購(gòu)并舉、租購(gòu)?fù)瑱?quán)等目標(biāo)，并從戶籍制度、財(cái)稅政策、信貸支持、土地供給等多方面出臺(tái)了政策措施鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。然而，目前我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展仍然滯后，住房租賃的法律法規(guī)長(zhǎng)期制度短缺，市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范化程度不高，使得租賃雙方特別是租房者的權(quán)益沒(méi)有得到有效保護(hù)，市場(chǎng)層次基本停留于解決低端居住需求層面，這使得住房租賃市場(chǎng)難以形成對(duì)住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的有效替代，阻礙了“租購(gòu)并舉、租購(gòu)?fù)瑱?quán)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。住房租賃市場(chǎng)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，與我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的制度供給、制度變遷及路徑依賴(lài)存在很大的關(guān)系。因此，本文嘗試從新制度分析的視角來(lái)解析我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展演變與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并對(duì)未來(lái)住房租賃市場(chǎng)的提升發(fā)展提出建議。

二、我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的初始制度供給與制度變遷

新中國(guó)成立后，建立了社會(huì)主義公有制，為支持工業(yè)，特別是重工業(yè)的發(fā)展，長(zhǎng)期實(shí)施先生產(chǎn)后消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)政策，作為消費(fèi)性產(chǎn)品的住房投資嚴(yán)重不足[2]。為了補(bǔ)償?shù)凸べY下城鎮(zhèn)居民消費(fèi)能力不足，無(wú)法購(gòu)置住房的窘境，由國(guó)家統(tǒng)一建造公共住房，分配給職工居住，只象征性地收取一點(diǎn)租金。政府或單位出資建造，低租金或無(wú)償提供給城鎮(zhèn)居民居住，這就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代中國(guó)的公共住房租賃制度。當(dāng)然，在具體實(shí)施過(guò)程中，由于主要由單位負(fù)責(zé)建造與管理，并且部分建設(shè)資金也是由單位籌集，所以實(shí)踐中實(shí)權(quán)部門(mén)及效益好的單位建造及提供的住房多，而一般的單位建造及提供給職工的住房少，形成了橫向的住房分配不均現(xiàn)象。而在單位內(nèi)部，級(jí)別高、掌握權(quán)力的人可以更早地獲得面積大的住房，一般職工則要等待很長(zhǎng)時(shí)間，且只能分配到面積小的住房，形成縱向的住房分配不均現(xiàn)象[3]。由于國(guó)家對(duì)住房建設(shè)的投資嚴(yán)重不足，而國(guó)家又是城鎮(zhèn)住房供給的主要來(lái)源，從1949年到1978年，城鎮(zhèn)居民的人均住房面積從4.5平方米下降到3.6平方米，平均每人只有一張床的位置[4]。因此，對(duì)于這種住房福利分配制度是否是真正的住房高福利，一直存在爭(zhēng)議[5]。

（一）公共租賃住房的初始制度供給與制度變遷

改革開(kāi)放后，住房制度也進(jìn)行了改革。上世紀(jì)80年代，先后進(jìn)行了成本價(jià)售房、三三制售房、提租補(bǔ)貼等改革試點(diǎn)，但由于住房制度涉及居民購(gòu)房能力、土地與住房供給制度、社會(huì)的穩(wěn)定等問(wèn)題，改革成果有限，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。就成本價(jià)售房而言，由于城鎮(zhèn)居民收入水平仍然很低，無(wú)力承擔(dān)購(gòu)房的成本，因此無(wú)法推行。而三三制售房，由政府、單位及個(gè)人各承擔(dān)三分之一建房成本，職工購(gòu)房能力大幅度提高，但由于政府及單位要承擔(dān)大部分建房成本，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下，政府與單位難以負(fù)擔(dān)，因此也無(wú)法全面推行。上述兩項(xiàng)改革，也由于低租金制度沒(méi)有根本改變，因此也難以調(diào)動(dòng)職工購(gòu)房的積極性[6]。1986年后，改革重點(diǎn)放在提高公房租金，以租養(yǎng)建，同時(shí)提高職工工資，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)。然而，1988年與1989年先后出現(xiàn)的高通貨膨脹與政治風(fēng)波后，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難，財(cái)政緊張，提租補(bǔ)貼改革難以繼續(xù)推進(jìn)。此次改革的動(dòng)力，在于國(guó)家財(cái)政困難，無(wú)法繼續(xù)維持原有的住房福利供給制度，因此希望通過(guò)市場(chǎng)的力量，彌補(bǔ)政府對(duì)住房投入的不足，減輕政府的財(cái)政壓力。同時(shí)，原有住房福利供給制度導(dǎo)致的住房需求與住房供給的巨大缺口，也使得政府希望引入社會(huì)資金，加大住房供給規(guī)模，緩解住房供需矛盾。

