摘要：水利是農(nóng)業(yè)命脈。作為基層水利實(shí)施管理主體的水利事業(yè)管理機(jī)構(gòu)是公益性事業(yè)單位，其對(duì)社會(huì)發(fā)展有重要作用，因此，內(nèi)控制度的建立及執(zhí)行對(duì)水利事業(yè)單位更好地管理水利工程，提升水利工程效益中起了重要作用。本文將以基層水利事業(yè)單位為切入點(diǎn)，對(duì)其內(nèi)控制度存在的內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)控制度執(zhí)行不力、內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題進(jìn)行分析，并依據(jù)實(shí)際問(wèn)題，提出了加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)、夯實(shí)內(nèi)控基礎(chǔ);嚴(yán)格依照內(nèi)控制度、強(qiáng)化執(zhí)行力度;逐步完善內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制等切實(shí)可行的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基層水利事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問(wèn)題;對(duì)策建議

經(jīng)過(guò)近十年如火如荼的水利項(xiàng)目建設(shè)，全國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯著提高，標(biāo)準(zhǔn)顯著改善，水利工程設(shè)施在農(nóng)業(yè)灌溉、抗洪防旱方面也發(fā)揮了舉足輕重的作用。作為基層水利實(shí)施管理主體的水利事業(yè)管理機(jī)構(gòu)大多是公益性事業(yè)單位，其對(duì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

一、內(nèi)控制度對(duì)基層水利事業(yè)單位的作用

內(nèi)部控制是單位日常管理的重要手段，是提高單位運(yùn)行效率、實(shí)現(xiàn)單位價(jià)值的重要保障。它是由內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素組成。內(nèi)控制度是單位內(nèi)部建立的以實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控目標(biāo)的一系列制度匯編。水利事業(yè)單位內(nèi)控工作起點(diǎn)較遲，基礎(chǔ)也很薄弱，但隨著內(nèi)控工作環(huán)境愈來(lái)愈好，水利事業(yè)單位的內(nèi)控工作也漸漸完善，單位建立的各項(xiàng)內(nèi)控制度對(duì)基層水利單位健康發(fā)展也發(fā)揮著重要作用。

（一）促進(jìn)遵守法規(guī)，提升單位職能

國(guó)家出臺(tái)了《水法》《防洪法》及《水土保持法》等法律法規(guī)來(lái)規(guī)范整個(gè)水利行業(yè)發(fā)展，這足以說(shuō)明國(guó)家對(duì)水利事業(yè)的重視。因此，基層水利事業(yè)單位務(wù)必要建立健全完善的內(nèi)控體系，以便更好地將單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)置身于國(guó)家法律法規(guī)允許的基本框架之下，從而進(jìn)一步發(fā)揮基層水利事業(yè)單位職能作用，更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

（二）規(guī)范業(yè)務(wù)流程，提高管理能力

基層水利事業(yè)單位是地方政府管理水利事業(yè)的管理型單位，涉及泵站工程、河道堤防及水資源費(fèi)等外部管理，也涉及建設(shè)合同、政府采購(gòu)及計(jì)劃財(cái)務(wù)等內(nèi)部管理。管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，基層水利事業(yè)單位只有建立健全各項(xiàng)科學(xué)完善的內(nèi)控制度，方能規(guī)范各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，提高管理能力，促進(jìn)水利事業(yè)健康發(fā)展。

（三）保障資產(chǎn)安全，提高資產(chǎn)使用效率

每個(gè)單位所有業(yè)務(wù)活動(dòng)管理最終都要?dú)w集到資產(chǎn)管理，因此資產(chǎn)管理是單位管理的最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。只有建立健全了科學(xué)完善的資產(chǎn)管理內(nèi)控制度，才有可能防止涉及資產(chǎn)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程中出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象，盡可能地保障資產(chǎn)安全，最大程度地提高資產(chǎn)使用效率。

二、基層水利事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控制度基礎(chǔ)薄弱

第一，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控工作重視程度不夠，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有內(nèi)控意識(shí)。盡管有關(guān)方面已下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)單位內(nèi)控工作的文件，但是現(xiàn)實(shí)中又缺乏對(duì)內(nèi)控工作的考核監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)際內(nèi)控制度建設(shè)方面少了強(qiáng)有力的推手，以至于內(nèi)控工作進(jìn)展緩慢，效率低下。

第二，職工的素質(zhì)參差不齊。目前仍有不少專業(yè)技術(shù)過(guò)硬但文化素質(zhì)偏低的職工，他們甚至沒(méi)有內(nèi)部控制的概念，還是按傳統(tǒng)思維考慮各項(xiàng)工作，把單位制定的原本不科學(xué)完善的內(nèi)控制度置之腦后，怎么方便怎么執(zhí)行。

第三，內(nèi)控體系不科學(xué)完善。一整套行之有效的內(nèi)控制度應(yīng)該是嚴(yán)謹(jǐn)縝密的，但基層水利事業(yè)單位在建立內(nèi)控制度過(guò)程中，大多為了各級(jí)文件檢查，抱著只要求做到，不要求做實(shí)的態(tài)度疲于應(yīng)付。這也必將使建立起來(lái)的內(nèi)控制度是粗糙的，內(nèi)控制度體系是不科學(xué)完善的。

