孫彩紅

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)核心突破口，連接著行政體制、經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制改革，是全面深化“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者說是簡政放權(quán)改革的集中體現(xiàn)，在全面深化改革戰(zhàn)略中具有重要地位。黨的十九屆四中全會(huì)決定，在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系這一部分，又強(qiáng)調(diào)了“深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革”[1]的任務(wù)要求。在當(dāng)前放管服改革進(jìn)入攻堅(jiān)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，從一個(gè)省級政府的文件規(guī)定和文本視角，回顧分析近20年來的行政審批制度改革和演進(jìn)，在這個(gè)改革路徑中，呈現(xiàn)出來的包括在動(dòng)力機(jī)制與主導(dǎo)力量、框架結(jié)構(gòu)、改革內(nèi)容等方面的重要特征以及反映出來的薄弱環(huán)節(jié)與不平衡性，對更加深入、實(shí)質(zhì)性推進(jìn)行政審批制度改革和“放管服”三位一體綜合統(tǒng)籌性改革，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出與意義

實(shí)踐層面的重大改革任務(wù)。2019年8月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議上發(fā)表重要講話。這已經(jīng)是連續(xù)第五年召開同一主題的電視電話會(huì)議，凸顯了放管服全面改革任務(wù)在現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)迫切性和至關(guān)重要性。2013年以來，幾乎每年國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議，都布置這一主題的重大改革任務(wù)，放管服改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期，其中一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要關(guān)口是行政審批制度改革。在此重要時(shí)期回顧分析近20年來的行政審批制度改革過程，所遵循路徑和基本特征以及體現(xiàn)出來的薄弱環(huán)節(jié)是什么，這是要探討的核心問題，對全面實(shí)質(zhì)性推進(jìn)放管服改革具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

理論層面的研究亟待拓展。學(xué)術(shù)界對行政審批制度改革的研究成果，尤其是論文數(shù)量可謂之多，不過有些是重復(fù)性研究。分析論文類成果，自2000年到2019年，數(shù)量分布的一個(gè)特點(diǎn)是，有兩個(gè)時(shí)間段出現(xiàn)了非常明顯的文章數(shù)量增長。第一個(gè)時(shí)間段是2001到2004年之間，年均160篇。第二個(gè)時(shí)間段是2013到2016年期間，成果數(shù)量出現(xiàn)更大幅度增長，年均超過了320篇，可以說翻一番。這與2013年之后國務(wù)院在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)放管服改革有直接關(guān)聯(lián)。此后2017到2019年文章數(shù)量有所回落，可能是行政審批制度改革實(shí)踐進(jìn)入一個(gè)平穩(wěn)推進(jìn)時(shí)期。研究內(nèi)容和視角特點(diǎn)，呈現(xiàn)出從宏觀層面為主到個(gè)案研究增多的研究狀態(tài)。2001年以來較早研究行政審批制度改革的專著基本集中在行政審批制度歷史沿革、主要問題、制度和運(yùn)行機(jī)制以及改革的構(gòu)想方案。[2]有些研究概括總結(jié)行政審批制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和路徑，有些研究是對行政審批制度改革問題及原因分析，也多是比較宏觀層面。近幾年研究中個(gè)案研究逐漸增多，就某些省、市、縣的行政審批制度改革實(shí)踐進(jìn)行分析探討，這使得對行政審批制度改革的研究不斷具體化和細(xì)化。探討行政審批制度深化改革的思路，有些成果整體上分析行政審批制度改革的演進(jìn)路徑、創(chuàng)新思路、整體路徑，[3]具體的有從法律視角探討，主要分析行政審批制度改革的法律法規(guī)依據(jù)、審批權(quán)力的設(shè)定，以及如何依法推進(jìn)行政審批制度改革。[4]有學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變的視角和要求提出推進(jìn)行政審批制度改革的思路，其中還包括與職能轉(zhuǎn)變相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置的載體改革。[5]從技術(shù)角度分析主要是提出網(wǎng)上審批、審批流程與環(huán)節(jié)的系列標(biāo)準(zhǔn)化手段，這其實(shí)是工具理性的視角。[6]