進(jìn)入90年代，停頓了兩年之久的住房改革再次啟動(dòng)。1991年，上海首先推行了住房公積金制度改革。1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，隨后于當(dāng)年10月又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》，這兩個(gè)文件提出住房建設(shè)由國(guó)家、單位與個(gè)人共同投資，住房租金實(shí)施多提少補(bǔ)或小步提租不補(bǔ)、新房先賣(mài)后租、新房新租等。1994年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，決定在全國(guó)推行住房公積金制度，制定了公房出售的操作辦法。此后，小步提租不補(bǔ)與出售公房等措施在全國(guó)逐步實(shí)施。小步提租不補(bǔ)政策在實(shí)施過(guò)程中，由于職工工資收入低，難以大幅度提高租金，因此在長(zhǎng)達(dá)幾年的時(shí)間里，租金提高的幅度有限，實(shí)現(xiàn)房租市場(chǎng)化的目標(biāo)遙遙無(wú)期[7]。因此，具體實(shí)施中改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公房出售上，為了讓職工踴躍購(gòu)房，各地的公房出售價(jià)格都比較低，這很大程度上得到了城鎮(zhèn)職工的接受。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，每出售一套公房，就減少了對(duì)公房的維修管理支出，同時(shí)獲得了一筆售房收入，因而政府也是積極推進(jìn)。到了1998年時(shí)，城鎮(zhèn)住房私有率達(dá)到了50%[2]。

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出停止住房實(shí)物分配，實(shí)施住房分類(lèi)供應(yīng)制度，即高收入者購(gòu)買(mǎi)商品房，中低收入者購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，給最低收入家庭提供廉租房。這一政策的出臺(tái)成為我國(guó)住房制度改革的根本性政策調(diào)整，標(biāo)志著持續(xù)了50年之久的住房福利分配制度的正式終結(jié)，住房市場(chǎng)化分配成為主體①。我國(guó)住房租賃市場(chǎng)由政府給城鎮(zhèn)居民提供公共住房，居民繳納極低房租的住房福利制度，轉(zhuǎn)變?yōu)檎峁O少量的廉租房，提供給最低收入家庭居住，并收取少量租金的住房保障制度。確立住房貨幣化分配制度后，對(duì)原有公房的出售速度大大加快，到2000年，大部分單位完成房改，將公房出售給了職工。住房商品化后，住房建設(shè)的速度大大加快，但與此同時(shí)，住房?jī)r(jià)格也快速上漲，城鎮(zhèn)居民買(mǎi)不起房的問(wèn)題日益突出。而經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房則由于各種原因所占比重很小，不能滿足居民的住房需求。2007年8月，國(guó)家務(wù)出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，探索建立現(xiàn)代住房保障制度。2010年，住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出大力發(fā)展公共租賃住房，主要面向城市中等偏下收入住房困難家庭，單套住房面積控制在60平方米以下，只租不售。

“十二五”規(guī)劃也提出，要加大保障性住房供給，完善租賃補(bǔ)貼制度，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃房，逐步使其成為保障性住房的主體。這些政策的出臺(tái)，意味著政府的住房保障政策進(jìn)行了較大的調(diào)整，從不切實(shí)際的以經(jīng)濟(jì)適用房為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，輔之以租賃補(bǔ)貼制度，并與廉租房一起構(gòu)成住房保障的主體。