（二）內(nèi)控制度執(zhí)行不力

第一，許多單位制定的內(nèi)控制度只是墻上的制度，文件中的制度，基本成了擺設(shè)。比如，有的單位設(shè)計(jì)了防汛物資領(lǐng)用單據(jù)，要求經(jīng)過(guò)相關(guān)審批程序才能調(diào)用防汛物資，但實(shí)際工作中，往往領(lǐng)導(dǎo)打聲招呼，說(shuō)是應(yīng)急處理險(xiǎn)情，先調(diào)走再說(shuō)，最后補(bǔ)辦手續(xù)，有時(shí)甚至沒(méi)有補(bǔ)手續(xù)，倉(cāng)庫(kù)管理員只能作備注處理。又如有的單位制定了接待制度，規(guī)定接待前審批程序、接待標(biāo)準(zhǔn)及陪同人數(shù)等具體措施，然而也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)先斬后奏和超標(biāo)接待后虛報(bào)接待人數(shù)的現(xiàn)象發(fā)生。

第二，不少單位內(nèi)控執(zhí)行人員礙于情面，也使制度執(zhí)行力度大打折扣。比如，某些單位建立了公章管理制度，規(guī)定公章由辦公室主任保管，單位內(nèi)部及外部人員需要簽章的，必須經(jīng)過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)同意方可辦理。但實(shí)際往往對(duì)待外單位人員來(lái)簽章時(shí)可以執(zhí)行此規(guī)定，內(nèi)部職工因自己承辦的業(yè)務(wù)需要簽章時(shí)，辦公室主任有時(shí)礙于情面，沒(méi)有細(xì)問(wèn)簽章的用途，領(lǐng)導(dǎo)知不知道等細(xì)節(jié)問(wèn)題。又如，考勤制度規(guī)定對(duì)員工上下班情況進(jìn)行如實(shí)考勤，而有的職工出現(xiàn)遲到早退現(xiàn)象，考勤責(zé)任人也不愿得罪人，睜一眼閉一眼泛泛而過(guò)，這也使考勤制度形同虛設(shè)。

第三，由于內(nèi)控制度的制定者自身素質(zhì)原因，也使得制度本身不科學(xué)完善，也不便于真正執(zhí)行，或者執(zhí)行成本較高，導(dǎo)致工作效率低下。有些制度不是集體討論決策，而是主要領(lǐng)導(dǎo)的想法，每項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)真正執(zhí)行者與領(lǐng)導(dǎo)考慮問(wèn)題的角度不同，也給該制度執(zhí)行增加了一些人為的障礙。

（三）內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制不完善

1.內(nèi)控自我評(píng)價(jià)體系的缺失

有許多基層水利事業(yè)單位沒(méi)有開(kāi)展過(guò)對(duì)單位內(nèi)控的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論并出具評(píng)價(jià)報(bào)告的工作。即便開(kāi)展了自我評(píng)價(jià)，大多也不規(guī)范、不深入、不全面，也會(huì)出現(xiàn)在評(píng)價(jià)過(guò)程中不如實(shí)評(píng)價(jià)、只報(bào)喜不報(bào)憂現(xiàn)象。

2.內(nèi)部監(jiān)督體系缺乏獨(dú)立性

也有不少基層水利事業(yè)單位沒(méi)有建立健全內(nèi)控監(jiān)督體系，明確各相關(guān)崗位或部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)控的程序和要求，確保內(nèi)部監(jiān)督檢查工作有效開(kāi)展。由于單位內(nèi)部環(huán)境因素，諸多基層水利事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督體系缺乏獨(dú)立性，從而起不到真正的內(nèi)部監(jiān)督作用。

3.外部監(jiān)督體系弱化

財(cái)政審計(jì)部門對(duì)基層水利事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督弱化，沒(méi)有建立行之有效的外部監(jiān)督體系，紀(jì)檢監(jiān)察部門在未獲得違紀(jì)線索時(shí)，也很少提前介入基層單位的內(nèi)部控制。

（四）內(nèi)控制度不科學(xué)完善

第一，水利事業(yè)單位內(nèi)控制度制定者并不能深入了解內(nèi)控精神，必將使內(nèi)控制度缺少制衡理念，以至于內(nèi)控流程的設(shè)計(jì)與實(shí)際情況有沖突。

第二，不相容崗位之間尚未真正分離，內(nèi)控關(guān)鍵崗位的設(shè)置不合理，職責(zé)權(quán)限劃分不明確，無(wú)法形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。

第三，制度嚴(yán)重同化，不是針對(duì)水利事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)，而是參照其他類型事業(yè)單位內(nèi)控制度，以至于該制度無(wú)法真正落到實(shí)處。

三、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，夯實(shí)內(nèi)控基礎(chǔ)

