段澤孝

（湖南省社會(huì)科學(xué)院國家治理與公共政策研究中心，湖南 長沙 410003）

促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展， 培育和激發(fā)社會(huì)組織活力，讓社會(huì)組織能夠承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任，使之成為溝通政府部門與人民群眾的橋梁， 甚至擔(dān)負(fù)起政府部門履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的重要幫手，起到補(bǔ)充作用，這是近年來黨和政府大力扶持和助推社會(huì)組織發(fā)展的主要初衷和目的。 而在實(shí)踐中，有的社會(huì)組織業(yè)已逐漸成長起來，可以在一定程度上承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。 面對社會(huì)組織的發(fā)展與壯大，通過引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織，使之始終做到“不忘初心、牢記使命”，確保社會(huì)組織在正確的方向和軌道上不斷進(jìn)步， 已成為黨和政府的當(dāng)務(wù)之急。目前，有關(guān)部門已經(jīng)開始有目的地要求符合條件的社會(huì)組織成立功能型黨支部。譬如，湖南省在全國率先出臺功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)①湖南省率先出臺社會(huì)組織功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) ［EBOL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/0628/c117092-30093745.html，訪問日期：2019 年 8 月 25 日。。 何謂“功能型黨支部”，目前暫無官方標(biāo)準(zhǔn)定義。本文根據(jù)相關(guān)文件初步將其界定為：在社會(huì)組織專職成員中黨員人數(shù)不足成立黨支部之 “法定人數(shù)”②此處“法定人數(shù)”之“法”，指黨內(nèi)法規(guī)。 具體為《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第4 條之規(guī)定，即“凡是有正式黨員3 人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨支部”。，但兼職成員中黨員人數(shù)符合成立黨支部之“法定人數(shù)”的情況下，為了規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展而成立的有限功能③所謂“有限功能”，是指根據(jù)有關(guān)文件，功能型黨支部不具備一般性常規(guī)黨支部所享有的發(fā)展黨員、收取黨費(fèi)等功能。的黨支部。建設(shè)社會(huì)組織功能型黨支部有何重大意義， 功能型黨支部在設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展中面臨何種困境與障礙，以及如何破除這些障礙并真正實(shí)現(xiàn)功能型黨支部在社會(huì)組織中的穩(wěn)健發(fā)展，是當(dāng)前亟待梳理、厘清和解決的問題。

一、 在社會(huì)組織中設(shè)置功能型黨支部的重要意義

在社會(huì)組織中設(shè)置和建設(shè)功能型黨支部，是黨和國家著眼于社會(huì)組織健康有序發(fā)展， 確保社會(huì)組織始終堅(jiān)持正確的政治方向而作出的戰(zhàn)略思考。 具體而言，有如下三個(gè)方面的重要意義。

（一）是在社會(huì)組織中貫徹黨的意志和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必要舉措

黨的十九大報(bào)告指出：“黨政軍民學(xué)， 東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。 ”［1］中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，堅(jiān)持黨對各行各業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，成為了新時(shí)代黨建工作的重要任務(wù)。新時(shí)代的社會(huì)組織將肩負(fù)更加重要的使命與責(zé)任，自然不能沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)。

首先，從社會(huì)組織的數(shù)量上看，如果不加強(qiáng)社會(huì)組織黨建，將出現(xiàn)黨建的“真空地帶”。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2018 年底，全國社會(huì)組織登記的數(shù)量超過80 萬家①《我國社會(huì)組織登記數(shù)量已超過 80 萬家［EBOL]．http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-01/03/c_1123944315.htm.。這一方面說明在黨和政府的幫助、扶持、 引導(dǎo)之下， 我國社會(huì)組織在數(shù)量上增長迅速， 已經(jīng)成為不容忽視的一類社會(huì)力量。 另一方面，面對數(shù)量如此龐大的社會(huì)組織，并且在可預(yù)見的未來其數(shù)量仍然會(huì)穩(wěn)步增長的情況下， 黨建工作如果跟不上， 眾多社會(huì)組織沒有堅(jiān)強(qiáng)的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，則明顯有違“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”之基本原則。況且，盡管我國大多數(shù)社會(huì)組織仍以兼職工作人員為主，但全職工作人員的數(shù)量也在逐漸增加，全職工作人員中的黨員也有和其他黨員一樣在本單位過組織生活的權(quán)利。