綜上所述，我國(guó)公共租賃住房的初始制度是在公有住房制度背景下，為緩解國(guó)家財(cái)政困難及住房供給嚴(yán)重不足的矛盾，實(shí)施提租與售房制度改革，但由于提租困難重重，政府又急于甩掉公房建設(shè)與租金補(bǔ)貼的財(cái)政包袱，因而實(shí)際演變?yōu)橐怨砍鍪蹫橹鞯淖》恐贫雀母?，并最終確立住房商品化的市場(chǎng)分配制度。在隨后的制度變遷中，由于地方政府從土地使用權(quán)出售與房屋交易中獲得了巨額的財(cái)政收益，并推動(dòng)了城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以極力維護(hù)以住房買(mǎi)賣(mài)為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)格局，形成住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)飛速發(fā)展，而住房租賃市場(chǎng)發(fā)展緩慢，特別是公共租賃住房嚴(yán)重短缺的局面。又由于住房商品化所帶來(lái)的房?jī)r(jià)過(guò)快上漲、房地產(chǎn)泡沫不斷膨脹，高房?jī)r(jià)下的住房困難成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，并日益成為影響社會(huì)穩(wěn)定、危脅經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融安全的重大問(wèn)題，在中央政府與社會(huì)輿論的推動(dòng)下，大力發(fā)展公共租賃住房作為改善低收入家庭住房困難、重塑社會(huì)公平、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的重要舉措成為新時(shí)期的基礎(chǔ)性住房制度，并作為主要的住房保障措施成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要支柱。

（二）商業(yè)性租賃住房的初始制度供給與制度變遷

在公共租賃住房政策不斷調(diào)整的時(shí)候，隨著商品住房市場(chǎng)的形成，商品化的住房租賃市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)展并不斷壯大。商品化的住房租賃市場(chǎng)隨著人口的流動(dòng)，特別是在沿海城市及大城市，由于外來(lái)人口的大量涌入，形成了巨大的住房租賃需求，擁有多套住房的家庭，以及部分工業(yè)園區(qū)所建造提供的租賃性住房，就成了住房租賃市場(chǎng)的供給主體。由于住房租賃者多為收入較低的人群，因此長(zhǎng)期以來(lái)，租賃性住房的居住條件較差，管理也較為混亂。因而，絕大多數(shù)租賃者也只將住房租賃作為無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住房的無(wú)奈選擇，一旦有能力購(gòu)房基本都會(huì)選擇通過(guò)購(gòu)房來(lái)提高居住條件。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高端人才的流動(dòng)性也越來(lái)越高，也就產(chǎn)生了對(duì)住房租賃的高端需求，因此，高端租賃性住房的供給也在增加。故而形成了以低端住房租賃市場(chǎng)為主，中高端住房租賃市場(chǎng)為輔的局面[8]。

隨著房地產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲，房地產(chǎn)泡沫的不斷膨脹，以及發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性不斷提高，在行政管控、信貸、土地、財(cái)稅調(diào)整等短期性調(diào)控政策效果有限，政策負(fù)面效應(yīng)較大的情況下，中央越來(lái)越重視對(duì)房地產(chǎn)長(zhǎng)期性調(diào)控政策的使用，把發(fā)展住房租賃市場(chǎng)作為促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措，大力促進(jìn)商品性住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。如2016年6月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，提出實(shí)行購(gòu)租并舉，把發(fā)展住房租賃市場(chǎng)作為住房制度改革的重要內(nèi)容。2017年7月18日，住建部、國(guó)家發(fā)改委等九部委出臺(tái)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，提出要加快推進(jìn)租賃住房建設(shè)，培養(yǎng)和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。與此同時(shí)，廣州率先推出“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策，賦予住房租賃者更多的社會(huì)公共權(quán)益，以從根本上解決住房市場(chǎng)上“重購(gòu)輕租”現(xiàn)象。2017年8月，國(guó)土資源部、住建部在北上廣等13個(gè)城市開(kāi)展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，通過(guò)增加低成本租賃住房來(lái)緩解一二線城市住房困難問(wèn)題。發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的核心舉措之一就是支持住房租賃企業(yè)發(fā)展，以改變過(guò)去以家庭出租為主體的狀況，提高住房租賃市場(chǎng)的管理水平與居住條件，使住房租賃市場(chǎng)在居住條件、管理層次上可以部分替代住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)，同時(shí)提高租賃者的各種權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)。在政策的支持下，全國(guó)許多一二線城市，如北京、上海、杭州、成都、武漢、重慶等，涌現(xiàn)出大批住房租賃性企業(yè)，專(zhuān)門(mén)從事住房租賃業(yè)務(wù)。但在目前高房?jī)r(jià)、高售租比的社會(huì)背景下，住房租賃企業(yè)還難以形成穩(wěn)定成熟的盈利模式，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，管理及住宅質(zhì)量也存在較多問(wèn)題[9]。