本研究從政策文本的角度進(jìn)行分析。上述已有研究在視角和具體內(nèi)容上，還存在著進(jìn)一步拓展的理論空間。從政府文件這個(gè)角度來研究地方行政審批制度改革的還比較少，而且限于權(quán)力清單研究。[7]為此，嘗試從一個(gè)省級政府、政策文件視角來探討行政審批制度改革的發(fā)展歷程與其中邏輯，包括改革的動(dòng)力機(jī)制、改革任務(wù)的類型、內(nèi)容重點(diǎn)的確定、改革的密集程度等方面的發(fā)展路徑特征。研究范圍界定在一個(gè)省級地方政府，選擇的是Z省作為分析的案例。伴隨著建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程，要逐步改革行政審批制度，不斷重塑政府與市場和企業(yè)的關(guān)系。而Z省是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的典型省份和地方，行政審批制度改革也走在全國前列。通過分析該省近20年來關(guān)于行政審批制度及其改革領(lǐng)域的政策文件，尋求改革路徑基本特征及其顯示出的各種不平衡問題，為更進(jìn)一步深化行政審批制度改革探索規(guī)律性的路徑。

二、Z省政府行政審批領(lǐng)域相關(guān)文件的多維度分析

分析Z省政府制定的相關(guān)政策文本，選取了與行政審批制度改革直接相關(guān)的文件。后面在此基礎(chǔ)上，從不同維度分析這些文件來判斷審批制度改革的路徑、內(nèi)容等基本特征。

(一)納入研究的政府文件范圍

在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，1999年Z省開始行政審批制度改革，這也是在1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，省級政府開始改革的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。限于地方政府文件的可獲得性，本研究分析的時(shí)間段，是2001年國務(wù)院開始啟動(dòng)全面行政審批制度改革以來的時(shí)期。對政策文本的選擇，是在政府門戶網(wǎng)站，主要是該省的政府、省政府辦公廳自2001到2018年期間，發(fā)布的相關(guān)政策文件，不包括該省各個(gè)政府職能部門發(fā)布的文件，最后基于56份文件進(jìn)行具體分析(見表1)。

表1 Z省政府及辦公廳發(fā)布的56份行政審批文件分布

(二)行政審批文件的主要維度分析

1.時(shí)間維度上看，出臺(tái)文件的年度分布呈現(xiàn)出一定集中與分散并存的特點(diǎn)。從2001年到2010年這10年間，有18個(gè)相關(guān)文件，大部分年份都是1個(gè)或2個(gè)文件。而最突出的是2004年，這一年發(fā)布有關(guān)行政審批文件最多，達(dá)到了10個(gè)。其中一個(gè)主要影響因素是2004年《中華人民共和國行政許可法》開始實(shí)施。從這10個(gè)文件的主題和重點(diǎn)任務(wù)看，其中有4個(gè)即達(dá)到40%的比例，是為貫徹實(shí)施《行政許可法》而制定的，包括實(shí)施通知、工作方案、指導(dǎo)意見、成立領(lǐng)導(dǎo)小組等。還有文件是取消行政許可或行政審批項(xiàng)目的決定，是分批取消的決定，這一類文件占到了40%。從2012年到2018年期間，有38個(gè)相關(guān)文件，這已經(jīng)是前一個(gè)十年期間文件數(shù)量的兩倍還多。每一年度的文件都等于或大于3個(gè)，比較多的兩年分別是2014年和2017年。這一方面與2013年國務(wù)院要求的簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革政策有關(guān)聯(lián)；另一方面與十九大召開前后，中央對行政審批制度改革的要求有著關(guān)聯(lián)。