其次，從社會(huì)組織的功能上看，如果不加強(qiáng)社會(huì)組織黨建，將不利于發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的功能。黨和政府之所以鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展， 是因?yàn)閷ι鐣?huì)組織發(fā)揮應(yīng)有的功能有所期許。“社會(huì)組織核心功能是憑借自身所秉持的理念和條件，吸引、集聚和組織社會(huì)資源為特定對象提供服務(wù)。 ”［2］這種服務(wù)在本質(zhì)上是一種公共服務(wù)， 而公共服務(wù)也是一種價(jià)值傳遞方式。譬如，人民政府通過提供公共服務(wù)實(shí)踐為人民服務(wù)的宗旨， 使人民群眾在享受公共服務(wù)的過程中真實(shí)感受到黨的方針、政策。在我國，社會(huì)組織提供公共服務(wù)，除了在一定程度上緩解公共財(cái)政的壓力， 是對政府公共服務(wù)的有效補(bǔ)充之外， 其歸根結(jié)底仍然是在服務(wù)中貫徹黨的意志，傳遞黨的價(jià)值，這是我國社會(huì)組織在任務(wù)上與西方社會(huì)組織的根本區(qū)別。 倘若不能實(shí)現(xiàn)黨組織對社會(huì)組織的全覆蓋， 則難以實(shí)現(xiàn)讓社會(huì)組織發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值的基本功能。

（二）是確保社會(huì)組織正確發(fā)展方向的有力保障

社會(huì)組織是一把“雙刃劍”，培育、引導(dǎo)、管理好了，則是黨和政府的得力助手。 反之，則可能成為境內(nèi)外敵對勢力的工具。因此，確保社會(huì)組織始終保持正確的發(fā)展方向， 關(guān)鍵是要在社會(huì)組織中建立黨組織并使之強(qiáng)大。

黨組織缺位導(dǎo)致社會(huì)組織存在被其他勢力利用的風(fēng)險(xiǎn)。 社會(huì)組織在我國雖然早已不是新生事物，并且這些年已經(jīng)取得長足的發(fā)展，這離不開黨和政府的大力支持。 但是，相較于西方社會(huì)而言，我國社會(huì)組織仍然處于發(fā)展的初期和起步階段。從客觀環(huán)境來看， 我國社會(huì)組織的發(fā)展仍然較為艱難，財(cái)力、物力和人力不足都是擺在社會(huì)組織面前的難題。 因此， 我國雖然社會(huì)組織的數(shù)量已逾80 萬，但真正能夠起到承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織占比并不高。 數(shù)量眾多的社會(huì)組織規(guī)模上不去，財(cái)力難保障，成員熱情減退，進(jìn)而成為空殼社會(huì)組織， 徒有社會(huì)組織之名， 卻難以從事社會(huì)服務(wù)。正是因?yàn)檫@種情形，使得生存成為這些社會(huì)組織的第一要?jiǎng)?wù)。 在募款和舉辦者投入困難的情況下， 這就給了其他勢力可乘之機(jī)。 從政治角度而言，“其他勢力” 主要指對我們黨和社會(huì)主義中國抱持?jǐn)骋晳B(tài)度的境內(nèi)外敵對勢力。而事實(shí)上，敵對勢力利用社會(huì)組織進(jìn)行滲透的案例已并非新鮮事，更不是危言聳聽。社會(huì)組織在西方社會(huì)發(fā)展成熟， 西方政府有著豐富的通過一系列政策工具的運(yùn)用來駕馭社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)。 并且社會(huì)組織由于其公益性，使其具有一定的偽裝性。境外勢力也往往利用環(huán)境保護(hù)、學(xué)術(shù)性組織、弱勢群體組織等公益類社會(huì)組織，對我國進(jìn)行干預(yù)。而從經(jīng)濟(jì)視角來看，“其他勢力”還可以是各種唯利是圖者，利用一些社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)緊張、運(yùn)作困難的弱點(diǎn)，通過注資或項(xiàng)目合作的方式利用社會(huì)組織以圖己利， 甚至掩蓋某些不法目的。