因此，商業(yè)性租賃住房供給，是在原有公共住房改革的基礎(chǔ)上，伴隨住房市場(chǎng)化改革發(fā)展起來(lái)的。住房市場(chǎng)化改革后，政府關(guān)注焦點(diǎn)在住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)，并出臺(tái)了許多的制度與政策支持、規(guī)范其發(fā)展，而對(duì)于住房租賃市場(chǎng)，則很少關(guān)注，也沒(méi)有較為完善的制度與政策進(jìn)行規(guī)范，因而住房租賃市場(chǎng)處于一種主要由民間約定俗成和社會(huì)習(xí)慣來(lái)規(guī)范的狀況，這導(dǎo)致了住房租賃市場(chǎng)無(wú)序、混亂與不規(guī)范的局面。此后，隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，住房困難問(wèn)題成為長(zhǎng)期性、普遍性的社會(huì)問(wèn)題，住房租賃不僅作為緩解住房困難的臨時(shí)性措施，也被作為改善住房條件的永久性措施，出現(xiàn)在政府的政策中，開(kāi)始被中央政府與地方政府重視，并把租賃性住房供給上升到與交易性住房供給并重的地位，作為解決居民住房困難、改善居住條件的主要方式。

三、中國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的路徑依賴(lài)效應(yīng)與低端鎖定

我國(guó)租賃市場(chǎng)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公有住房制度，租金低、住房品質(zhì)低、居住條件低是公有住房時(shí)代的顯著特點(diǎn)。人們對(duì)住房的要求是解決住房的有無(wú)問(wèn)題，沒(méi)有條件也沒(méi)有能力追求居住的舒適性，也不求住房的所有，只要求住房的所用。在住房市場(chǎng)化分配后，這一特性在人們對(duì)住房的租賃需求中也很大程度上地保持下來(lái)，對(duì)租賃性住房的需求主要是解決居住問(wèn)題，而不是追求居住的舒適性。而實(shí)現(xiàn)居住的舒適性，基本是通過(guò)購(gòu)置住房來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（一）公共租賃住房的路徑依賴(lài)效應(yīng)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，長(zhǎng)時(shí)期的住房福利分配制度，既給政府帶來(lái)了沉重的住房建設(shè)壓力及財(cái)政壓力，也沒(méi)能很好地解決和改善城鎮(zhèn)居民的住房條件。因此，改革開(kāi)放后，住房制度改革的一個(gè)主要?jiǎng)恿κ钦獪p輕財(cái)政壓力，甩掉住房補(bǔ)貼及住房建設(shè)的財(cái)政包袱。當(dāng)全面實(shí)施貨幣化住房分配制度后，雖然國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中提出，要建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主體、商品房與廉租房為輔的住房供應(yīng)體系，但在政府甩掉財(cái)政包袱的動(dòng)機(jī)下，實(shí)際變成了以商品房為主體、經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房為輔的住房供應(yīng)體系。廉租房作為住房市場(chǎng)化時(shí)代下的公共租賃住房，由于政府好不容易甩掉了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代公共住房建設(shè)的財(cái)政包袱，所以對(duì)于廉租房建設(shè)并不重視。即使迫于中央政府的壓力，必須建設(shè)保障性住房，也更傾向于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用房是可以出售的，通過(guò)出售能夠?qū)⑼顿Y成本全部收回來(lái)。而廉租房并不能通過(guò)出售收回成本，租金回報(bào)不僅少且回報(bào)期長(zhǎng)，屬于投資大、回報(bào)少的支出行為，因此廉租房投資建設(shè)在2007年之前很少。如1999—2006年全國(guó)廉租住房新開(kāi)工量?jī)H累計(jì)為7.8萬(wàn)套，投資額累計(jì)僅為70.8億元，而同期商品住宅竣工量累計(jì)為2388萬(wàn)套，投資額累計(jì)達(dá)55507.9億元。過(guò)少的廉租房供應(yīng)，自然無(wú)法滿足眾多低收入家庭的住房需求，只能在商品化的住房租賃市場(chǎng)上解決居住問(wèn)題，這當(dāng)然加劇了低收入家庭的生活困難問(wèn)題。