第一，真正建立健全科學(xué)的內(nèi)控系統(tǒng)，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，促進(jìn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)重視程度。上級(jí)相關(guān)部門也不能僅僅以文件來(lái)布置內(nèi)控工作，務(wù)必要將內(nèi)控考核機(jī)制完善起來(lái)。

第二，倡導(dǎo)濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，不斷提升職工的素質(zhì)水平，強(qiáng)化內(nèi)控的意識(shí)。單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)必須嚴(yán)格按照制定的內(nèi)控制度執(zhí)行，逐步形成處理各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)考慮是否遵守了內(nèi)控制度的觀念。

第三，加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，必要時(shí)可以委托專業(yè)人員根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)來(lái)制定各項(xiàng)內(nèi)控制度，而不能只為了應(yīng)付文件檢查，必須真正要求既要做到，又要做實(shí)。

（二）嚴(yán)格依照內(nèi)控制度，強(qiáng)化執(zhí)行力度

第一，無(wú)以規(guī)矩，不成方圓。堅(jiān)決杜絕內(nèi)控制度只是墻上、文件中的制度不良現(xiàn)象。可以設(shè)立各種舉報(bào)措施，獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)格對(duì)形式的內(nèi)控說(shuō)“不”。比如若單位某項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)沒(méi)能遵循內(nèi)控制度，具體經(jīng)辦人員可以無(wú)條件拒絕辦理，遇到行政干預(yù)時(shí)即可向上級(jí)有關(guān)部門舉報(bào)。真正做到單位的各項(xiàng)內(nèi)控制度是有形、務(wù)實(shí)的制度。

第二，強(qiáng)化單位任何事情是“公”的意識(shí)，每位職工之間嚴(yán)格做到“公是公、私是私”，同事之間情面是工作之外的情面，任何情況下只對(duì)事，不對(duì)人。這個(gè)良好的理念一旦在職工之間真正形成，每位職工也會(huì)相互理解，其實(shí)這也是一種相互關(guān)愛(ài)與尊重。這樣會(huì)大大增強(qiáng)單位內(nèi)控制度執(zhí)行力。

第三，經(jīng)常加強(qiáng)職工的內(nèi)控管理知識(shí)學(xué)習(xí)，可以舉辦內(nèi)控知識(shí)競(jìng)賽來(lái)提升職工學(xué)習(xí)的積極性。團(tuán)結(jié)的力量是偉大的，集體的智慧是無(wú)窮的。通過(guò)多方努力，使單位建立的各項(xiàng)內(nèi)控制度具有科學(xué)性、高效性及可操作性，想方設(shè)法增強(qiáng)內(nèi)控制度的執(zhí)行力度。

（三）逐步完善內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

第一，加強(qiáng)自我評(píng)價(jià)工作。單位要著力開(kāi)展對(duì)內(nèi)控設(shè)計(jì)和執(zhí)行有效性的自我評(píng)價(jià)，全面考慮內(nèi)控設(shè)計(jì)的合理合法性、全面性、重要性及適應(yīng)性，也要考慮內(nèi)控執(zhí)行的持續(xù)性、一致性。如實(shí)撰寫(xiě)內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)內(nèi)控的有效性發(fā)表意見(jiàn)，指出內(nèi)控存在的問(wèn)題，并提出整改建議。

第二，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)。單位內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)控的建立與實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。內(nèi)控監(jiān)督部門應(yīng)該定期檢查內(nèi)控制度的建立與執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。

第三，營(yíng)造外部監(jiān)督氛圍。本地區(qū)財(cái)政與審計(jì)部門要定期對(duì)基層水利事業(yè)單位的內(nèi)控制度的建立與執(zhí)行進(jìn)行切實(shí)監(jiān)督檢查，了解其內(nèi)控制度建立與執(zhí)行的有效性，揭示相關(guān)缺陷，有針對(duì)性地提出處理意見(jiàn)和建議，并督促基層水利事業(yè)單位進(jìn)行整改。

（四）建立健全科學(xué)完善的內(nèi)控制度

第一，基層水利事業(yè)單位在擬定內(nèi)控制度過(guò)程中，需結(jié)合水利事業(yè)單位實(shí)際，以遵守法律法規(guī)、提高管理效率為前提，努力保障資產(chǎn)安全性為目標(biāo)，提升水利事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)，使單位的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益都能得到有效提高。

第二，基層水利事業(yè)單位要建立健全預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購(gòu)等內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位的職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。關(guān)鍵崗位要實(shí)行輪崗制度，明確輪崗周期，不具備輪崗條件的，要采取專項(xiàng)審計(jì)等必要措施。

第三，基層水利事業(yè)單位在擬定內(nèi)控制度前，要加強(qiáng)單位各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的溝通，結(jié)合水利事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)，建立健全科學(xué)完善的內(nèi)控制度，使該制度真正落實(shí)到實(shí)際工作中，從而促進(jìn)水利事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：汪日宏，男，安徽蕪湖人，會(huì)計(jì)師，就職于蕪湖市三山區(qū)排灌站工作，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，本科，主要從事行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究。