消除上述風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵力量是黨組織和黨員。黨組織及其黨員，是黨的細(xì)胞。黨組織和黨員的政治功能就在于學(xué)習(xí)、貫徹黨的宗旨與意志，使自己成為一個(gè)健康的細(xì)胞，進(jìn)而健全黨的肌體。在社會(huì)組織中成立黨的組織， 是黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織的必要組織保障， 是確保社會(huì)組織不被其他勢力利用的關(guān)鍵力量。一個(gè)黨組織健全的社會(huì)組織，是其他勢力難以攻破和利用的社會(huì)組織。黨組織的設(shè)置，成為了黨與社會(huì)組織之間的紐帶， 黨通過社會(huì)組織中的黨組織及其黨員， 使社會(huì)組織納入黨和國家主導(dǎo)的公共服務(wù)體系和價(jià)值體系。 黨組織的充實(shí)就自然封堵了其他勢力可能介入社會(huì)組織運(yùn)作的漏洞。盡管黨組織的建立，并不必然直接解決社會(huì)組織所面臨的生存問題， 但能確保社會(huì)組織的正確發(fā)展方向，規(guī)范其履職行為。 通俗地講，就是當(dāng)社會(huì)組織在進(jìn)行募款、籌款，或者承接一些項(xiàng)目的時(shí)候，能夠提高政治站位，能夠清楚地區(qū)分與辨別資金來源或項(xiàng)目來源是否合理合法， 來源背后是否另有目的。

（三）是激發(fā)社會(huì)組織活力的有效方法

從社會(huì)組織的理論預(yù)設(shè)來看， 社會(huì)組織本應(yīng)該具有活力， 因?yàn)槠涫浅蓡T自愿自發(fā)的為了一個(gè)共同的目標(biāo)或愿景結(jié)合組成一個(gè)集體。 從初衷上看，如果成員沒有動(dòng)力和意愿，則社會(huì)組織就根本成立不了。然而，現(xiàn)實(shí)往往和理論的預(yù)設(shè)存在著落差。 正是因?yàn)槲覈芏嗌鐣?huì)組織都面臨著前文所述之規(guī)模上不去、財(cái)力難保障、成員熱情減退等問題，導(dǎo)致了這些社會(huì)組織志愿性無虞，但活力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了激發(fā)社會(huì)組織的活力，孵化和培育社會(huì)組織使之成為真正能夠承接或提供公共服務(wù)的適格主體，這些年政府部門在政策傾斜、專門指導(dǎo)、分類評估、財(cái)政補(bǔ)貼等多方面都在狠下功夫。這些舉措都是從公共行政的視角來履行政府部門的管理職能。而激發(fā)社會(huì)組織的活力，同樣不能忽視黨組織的功能。

黨的十九大報(bào)告指出：“把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。 ”［4］（P479）作為社會(huì)組織功能型黨組織先行先試的湖南省出臺的 《湖南省社會(huì)組織功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》也將功能型黨支部的功能定位為“要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，切實(shí)履行教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾的職責(zé)， 引領(lǐng)服務(wù)群眾， 推動(dòng)事業(yè)發(fā)展?！雹賲⒁姟逗鲜∩鐣?huì)組織功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第2 條。譬如，湖南省以中共湖南省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工作委員會(huì)的名義發(fā)布文件，即《關(guān)于印發(fā)<湖南省非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨支部"五化"建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）><湖南省社會(huì)組織黨支部“五化”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）><湖南省社會(huì)組織功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）>的通知》（湘兩新發(fā)［2018］7 號）。 該文件下發(fā)的對象是各市州非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工委、省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工委成員單位、各綜合（行業(yè)）黨委?？梢姡瑹o論是黨代會(huì)報(bào)告，還是黨內(nèi)規(guī)范性文件， 都是將黨組織定位為根植于社會(huì)組織的戰(zhàn)斗堡壘。何謂戰(zhàn)斗堡壘？無疑就是要求社會(huì)組織中的黨組織要有戰(zhàn)斗力、凝聚力，要敢于挑戰(zhàn)、使命必達(dá)。因此，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘功能的社會(huì)組織黨支部，必然會(huì)是一個(gè)積極奮進(jìn)的充滿活力的組織，也必定會(huì)帶動(dòng)和激發(fā)整個(gè)社會(huì)組織的活力。

二、 社會(huì)組織功能型黨支部建設(shè)中面臨的困境與挑戰(zhàn)