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一項(xiàng)制度的建立與實(shí)施很大程度上依賴(lài)于初始的制度安排，初始制度形成后，會(huì)形成與之相關(guān)的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)有推動(dòng)初始制度實(shí)施的動(dòng)力，維護(hù)初始制度安排形成的利益格局。我國(guó)現(xiàn)有的住房租賃制度，始于上世紀(jì)80年代的住房市場(chǎng)化改革，直到90年代末全面建立貨幣化住房分配制度。政府對(duì)于公共租賃住房的政策方向是市場(chǎng)化改革方向，包括提租、三三制改革、成本價(jià)出售等改革措施，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的公共租賃住房制度實(shí)質(zhì)上變成完全化的商品住房制度。在這一過(guò)程中，地方政府甩掉了公共住房建設(shè)與補(bǔ)貼的巨大財(cái)政包袱，并從住房市場(chǎng)化改革過(guò)程中獲得了巨大的財(cái)政利益。所以，地方政府成為公共租賃住房市場(chǎng)化改革制度安排的利益主體，當(dāng)然有維護(hù)這一制度安排的動(dòng)力，同時(shí)由于地方政府是政策制定與執(zhí)行的主體，自然也有實(shí)施這一制度安排的能力。對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，在90年代中期分稅制改革后，財(cái)政收入向中央集中，而事權(quán)又集中在地方，所以地方政府出現(xiàn)財(cái)政不足的局面，但住房分配制度市場(chǎng)化改革后，土地財(cái)政逐步成為地方政府第二財(cái)政，很大程度上改善了地方財(cái)政不足的局面。面對(duì)這種情況，中央政府也默許了地方政府通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)獲得城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金，短短幾年時(shí)間，土地財(cái)政模式成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要支撐。因而，對(duì)于地方政府不愿意建設(shè)公共租賃住房的行為，中央政府也在相當(dāng)程度上是默許的。當(dāng)然，隨著房地產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲，房?jī)r(jià)難以下跌且不能大幅度下跌的背景下，中低收入家庭住房困難逐漸成為一個(gè)長(zhǎng)期性問(wèn)題，中央政府開(kāi)始將住房租賃市場(chǎng)作為改善和提高居住條件的重要途徑，近幾年出臺(tái)許多鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的政策。然而從現(xiàn)實(shí)情況看，由于原有制度安排給地方政府帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益，地方政府的重心仍是圍繞住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)為核心的制度安排上，對(duì)住房租賃市場(chǎng)的支持力度有限。

綜上所述，上個(gè)世紀(jì)原有住房福利制度的改革，是以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解住房供應(yīng)緊張為目的的。而具體的政策實(shí)踐為出售公房，大力發(fā)展商品性住房，這構(gòu)成了新時(shí)期公共租賃住房供給的制度起點(diǎn)。在隨后的發(fā)展演變中，由于地方政府在住房市場(chǎng)化改革中獲得了巨額的土地財(cái)政收益，形成了對(duì)住房市場(chǎng)化供給的堅(jiān)定支持，因而不愿意大規(guī)模建設(shè)廉租房，中央政府出于地方財(cái)政困難的考量，也對(duì)地方政府不愿意建設(shè)廉租房的行為予以默認(rèn)，而住房困難家庭作為弱勢(shì)群體難以改變這一現(xiàn)狀。因此，短短幾年里，在地方政府極力支持，中央政府予以默認(rèn)的背景下，公共租賃住房嚴(yán)重不足，大部分中低收入者從商品性住房租賃市場(chǎng)解決居住問(wèn)題的路徑效應(yīng)逐漸形成，并由于地方政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴(lài)而形成路徑鎖定效應(yīng)。