總體而言，這些文件的時(shí)間分布具有一定的分散性特點(diǎn)。但同時(shí)，又有2004、2014、2017年這樣相對集中的年份，與中央政府法律法規(guī)和行政審批制度改革政策的要求有著密切關(guān)聯(lián)。在其余年份里，2010年之前出臺(tái)文件較少；2013年之后出臺(tái)文件比較多，具有一種“比較密集”特點(diǎn)，一方面與2013年以來國務(wù)院每年第一次常務(wù)會(huì)議都是關(guān)于各級政府推進(jìn)“放管服”改革要求有關(guān)系，另一方面，自2015年國務(wù)院召開全國簡政放權(quán)放管結(jié)合的電視電話會(huì)議，到2019年是連續(xù)第五年召開“放管服”改革全國電視電話會(huì)議，這些重要改革戰(zhàn)略和指導(dǎo)要求，對地方政府改革行為的方向性引導(dǎo)和政策性示范，也是這個(gè)省級政府在2013年以來幾乎每年都比較多地出臺(tái)行政審批制度改革相關(guān)文件的一個(gè)重要?jiǎng)右颉?/p>

2.文件規(guī)定主要內(nèi)容和改革任務(wù)，具有總體性和專項(xiàng)性的不同類型特點(diǎn)。通觀這些文件的主要內(nèi)容和任務(wù)要求，按行政審批制度改革的總體要求和具體領(lǐng)域來劃分，有些屬于總體性規(guī)定的類型，即“總體規(guī)定”；有些屬于對行政審批某一具體領(lǐng)域的改革要求，即“專項(xiàng)規(guī)定”；有的專門就取消和調(diào)整行政許可或行政審批事項(xiàng)的規(guī)定，這里稱為“專門規(guī)定”?！翱傮w規(guī)定”這一類文件數(shù)量有10個(gè)，而且其中7個(gè)文件是2001年到2010年這十年期間制定和公布實(shí)施，而2004年又占到了3個(gè)。這再一次說明，2004年《中華人民共和國行政許可法》的實(shí)施對省級行政審批制度改革產(chǎn)生了重大影響。

就行政審批制度改革某個(gè)具體領(lǐng)域改革要求所制定的“專項(xiàng)規(guī)定”這一類有28個(gè)文件，涉及到行政許可實(shí)施監(jiān)督，電子監(jiān)察，環(huán)境和環(huán)評、企業(yè)投資、商事制度、工程建設(shè)項(xiàng)目等專項(xiàng)審批制度改革。這與總體規(guī)定的文件數(shù)量年度分布特點(diǎn)正好相反，2001年到2010年的專項(xiàng)規(guī)定這一類文件數(shù)量只有4個(gè)，絕大部分是2011年之后。這說明，行政審批制度從宏觀、整體性層次的改革，逐步深化到具體領(lǐng)域，或者說分領(lǐng)域不斷向前推進(jìn)、更加細(xì)化。

關(guān)于取消和調(diào)整行政許可或行政審批權(quán)力事項(xiàng)的那些規(guī)定性文件稱為“專門規(guī)定”，有17個(gè)文件。其中2010年之前有6個(gè)，2012年以來有11個(gè)文件，都是對取消和調(diào)整項(xiàng)目作出說明，這是行政審批制度改革的一個(gè)重要內(nèi)容，也是權(quán)力下放的重要舉措。這些文件年度分布狀況顯示出，2012年黨的十八大以來，取消和下放行政審批權(quán)力的力度不斷加大，也使簡政放權(quán)改革力度和廣度不斷增大，而且文件出臺(tái)的頻率在增加。