因?yàn)樯鐣?huì)組織功能型黨支部具有上述重要意義， 所以勢必將功能型黨支部向所有社會(huì)組織推廣、鋪開和覆蓋。 但是，由于社會(huì)組織以及功能型黨支部的成員普遍為兼職的特點(diǎn)， 導(dǎo)致在實(shí)踐中社會(huì)組織功能型黨支部的建設(shè)面臨一些難題與挑戰(zhàn)。

（一）法律法規(guī)問題：相關(guān)立法亟待完善

功能型黨支部的設(shè)置， 必然涉及到公權(quán)力對社會(huì)組織的介入與影響， 因此設(shè)置時(shí)堅(jiān)持法治思維和法治方法是十分必要的。 這既是對社會(huì)組織權(quán)利的保障，又是對黨和政府權(quán)威的維護(hù)。而檢視當(dāng)前功能型黨支部的設(shè)置路徑， 卻仍存在一些亟待解決的問題。

通過考察當(dāng)前的功能型黨支部設(shè)置路徑，可以發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)含了雙重任務(wù)。具體而言，系指功能型黨支部的設(shè)置兼具黨的建設(shè)和行政管理的雙重目的。一方面，據(jù)以設(shè)置功能型黨支部的直接依據(jù)是黨內(nèi)規(guī)范性文件， 其并不直接對社會(huì)組織產(chǎn)生效力。理論上看，相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件②調(diào)整的對象，是黨的組織（支部）和黨員，而非社會(huì)組織本身。另一方面， 行政因素保障了上述文件的效力及于社會(huì)組織。實(shí)踐中，各個(gè)社會(huì)組織之所以紛紛成立功能型黨支部， 是因?yàn)槊裾块T將成立黨支部與社會(huì)組織年檢掛鉤，成為一個(gè)年檢必須達(dá)標(biāo)的事項(xiàng)。由此， 黨內(nèi)規(guī)范性文件效力不及于社會(huì)組織的問題通過行政權(quán)力之介入而得以解決。但問題是，社會(huì)組織黨建是否屬于社會(huì)組織行政管理的業(yè)務(wù)范疇？這一點(diǎn)目前缺乏相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)。而該問題的另一個(gè)面向在于， 行政權(quán)力要求社會(huì)組織成立黨支部的行為其實(shí)有兩個(gè)對象，一為社會(huì)組織，另一個(gè)對象則是黨。而黨是我們的領(lǐng)導(dǎo)核心，行政機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此行政行為效力及于黨，這在邏輯上難以自洽。 這便是雙重任務(wù)面臨的法律法規(guī)問題。

在社會(huì)組織功能型黨支部的設(shè)置問題上，面臨著國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)均缺位的問題。 首先，從國家法律層面看，我國目前并沒有統(tǒng)一的社會(huì)組織立法， 一些涉及到社會(huì)組織的條文散見于眾多法律之中。目前，尚無任何一部法律涉及到功能型黨支部的設(shè)置①譬如，《民辦教育促進(jìn)法》雖然存在相關(guān)條款，其第9 條：“民辦學(xué)校中的中國共產(chǎn)黨基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開展黨的活動(dòng)，加強(qiáng)黨的建設(shè)。 ”但規(guī)范的是全體民辦學(xué)校中的黨組織，而功能型黨支部僅僅是黨組織的一類。 換言之，民辦學(xué)校性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位勉強(qiáng)可以援用此條文作為設(shè)置黨組織的依據(jù)，但由于民辦學(xué)校往往黨員人數(shù)不少，其所成立的是正式的常規(guī)的黨組織，而不可能是功能型黨組織。。其次，從行政法規(guī)層面來看，三大社會(huì)組織管理領(lǐng)域的行政法規(guī)②即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。均未涉及到設(shè)置黨組織的問題。 再次， 從黨內(nèi)法規(guī)的層面來看，涉及黨組織建設(shè)或組織工作的黨內(nèi)法規(guī)，都沒有關(guān)于功能型黨支部的表述。換言之，功能型黨支部雖然已經(jīng)是地方上一些黨內(nèi)規(guī)范性文件中的用語，但還未成為黨內(nèi)法規(guī)的正式用語和正式概念。