（二）商品性租賃住房的路徑依賴(lài)效應(yīng)與低端鎖定

我國(guó)的市場(chǎng)性租賃住房始于上世紀(jì)八九十年代，租賃性住房主要來(lái)源于房改后的原有公房及部分城中村與城郊農(nóng)村居民興建的用于出租的住房。這些住房的共同屬性是住房條件普遍較差，配套設(shè)施不完善，甚至沒(méi)有獨(dú)立的廚衛(wèi)設(shè)施。而租賃者基本為城鎮(zhèn)低收入家庭及外來(lái)務(wù)工的農(nóng)民工群體，其租賃住房的主要目的是解決居住的有無(wú)，很少考慮居住的舒適性。并且從政策的導(dǎo)向與傳統(tǒng)居住文化來(lái)看，購(gòu)置住房是解決住房問(wèn)題的主要手段，租賃住房只是無(wú)能力購(gòu)置住房的無(wú)奈選擇，從上到下都沒(méi)有把租賃住房作為購(gòu)置住房的有效替代。因此，老百姓只要有能力購(gòu)置住房，就會(huì)選擇購(gòu)買(mǎi)住房。由于收入能力的限制，租房者一般選擇租金便宜、居住條件較差的住房，同時(shí)，受居住觀念的影響，人們把租房看作是臨時(shí)性的，以及暫時(shí)不能購(gòu)置住房的無(wú)奈選擇，自然對(duì)居住條件沒(méi)有太多要求。

因而，從租賃性住房的需求者來(lái)說(shuō)，租住住房是為了解決住房困難，主要解決居住的有無(wú)問(wèn)題。住房環(huán)境、居住面積、居住品質(zhì)與舒適度并不是優(yōu)先考慮的因素，反而更在意房租的高低，對(duì)房租的敏感度遠(yuǎn)高于住房的其他因素。對(duì)于租賃性住房供給者來(lái)說(shuō)，因?yàn)樾枨笳吒谝鈨r(jià)格，并且其收入水平普遍不高，所以出租方提供的租賃性住房多為居住面積小、居住條件較差的老舊住房，即使部分投資者將購(gòu)置的新房用于出租，其房子的裝修標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，并且面積也較小，因?yàn)槊娣e較大、裝修標(biāo)準(zhǔn)較高的住房并不能獲得同等的租賃回報(bào)。而更多進(jìn)行住房投資的投資者，在房?jī)r(jià)漲幅遠(yuǎn)高于房租漲幅的過(guò)去20年里，寧可選擇將房子空置，等待房子升值，也不愿意將其裝修之后進(jìn)行出租，因?yàn)槌鲎獾幕貓?bào)率低，且裝修后會(huì)很大程度上影響房子的出售與增值。另外，城市公共政策對(duì)購(gòu)置住房行為的傾斜也導(dǎo)致人們不愿意將租賃住房作為解決住房問(wèn)題的有效渠道。購(gòu)置住房可以享受城市居民的許多福利待遇，如子女就讀、醫(yī)療保障、落戶等，而租賃住房則無(wú)法享受。當(dāng)然，地方政府的這種政策歧視，也有其合理性，因?yàn)槌鞘泄伯a(chǎn)品具有短缺性，只能優(yōu)先提供給部分居民，購(gòu)置住房可以成為劃分不同層次居民的重要條件;另一個(gè)重要原因，則是當(dāng)前對(duì)土地財(cái)政高度依賴(lài)的地方政府來(lái)說(shuō)，購(gòu)置住房可以推動(dòng)土地財(cái)政的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，而租賃住房則沒(méi)有這一作用。

因此，租賃市場(chǎng)的低層次需求，影響并導(dǎo)致了租賃性住房的低層次供給，而長(zhǎng)期的低層次供給又?jǐn)D壓了租賃市場(chǎng)的中高端需求，使中高端需求難以持續(xù)增長(zhǎng)。低層次需求與低層次供給二者相互影響，形成正反饋效應(yīng)。而政策歧視、制度不健全，也使得住房租賃難以形成對(duì)購(gòu)置住房的有效替代，進(jìn)一步鎖定了住房租賃的低層次需求;長(zhǎng)期以來(lái)住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的高回報(bào)率，與住房出租市場(chǎng)的低回報(bào)率，也導(dǎo)致了住房租賃的供給端難以形成穩(wěn)定持續(xù)的中高端租賃住房供給，這進(jìn)一步促推了租賃住房市場(chǎng)供給端的低端鎖定。