3.文件規(guī)定可判斷行政審批制度改革的預(yù)期性結(jié)果或成果。從這些政策文件規(guī)定內(nèi)容可見，行政審批制度改革的預(yù)期性成果或取得的一些成果。一是行政審批事項(xiàng)大幅度減少。在這些文件中占到25%的比例都是關(guān)于削減、取消、調(diào)整和下放行政許可和行政審批事項(xiàng)的決定，清理和取消非行政許可項(xiàng)目的決定等，使得省級政府行政審批事項(xiàng)大幅度減少。二是調(diào)整后的行政許可或?qū)徟鷻?quán)力事項(xiàng)也得到進(jìn)一步限制。比如在制定的文件中包括一些規(guī)范審批權(quán)力行使的規(guī)定，嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可權(quán)力事項(xiàng)的特別限制條件規(guī)定等，確保調(diào)整后和保留下來的行政審批權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的制約。三是行政審批的程序和流程不斷優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)化。一方面是在深化行政審批制度改革的實(shí)施意見、實(shí)施方案、工作方案等總體性文件中，有關(guān)于行政審批方式、流程、環(huán)節(jié)等系列規(guī)定。另一方面是在“先照后證”審批改革的專門規(guī)定中對審批權(quán)力行使程序規(guī)定，網(wǎng)上審批專門程序規(guī)定。從此確保行政審批流程不斷優(yōu)化，審批環(huán)節(jié)不斷簡化，逐步實(shí)現(xiàn)審批標(biāo)準(zhǔn)化。四是對行政審批的監(jiān)督和制約不斷加強(qiáng)。這個(gè)領(lǐng)域也有專門文件規(guī)定出臺(tái)。特別的是，對行政許可和審批權(quán)力行使的監(jiān)督檢查辦法和對行政審批的電子監(jiān)察系統(tǒng)應(yīng)用，可以加強(qiáng)對權(quán)力行使的監(jiān)督，以確保依法審批和高效審批，激發(fā)市場和社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新的活力。

三、地方行政審批制度改革的路徑特征及不平衡問題

從省級政府關(guān)于行政審批制度改革文件的不同維度分析，可以判斷出審批制度改革在發(fā)展路徑、改革內(nèi)容和改革重點(diǎn)等方面的一些基本特征；同時(shí)也反映出在不同層面的不平衡問題，阻礙了改革實(shí)效。

(一)文件規(guī)定呈現(xiàn)出行政審批制度改革三個(gè)基本特征

1.行政審批制度改革動(dòng)力機(jī)制，呈現(xiàn)出中央主導(dǎo)與地方跟進(jìn)的特征。這是從該省級政府出臺(tái)政策文件的依據(jù)與時(shí)間維度分析得出的判斷。分析這些文件的制定依據(jù)，有些文件明確說明了制定依據(jù)；有些文件則比較模糊，只說根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定、或者為了行政體制改革、或者根據(jù)本省實(shí)際、或者落實(shí)國務(wù)院政策等。其中，寫出了明確制定依據(jù)的文件有37個(gè)，占到分析樣本的66%，多數(shù)是國務(wù)院法規(guī)或政策。從省級出臺(tái)文件時(shí)間看，前已分析，尤其2004、2014、2017這些出臺(tái)文件密集的年份，都是國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于行政審批和簡政放權(quán)法規(guī)與政策密集的時(shí)間段。這說明了省級政府與國務(wù)院改革的一個(gè)同步跟進(jìn)性特征。

具體觀察制定依據(jù)，有如下幾類情況。一是省級的一些總體性規(guī)定，成為一些專項(xiàng)或?qū)ｉT文件的制定依據(jù)。從另一個(gè)角度而言，也是通過專項(xiàng)規(guī)定或?qū)ｉT規(guī)定來落實(shí)省級要求的改革規(guī)定，例如，《關(guān)于深化省級行政審批制度改革的意見》是一項(xiàng)專門規(guī)定的依據(jù)。二是依據(jù)國家法律法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定、國家有關(guān)部委的規(guī)定來制定的文件有28個(gè)。這些依據(jù)包括《行政許可法》《政府組織法》《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步削減工商登記前置審批事項(xiàng)的決定》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》等規(guī)定。其中依據(jù)國家有關(guān)部委規(guī)定性文件的有2個(gè)，即《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級審批規(guī)定》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見的通知》。