法律法規(guī)依據(jù)不充分會(huì)造成一些負(fù)面效果。法律法規(guī)明顯滯后于實(shí)踐的發(fā)展， 導(dǎo)致實(shí)踐可能出現(xiàn)偏差。在社會(huì)組織中設(shè)置功能型黨支部，其標(biāo)準(zhǔn)、程序、運(yùn)行等應(yīng)該是“全國一盤棋”，黨支部的工作開展可以根據(jù)地域、行業(yè)等存在差異，彰顯個(gè)性，但黨支部的設(shè)置和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)必須是統(tǒng)一的。在缺乏上位法統(tǒng)一指導(dǎo)的情況下， 存在各個(gè)地方規(guī)定各異的情形，不利于黨的組織形態(tài)的統(tǒng)一。

（二）組織保障問題：社會(huì)組織的黨建意識有待提高

所謂社會(huì)組織的黨建意識， 是指社會(huì)組織主動(dòng)或者按主管部門要求開展黨組織建設(shè)的意愿與認(rèn)識。之所以認(rèn)為社會(huì)組織的黨建意識有待提高，主要基于社會(huì)組織和功能型黨支部的特點(diǎn)而言。

首先， 從社會(huì)組織的特點(diǎn)來看。 在理論預(yù)設(shè)上， 成立社會(huì)組織的目的主要是舉辦者為了在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域從事相關(guān)工作。因此，既然是舉辦者是自發(fā)、自愿發(fā)起并成立社會(huì)組織，就說明其在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的工作意愿是較強(qiáng)的。但是，這種自愿性一般而言并不會(huì)及于在社會(huì)組織中成立黨支部并從事相關(guān)黨建工作。 因?yàn)榕c特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的工作意愿相比，黨建并非社會(huì)組織成立的初衷與目的。所以，一般而言，在沒有外力介入的情況下，社會(huì)組織主動(dòng)成立黨組織的意愿并不強(qiáng)烈。

其次，從功能型黨支部的特點(diǎn)來看。 “社會(huì)組織黨建實(shí)際上包含‘建黨’和‘黨建’兩個(gè)方面的內(nèi)容。 從‘建黨’而言，其目標(biāo)是黨的組織體系的完善，實(shí)現(xiàn)支部建在社會(huì)組織上。 ”［3］成立黨支部的先決條件是具有一定數(shù)量的黨員，而功能型黨支部區(qū)別于常規(guī)黨支部的一點(diǎn)在于，成立功能型黨支部的社會(huì)組織是沒有足夠的人事關(guān)系在社會(huì)組織的黨員。 換言之，功能型黨支部是一種特殊的黨組織形態(tài)，其成員由社會(huì)組織中的兼職黨員構(gòu)成③根據(jù)《湖南省社會(huì)組織功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第1 條，有3 名以上黨員但未轉(zhuǎn)入組織關(guān)系的，可設(shè)立功能型黨支部。這種特點(diǎn)就注定了在成立之初，功能型黨支部相對松散， 很難有常規(guī)黨組織應(yīng)該具備的組織力和戰(zhàn)斗力，成員的工作重心亦不在此。

可見， 社會(huì)組織的業(yè)務(wù)屬性與功能型黨支部的兼職特點(diǎn)， 共同導(dǎo)致了社會(huì)組織功能型黨支部的組織保障存在問題。前文已述，功能型黨支部之所謂“功能”，就是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。而黨建意識不足所產(chǎn)生的組織保障問題， 將極大地影響戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮。如果不加以必要的引導(dǎo)與規(guī)范，則會(huì)使得功能型黨支部流于形式， 偏離設(shè)置的初衷與使命。

（三）黨建能力問題：社會(huì)組織對黨建的投入不足

如果組織保障所針對的是如何使 “支部建在社會(huì)組織上”，那么黨建能力則側(cè)重于怎樣在社會(huì)組織中運(yùn)作好黨組織，使其發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。然而，功能型黨支部區(qū)別于一般的常規(guī)的黨支部，對其黨建保障力度以及黨建能力的要求， 均更要高于常規(guī)黨組織。 中國共產(chǎn)黨為了實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就必須對各種組織進(jìn)行嵌入。這一點(diǎn)在我們生活中極為常見，各級政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院、監(jiān)察委員會(huì)等公權(quán)力機(jī)關(guān)，企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、 科研院所等公營公辦企事業(yè)單位， 乃至于軍隊(duì)，其內(nèi)部都建有黨的組織。 黨要實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)，就必須完成對各類社會(huì)組成部分的嵌入。 而根據(jù)公辦與民辦的區(qū)分，我們可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中黨組織的嵌入程度與“公共投入”成正比。所謂“公共投入”， 主要指公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入程度。 “公共投入”越高的組織，如上述列舉的公權(quán)力機(jī)關(guān)、公辦企事業(yè)單位、軍隊(duì)等，黨組織的嵌入程度就越高，反之則越低。