四、結(jié)論與建議

我國(guó)商品性住房租賃市場(chǎng)起步于住房市場(chǎng)化改革發(fā)展時(shí)期，隨著住房市場(chǎng)化改革的發(fā)展而發(fā)展。住房市場(chǎng)化改革的主基調(diào)及最后確定的改革方案是住房市場(chǎng)的商品化買(mǎi)賣(mài)，并且在實(shí)際操作中更強(qiáng)化了住房商品化買(mǎi)賣(mài)成為解決住房問(wèn)題的最主要手段。而住房租賃市場(chǎng)作為住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的有效替代作用則被有意無(wú)意地忽視了，無(wú)論是城市公共福利供給，還是土地供給、信貸與財(cái)稅支持，都是圍繞住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，商品性住房租賃市場(chǎng)淪為住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的一個(gè)小配角，成為居民無(wú)法購(gòu)置住房的一種無(wú)奈選擇。因而從一開(kāi)始，住房租賃市場(chǎng)就是定位于滿足低端居住需求。而在其發(fā)展過(guò)程中，低層次租賃需求與低層次供給相互影響、互為反饋，強(qiáng)化了住房租賃市場(chǎng)低層次發(fā)展的路徑依賴(lài)。政策的歧視、制度的不健全、市場(chǎng)的扭曲，更加劇了這種路徑依賴(lài)，形成低端鎖定。要提升住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展層次，使其成為住房買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的部分替代，需要打破這種低端鎖定與路徑依賴(lài)，為此可從如下幾個(gè)方面采取措施。

（一）大幅度提升住房租賃者的公共福利權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)。如在落戶、小孩教育、醫(yī)療保障等社會(huì)福利方面，可采取積分制的形式，租賃住房者積分達(dá)到一定條件，可享受與購(gòu)房者同等的社會(huì)福利，逐步消除對(duì)租賃者的福利歧視。

（二）完善相關(guān)法律與政策，規(guī)范租賃雙方的權(quán)益與義務(wù)，提升租賃者的租賃權(quán)益。可借鑒國(guó)外的相關(guān)法律與案例，規(guī)定出租者不得隨意漲租，租金增長(zhǎng)幅度控制在一定比例之下，且出租方在按時(shí)繳納租金，且沒(méi)有違反租賃合約的情況下，有優(yōu)先繼續(xù)租賃的權(quán)利，出租方不得隨意將租賃者趕出。當(dāng)然，租賃者也有按時(shí)足額繳納房租、保護(hù)房間內(nèi)設(shè)施、不得破壞房間結(jié)構(gòu)的義務(wù)。

（三）大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)性住房租賃機(jī)構(gòu)，優(yōu)化住房租賃的供給結(jié)構(gòu)。通過(guò)稅收、信貸、土地等政策措施，支持專(zhuān)業(yè)性住房租賃企業(yè)及機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提高住房租賃市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)化與規(guī)模化發(fā)展水平。

（四）運(yùn)用財(cái)稅與信貸政策，促進(jìn)住房租賃需求發(fā)展。如租房者可以提取公積金支付房租，簡(jiǎn)化公積金提取手續(xù);按實(shí)際支付的房租來(lái)抵扣個(gè)人所得稅;鼓勵(lì)租賃雙方簽訂長(zhǎng)期租賃合同，鼓勵(lì)商業(yè)銀行比照住房按揭貸款利率為長(zhǎng)期租賃者提供租金貸。

（五）在外來(lái)人口較多、租賃需求比較旺盛的城市與地區(qū)，開(kāi)征住房空置稅?？罩闷诘恼J(rèn)定可設(shè)置為半年以上，按房屋市場(chǎng)價(jià)值的一定比例征收空置稅，且每年征收，以減少住房空置，增加租賃性住房供給。

注釋?zhuān)?/p>

①雖然政策是讓大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭購(gòu)買(mǎi)帶有一定保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房，但在實(shí)際實(shí)施中，商品住房成為住房供應(yīng)的主體，經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房的比重很小。

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（責(zé)任編輯：董玥玥）