中央主導(dǎo)與地方跟進(jìn)的特征還有一個(gè)根據(jù)重點(diǎn)在于，對行政審批事項(xiàng)調(diào)整、取消或下放，中央是以“放權(quán)”為主；而地方則是以“簡政”為主，文件中更多呈現(xiàn)是關(guān)于審批流程環(huán)節(jié)、并聯(lián)審批等系列的簡政措施。理論層次分析，從國家意志表達(dá)與執(zhí)行的功能劃分和邏輯關(guān)系上看，“行政集權(quán)的體制下，是由被委以最重要的行政功能的機(jī)關(guān)，即主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)來行使中央對地方政治共同體的控制?！盵8]中央對地方組織的約束與控制是由行政系統(tǒng)來獲得，為此，地方執(zhí)行自己意志的空間大受壓縮，這里表現(xiàn)為跟進(jìn)中央主導(dǎo)的改革政策而大膽創(chuàng)新不足。

2.行政審批制度的改革內(nèi)容，呈現(xiàn)從單一事項(xiàng)調(diào)整轉(zhuǎn)向復(fù)雜多元立體改革的路徑。從省級文件規(guī)定及其類型特點(diǎn)，行政審批制度從開始著重取消或者調(diào)整行政許可或?qū)徟鷻?quán)力事項(xiàng)，到推進(jìn)環(huán)評、企業(yè)投資、商事制度等領(lǐng)域的審批制度改革，呈現(xiàn)出從單一到立體的深入拓展改革路徑。對市場或企業(yè)的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，從一些宏觀規(guī)定到出臺(tái)專門關(guān)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的具體規(guī)定，顯示了逐步向企業(yè)放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)的過程。行政審批制度改革根本上是政府與市場之間關(guān)系的變革，是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里政府逐漸放權(quán)、讓市場在資源配置中起決定性作用的一個(gè)歷史發(fā)展過程。有10多個(gè)專門文件是分別關(guān)于企業(yè)環(huán)評、能評領(lǐng)域的審批改革，供給側(cè)改革降低企業(yè)成本的方案，企業(yè)投資項(xiàng)目的審批改革，縮短開辦企業(yè)時(shí)間，進(jìn)一步降低企業(yè)多種成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)增強(qiáng)企業(yè)競爭力的規(guī)定與舉措。這都需要通過政府放權(quán)或促使行政審批權(quán)力規(guī)范化與法治化的途徑，可以說多措并舉、多管齊下進(jìn)一步向企業(yè)放權(quán)，激發(fā)市場與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的活力與競爭力。

市場與政府作為資源配置的兩種方式，“既不是要在完善的市場與不完善的政府間的選擇；也不是在不完善的市場和完善的政府間的選擇；相反，它是在不完善的市場和不完善的政府以及二者之間不盡完善的組合間的選擇。”[9]行政審批作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域配置資源的一種行政管理方式，或者說政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的一種行政手段，在某些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展有著不相適應(yīng)的弊端，必須進(jìn)行改革。所以，從中央到地方，行政審批制度改革的首要目的是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

3.行政審批制度改革框架，呈現(xiàn)出由宏觀到具體的側(cè)重點(diǎn)不斷變化的過程軌跡。2001年到2004年，基本上是推進(jìn)行政審批制度改革的實(shí)施意見，實(shí)施行政許可法的工作方案，配套制度的規(guī)定等，這些都是比較宏觀層面的規(guī)定或者屬于框架式的改革規(guī)定。2012年之后，行政審批制度改革，逐漸擴(kuò)大覆蓋面，改革領(lǐng)域也越來越具體，比如陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于聯(lián)合審批、審批中介服務(wù)、環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域、權(quán)力清單制度、多證合一改革、投資審批、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的改革、以及比較系統(tǒng)的最多跑一次改革的規(guī)定和政策要求等。這些都是行政審批制度改革在不斷拓寬的領(lǐng)域里跨步深入改革的指導(dǎo)和行動(dòng)指南。