全職黨員人數(shù)較少的民資控股或全民資企業(yè)和社會(huì)組織公共投入程度 高 高 低 低全職黨員占比 高 較高 相對較高 低戰(zhàn)斗堡壘作用 強(qiáng) 較強(qiáng) 較弱 弱公權(quán)力機(jī)關(guān)、國有獨(dú)資企業(yè)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位、軍隊(duì) 國有控股企業(yè) 全職黨員人數(shù)較多的民資控股或全民資企業(yè)和社會(huì)組織

由上表可見，將社會(huì)中幾類主要組織按照“公共投入”的程度由高到低依次分為四大類，再考察組織中全職黨員的占比，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的強(qiáng)度與這兩項(xiàng)指標(biāo)的高低成正比。重點(diǎn)考察社會(huì)組織的話， 全職黨員人數(shù)占比較高的社會(huì)組織，其成立的是常規(guī)黨支部，黨組織功能齊全，能夠發(fā)揮一定的戰(zhàn)斗力，但相較于前兩類組織而言就弱化不少。 而全職黨員占比較少的社會(huì)組織，只能成立功能型黨支部，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用比較弱。 這種戰(zhàn)斗堡壘作用的弱主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，缺乏足夠的人力投入黨支部工作；第二，缺乏足夠的時(shí)間和精力投入黨支部工作；第三，缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)投入黨支部工作。 社會(huì)組織的投入不足， 再加之兼職成員相對黨建經(jīng)驗(yàn)也不足，功能型黨支部的作用就會(huì)大打折扣。

三、 加強(qiáng)和完善社會(huì)組織功能型黨支部建設(shè)的具體路徑

為了因應(yīng)上述問題， 結(jié)合社會(huì)組織和功能型黨支部的特點(diǎn)， 建議通過以下三個(gè)方面的舉措進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)組織功能型黨支部的建設(shè)。

（一）完善黨內(nèi)組織法規(guī)與社會(huì)組織法律法規(guī)的銜接

前文所述之雙重任務(wù)面臨的法正當(dāng)性問題的本質(zhì)是組織法問題。所謂組織法，主要是指規(guī)定某類國家機(jī)關(guān)的組成和活動(dòng)原則的法律。 在涉及行政公權(quán)力行使的領(lǐng)域， 出于對行政相對人權(quán)利的保障，根據(jù)依法行政原則，一般而言任何一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和職權(quán)都需要法律進(jìn)行規(guī)定或授權(quán)。在制定法律尚不成熟或者難度較大的情況下，就需要比法律位階較低的規(guī)范來充當(dāng)或補(bǔ)充行使法律的功能，如行政法規(guī)。 實(shí)際上，三大社會(huì)組織管理領(lǐng)域的行政法規(guī)已經(jīng)充當(dāng)了一定的組織法功能。但是，要求社會(huì)組織設(shè)置功能型黨支部本質(zhì)上是通過立法為社會(huì)組織設(shè)定義務(wù)的行為， 而在法理上行政法規(guī)不足以成為設(shè)定該義務(wù)的依據(jù)。 由此，產(chǎn)生了該組織法問題的第一個(gè)層次，即國家制定法上，社會(huì)組織的黨組織成立義務(wù)缺位，導(dǎo)致了實(shí)踐中民政部門要求社會(huì)組織成立黨支部的行為缺乏法律依據(jù)。第二個(gè)層次的組織法問題，則是黨內(nèi)法規(guī)上組織法的缺位。 國家制定法可以為社會(huì)組織設(shè)定成立黨組織的法律義務(wù)， 但黨組織的具體建設(shè)規(guī)范則不能夠由國家法律來規(guī)范， 而是應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)來執(zhí)行。因此，社會(huì)組織功能型黨支部也理應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)上的直接來源。

為了因應(yīng)雙重法律障礙中兩個(gè)層次的組織法問題， 黨內(nèi)法規(guī)中的黨內(nèi)組織法規(guī)唯有與國家法律或國家法律中的相關(guān)組織法銜接， 才能獲得完整的法律法規(guī)依據(jù)。具體而言，建議至少應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)面向：

首先，解決功能型黨支部的法律構(gòu)造問題。當(dāng)前， 社會(huì)組織功能型黨支部首要需要解決的就是法律形式上的嚴(yán)謹(jǐn)性。也就是說，需要從以完善社會(huì)組織立法為進(jìn)路， 使在社會(huì)組織設(shè)置黨支部變?yōu)樯鐣?huì)組織的一種法定義務(wù)， 進(jìn)而使民政部門在管理和規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)時(shí)具有明確的法律依據(jù)。 只有當(dāng)社會(huì)組織黨建成為一項(xiàng)明確的法律義務(wù)， 才能夠順理成章地成為民政部門行政管理的業(yè)務(wù)內(nèi)容， 在一年一度的社會(huì)組織年檢中納入黨建內(nèi)容才具有形式上的合法性。

其次， 解決功能型黨支部的黨內(nèi)法規(guī)續(xù)造問題。換言之，就是當(dāng)社會(huì)組織立法等國家制定法只有原則性規(guī)定時(shí)， 且國家制定法不適合對黨內(nèi)組織與活動(dòng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范的前提下， 通過完善黨內(nèi)法規(guī)中的組織法規(guī)， 對功能型黨支部進(jìn)行明確且具體的規(guī)定。 此舉一方面可以與社會(huì)組織立法相銜接， 使社會(huì)組織黨建和社會(huì)組織功能型黨支部具有完整的成體系的法律依據(jù)。 另一方面使社會(huì)組織功能型黨支部的建設(shè)具有明確規(guī)范的同時(shí)，又體現(xiàn)該規(guī)范的權(quán)威性而非各地方黨委自行制定的規(guī)范性文件。

（二）通過激勵(lì)型政策工具增進(jìn)社會(huì)組織的黨建保障力度

面對社會(huì)組織黨建意識不強(qiáng)的問題， 需要針對性地選擇適當(dāng)政策工具對社會(huì)組織加以引導(dǎo)與支持。那么，如何確定政策工具的針對性就是我們需要思考的問題。 對此， 可以從兩個(gè)方面加以考察。 首先，政策工具的選擇從來就離不開政治。 選擇何種政策工具并非完全是技術(shù)性的，“觀念與意識形態(tài)也影響政策工具的選擇”［4］(P479)。 其次，政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)注重反身性。所謂反身性，簡言之就是規(guī)制者與規(guī)制對象應(yīng)當(dāng)是互動(dòng)的， 而非傳統(tǒng)單方的，二者甚至可以是互相影響互相決定的［5］?！胺瓷沓潭雀叩闹卫硇问侥軌蛱峁┮恍C(jī)制，通過允許不同主體表達(dá)各自觀點(diǎn)、偏好與立場，來解決那些沖突較多的問題。 ”［6］(P212-213)這就意味著在運(yùn)用政策工具時(shí)，還需要充分考量、甚至學(xué)習(xí)了解被規(guī)制對象的一些特征， 以便更加精準(zhǔn)地選擇政策工具。

就社會(huì)組織而言， 當(dāng)前正在推行的在社會(huì)組織年檢中要求設(shè)置功能型黨支部的舉措， 屬于傳統(tǒng)的控制命令型政策工具，行政色彩較為濃郁。社會(huì)組織作為被規(guī)制者， 屬于被動(dòng)接受這一行政命令。從現(xiàn)實(shí)情況來看，控制命令型政策工具具有對行政任務(wù)履行的擔(dān)保性功能， 即可以使被規(guī)制者最低限度地完成相關(guān)任務(wù)。但是，其并不一定能夠讓被規(guī)制者更優(yōu)質(zhì)高效地完成該任務(wù)。換言之，目前要求社會(huì)組織設(shè)置功能型黨支部的政策， 只能實(shí)現(xiàn)前述政策工具的政治性任務(wù)。此時(shí)，則需要運(yùn)用激勵(lì)型政策工具，來激發(fā)被規(guī)制者的主動(dòng)性。就社會(huì)組織而言， 黨和國家的政策一直強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)組織的活力， 其中激發(fā)社會(huì)組織的黨建活力是其應(yīng)有之義。 在控制命令型政策工具兜底的情形下， 了解和掌握社會(huì)組織在黨建領(lǐng)域面臨的具體困難，針對性地出臺政策，根據(jù)實(shí)際情況運(yùn)用行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)貼等授益性的激勵(lì)型政策工具，將更加有助于社會(huì)組織主動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)。相應(yīng)的，社會(huì)組織的黨建保障除了來自于行政命令的擔(dān)保之外， 還會(huì)來自于社會(huì)組織舉辦者和成員的內(nèi)生動(dòng)力，二者結(jié)合將使保障更有力度。