(二)地方行政審批制度改革的多層面不平衡特征

省級政府文件對有些領(lǐng)域的改革內(nèi)容規(guī)定很少或者沒有涉及，這也反映了行政審批制度改革的一些鏈條或環(huán)節(jié)薄弱之處。國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)要放出活力和動(dòng)力，關(guān)鍵包括“深化商事制度改革，繼續(xù)推進(jìn)投資項(xiàng)目審批改革，大力破除市場準(zhǔn)入壁壘，進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費(fèi)?！盵10]為此重要的是，圍繞市場與社會(huì)活力、創(chuàng)造力與發(fā)展?jié)摿?，在國?wù)院政府部門下放或取消行政審批權(quán)力基礎(chǔ)上，以政府職能為基礎(chǔ)，繼續(xù)依法分類清理和梳理行政審批事項(xiàng)和行政權(quán)力清單；行政審批權(quán)與事后監(jiān)管權(quán)的關(guān)系與銜接；多個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)審批與有機(jī)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相關(guān)部門審批權(quán)力下放的協(xié)同性。分析該省文件規(guī)定，內(nèi)容上發(fā)現(xiàn)有一些以不平衡為特征的問題，需進(jìn)一步解決。

審批和監(jiān)管權(quán)力的改革與關(guān)系格局存在不平衡。雖然行政審批制度改革已經(jīng)從簡單注重行政許可或?qū)徟鷻?quán)力事項(xiàng)的取消、下放或調(diào)整領(lǐng)域，逐漸擴(kuò)大到審批中介機(jī)構(gòu)、投資項(xiàng)目、環(huán)保等具體領(lǐng)域的聯(lián)合審批、商事制度改革、減輕企業(yè)制度性成本等多領(lǐng)域推進(jìn)；但在重審批、輕監(jiān)管的問題格局上還未得到根本性解決。換句話說，政府這些文件中體現(xiàn)出來的，還是集中在審批權(quán)力內(nèi)容，而對于和審批密不可分的監(jiān)管權(quán)力如何行使，包括監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)在內(nèi)，還沒有專門或具體文件規(guī)定。即使有相關(guān)與權(quán)力清單配套的責(zé)任清單，也主要不是規(guī)定相應(yīng)這些部門在審批權(quán)力發(fā)生調(diào)整變化之后，監(jiān)管權(quán)力的變化以及如何行使問題。即使文件中要求審批部門承擔(dān)對審批對象實(shí)施有效監(jiān)管責(zé)任，但具體如何行使監(jiān)管權(quán)力、履行監(jiān)管職責(zé)，還沒有落地化。由此，審批與監(jiān)管權(quán)力的結(jié)構(gòu)性改革還需要下大力氣推進(jìn)。國家《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對監(jiān)管執(zhí)法和權(quán)力行使提供了法律依據(jù)，也是平衡改革的保障。

對企業(yè)主體和社會(huì)組織主體的審批改革不平衡。行政審批制度改革，從根本上不僅涉及政府與市場和企業(yè)主體的權(quán)力關(guān)系，還關(guān)系到政府與社會(huì)和社會(huì)組織主體之間的權(quán)力關(guān)系。因此，行政審批制度改革的要求是政府向市場放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)。而從省級文件規(guī)定中，除了關(guān)于加強(qiáng)行政審批中介服務(wù)的管理規(guī)定之外，關(guān)于社會(huì)組織審批和權(quán)力規(guī)定方面的文件還比較少。這也說明行政審批制度改革進(jìn)程中，通過審批制度改革發(fā)展社會(huì)組織，存在較大空間。按照2013年國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，各省試行了四類社會(huì)組織直接登記制，這也是針對社會(huì)組織領(lǐng)域的審批制度改革。不過從長遠(yuǎn)看，“賦予省級政府配置行政權(quán)，有必要性和憲法和法律的依據(jù)，有些法律授權(quán)省級人民政府配置部分行政權(quán)以及部分領(lǐng)域的行政職權(quán)”[11]，這也是推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域行政審批制度改革的必要條件。