（三）借由黨性教育提升社會(huì)組織功能型黨支部的自身建設(shè)能力

面對“公共投入”不足和兼職黨員為主導(dǎo)致的黨建能力不足問題，其實(shí)質(zhì)可以概括為兩個(gè)層面。財(cái)政投入解決的是物質(zhì)層面的問題， 社會(huì)組織主要由民間資金投入， 其本就不可能大規(guī)模接受公共財(cái)政的挹注， 否則就背離了其民間組織的根本屬性。但是，正如上文所論述，激勵(lì)型政策工具，特別是經(jīng)濟(jì)上的行政獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼， 可以一定程度上緩解社會(huì)組織黨建經(jīng)費(fèi)不充裕的困境。但是，這種財(cái)政資金的投入只能是制度性的、 針對性的或者是擇優(yōu)性的。也就是說，一方面是獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)成績出色的社會(huì)組織， 另一方面是扶持和幫助具有潛力和具有公共服務(wù)能力的社會(huì)組織。 激勵(lì)型政策工具不可能也不應(yīng)該成為普惠型的、 平均型的財(cái)政挹注。因此，如果說激勵(lì)型政策工具是錦上添花的話，那么“苦練內(nèi)功”才是社會(huì)組織真正應(yīng)當(dāng)具備的素質(zhì)， 而這個(gè)過程中又離不開黨和政府的黨性教育。 具體而言，包括兩個(gè)方面：

首先， 加大行政指導(dǎo)的力度促使社會(huì)組織在接受指導(dǎo)中受到黨性教育。實(shí)踐中，社會(huì)組織的行政主管部門確實(shí)提供了一些黨建方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)， 譬如開辦社會(huì)組織黨組織主要負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班等。但是，這種培訓(xùn)班只是暫時(shí)的、一時(shí)的，形式色彩大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容。除了培訓(xùn)班之外，還可以采取更加直接的走訪或調(diào)研，深入有需要的社會(huì)組織，實(shí)際了解社會(huì)組織在黨建領(lǐng)域面臨的具體困難。 通過有針對性的“沉浸式”指導(dǎo)，使社會(huì)組織在接受指導(dǎo)的過程中接受黨性教育， 提高社會(huì)組織自身的政治覺悟和政治站位， 消除排斥黨的干預(yù)的錯(cuò)誤認(rèn)識，進(jìn)而增強(qiáng)黨建能力；另一方面這也是行政主管部門反身性學(xué)習(xí)的重要部分， 使主管部門更加了解社會(huì)組織的需要， 以便進(jìn)一步開展針對性指導(dǎo)。

其次， 擴(kuò)大社會(huì)組織黨支部成員參加黨校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)讓社會(huì)，組織在學(xué)習(xí)中接受黨性教育。我們黨為了加強(qiáng)對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)， 既注重組織嵌入，又重視其有效性問題，除了黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位有大量黨員之外，隨著黨組織全覆蓋的推進(jìn)，非公組織中黨員的數(shù)量將逐步增長。 黨校是黨員接受黨性教育的重要場所， 但來自于非公組織的黨員獲得黨校系統(tǒng)性學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)明顯少于其他部門的黨員。 因此，擴(kuò)大社會(huì)組織黨員參加黨校學(xué)習(xí)，特別是功能型黨支部的兼職黨務(wù)人員有針對性地參加黨校的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)， 應(yīng)該成為黨校教育的制度性安排。 建議特定的行業(yè)組織黨校和社會(huì)主義學(xué)院進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢和功能， 使社會(huì)組織黨務(wù)人員通過學(xué)習(xí)提高黨性認(rèn)識和黨建能力。