審批權(quán)力的結(jié)構(gòu)變化與程序改革不平衡。行政審批權(quán)力的行使更注重程序正義而對內(nèi)容本質(zhì)規(guī)定較少。56份政策文件多數(shù)是關(guān)于行政審批權(quán)力的數(shù)量變化、權(quán)力目錄列舉、行使流程、申報(bào)材料、審批要件、審批環(huán)節(jié)和時(shí)間等方面的程序性規(guī)定，這體現(xiàn)了對改革的程序正義的重視。然而，關(guān)于行政審批權(quán)力的內(nèi)容本質(zhì)、權(quán)力之間關(guān)聯(lián)等方面規(guī)定較少。比如，改革投資項(xiàng)目的審批管理體制，實(shí)行民間投資項(xiàng)目的登記制，對這項(xiàng)規(guī)定在文件中體現(xiàn)更多的是投資相關(guān)的主管部門包括國土、環(huán)保、建設(shè)、規(guī)劃等部門要簡化審批環(huán)節(jié)、縮短審批時(shí)間、提高審批效率。而對這些項(xiàng)目登記和審批權(quán)力的本質(zhì)內(nèi)容、在政府與企業(yè)之間的權(quán)力劃分上，文件規(guī)定中少有體現(xiàn)，這也是以后行政審批制度和法律需要完善的領(lǐng)域。

四、結(jié)論與思考

行政審批制度改革的全面推進(jìn)涉及到不同層級政府主體，從省級政府政策文件內(nèi)容分析地方行政審批制度改革呈現(xiàn)出來的路徑特征和規(guī)律性總結(jié)，以及這個(gè)過程中反映出來的不平衡問題，對今后全面深化行政審批制度和政府治理改革具有重要啟示意義。

從Z省政府近20年出臺(tái)的有關(guān)政策文件時(shí)間分布特點(diǎn)、制定依據(jù)、改革內(nèi)容規(guī)定等多維度分析，地方行政審批制度改革整個(gè)過程體現(xiàn)出同時(shí)具有集中推進(jìn)和年度持續(xù)推進(jìn)的特點(diǎn)。但是改革驅(qū)動(dòng)機(jī)制上，在中央主導(dǎo)方向的同時(shí)，地方更應(yīng)有創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和大膽探索的實(shí)踐，尤其省級與其下級政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、與外部主體權(quán)力結(jié)構(gòu)改革上，應(yīng)有所突破。

同時(shí)，從文件所規(guī)定內(nèi)容發(fā)現(xiàn)的一些改革不平衡問題，也是今后全方位深化行政審批制度改革需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)或領(lǐng)域。比如，今后行政審批制度改革，在全面深化推進(jìn)“放管服”改革過程中，應(yīng)逐漸從鞏固經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革轉(zhuǎn)向深化社會(huì)領(lǐng)域的行政審批制度改革，包括已經(jīng)開始的放開社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入和減少審批的實(shí)踐探索。行政審批制度改革要走出簡單注重審批事項(xiàng)和數(shù)量的焦點(diǎn)，轉(zhuǎn)向注重審批權(quán)力結(jié)構(gòu)性改革與配套制度改革，系統(tǒng)性協(xié)同性推進(jìn)。要增強(qiáng)地方改革的自主性，依法推進(jìn)行政審批制度改革。行政審批權(quán)力的規(guī)定與行使，不要只注重程序和數(shù)量形式，更要注重審批權(quán)力的內(nèi)容實(shí)質(zhì)，是否與市場、社會(huì)之間理順了權(quán)力關(guān)系；不僅需要程序嚴(yán)密、權(quán)力配置科學(xué)，還要權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、制約有效。

最后要說明的是，行政審批制度改革與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善發(fā)展緊密相聯(lián)，發(fā)達(dá)省份的市場經(jīng)濟(jì)也更為發(fā)達(dá)，所以選擇一個(gè)東部地區(qū)發(fā)達(dá)省份的行政審批改革相關(guān)的政策文件進(jìn)行分析，有其代表性與前瞻性。雖然選擇一個(gè)省分析有其局限，但考慮到中國單一制國家結(jié)構(gòu)和中央與地方權(quán)力關(guān)系宏觀背景，從全國來看，該省的改革路徑與特征也還是具有一定的共性，對全國地方行政審批制度改革的統(tǒng)籌性推進(jìn)具有參考價(jià)值。