一、前言

對重大政策進行跟蹤審計是中國特色社會主義審計發(fā)展到新階段的必然成果，重大政策的有效實施是實現(xiàn)國家良治、善治的重要途徑與手段，重大政策的執(zhí)行力有力地反映了國家治理能力。2014年8月，審計署響應國務院要求，開始在全國范圍內開展重大政策跟蹤審計，同時將其列為審計署“十三五”規(guī)劃的重要任務。同年10月，《國務院關于加強審計工作的意見》明確指出審計要“推動政策措施貫徹落實”，這是國務院賦予審計機關的一項新職能。2015年5月，審計署辦公廳印發(fā)《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見》進一步對政策跟蹤審計的工作要求加以規(guī)范。重大政策跟蹤審計通過將介入時點前移與延伸、實行全過程動態(tài)實時監(jiān)控，不僅能夠審查政策實施效果，還能夠監(jiān)督政策運行狀態(tài)，有效地保障各項戰(zhàn)略方針順利推進。國家審計機關為了保障國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，也在不斷加大對重大政策的審計力度與督促整改力度，有效促進了重大政策的貫徹落實與整改糾偏。

二、文獻綜述

國內外高度重視重大政策跟蹤審計的開展工作，國外開展較早，且研究較豐富，國內仍處于起步階段，研究相對較少。以美國為代表的西方國家尤為看重政策制定及實施的有效性，美國審計署《2014年至2019年戰(zhàn)略規(guī)劃》中規(guī)定將完善政策措施作為政策落實跟蹤審計的審計總目標之一。William Kinney Claius-peter（2015）提出德國聯(lián)邦審計院針對政策落實開展的跟蹤審計的研究集中表現(xiàn)為在其職責范圍內，對德國的相關政治決策機關做出決策時提供幫助和咨詢。法國審計院在其2013年的年度審計公告中表示審計法院在開展政策落實跟蹤審計過程中的關注點應集中在對重大政策措施的評估，即獨立客觀地評價政策的可行性和有效性，以及政策條款本身的合理性，審查政策措施在執(zhí)行過程中的力度如何以及對經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了怎樣的影響。

在國內，對于政策落實跟蹤審計的概念界定以及特征，各學者分別從公共政策審計（侯全明，2016）、審計制度創(chuàng)新（高翔，2016）、全流程審計（楊志軍，2015）的角度提出了自己的見解，也有學者認為政策跟蹤審計是跟蹤審計、績效審計和政策評價的交集，內容上具有較強的宏觀性和綜合性，審計判斷標準具有較強的復雜性和綜合性，審計對象具有明顯的行為性和執(zhí)行性，審計整改具有更強的時效性。對于政策落實跟蹤審計存在的問題及建議，各學者認為政策跟蹤審計制度尚不完善，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準（趙景媛，2018）；審計人員認知被動，對政策的整體把握力不強；同時在資源配備、組織協(xié)調以及報告評估方面的問題突出（徐向真等，2018）。田澤鵬（2018）從政策跟蹤審計管理角度出發(fā)，從審計計劃階段、報告階段、后續(xù)跟蹤階段提出存在的問題，并基于案例分析對不同階段提出了相關政策建議。審計署武漢特派辦課題組(2018)針對重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的特點，在審計基礎條件、審計實施過程、審計結果運用三方面提出建議。對于政策跟蹤審計的評價體系，魏明、席小歡（2017）在“三維”模式與BSC理論的基礎上，提出形式維度、事實維度、流程維度、學習與成長維度、價值維度“五維”政策落實跟蹤審計評價框架，據(jù)此建立審計評價體系。李洋宇（2018）借鑒平衡計分卡績效評價思路，構建以政策落實、項目建設、財政資金、審計整改多維度為準則層的政策跟蹤審計績效評價體系。

三、我國重大政策跟蹤審計公告分析

自2015年5月首次發(fā)布重大政策審計公告至2019年末，審計署共發(fā)布重大政策審計公告23篇，如表1所示，2015年為月度公告，2016年及以后為季度公告，同時公布公告解讀，公告內容最初以發(fā)現(xiàn)的問題為主，后來逐漸轉變?yōu)橛蓡栴}、整改較好案例、政策實施的經(jīng)驗做法三部分共同組成，審計內容緊扣當前國家發(fā)展的重點、熱點問題，采取科學合理的審計方法，統(tǒng)籌安排、循序漸進。由表1也可看出，2015與2016年的重大政策審計更加關注財政資金的管理使用，2017年及之后偏向于政策導向，問題更具針對性，更加關注具體政策的貫徹落實。本文選取2016-2019年審計署重點監(jiān)管的“放管服”改革，三大攻堅戰(zhàn)，穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期三方面，對其出現(xiàn)的問題以及相應的整改情況進行分析。

表1 2015-2019年重大政策跟蹤審計公告統(tǒng)計

（一）放管服改革審計結果分析

2016年5月9日，李克強總理在《政府工作報告》中提出“放管服”，即持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，不斷提高政府效能?！胺殴芊钡臉藴蕿槟芊駷槿罕娚罴稗k事增便利。“放管服”改革難度較大，對內要促進傳統(tǒng)的行政管理體制改革，推動政府治理現(xiàn)代化水平的提升，對外要促進行政便利化能力的提高，使之更加符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求。審計署自2016年便開始關注“放管服”改革問題，迄今為止，共有14篇審計公告對“放管服”改革中出現(xiàn)的問題進行闡述，主要有：一是未將行政審批改革事項落實到位；二是設置市場壁壘，妨礙公平交易，相關單位在工程項目招標、土地拍賣等活動中設置地域等不合理限制條件；三是違規(guī)收費等。在后續(xù)整改中，對于出現(xiàn)的各種問題，被審計單位積極采取措施，創(chuàng)新監(jiān)管理念，簡化行政審批流程，優(yōu)化市場環(huán)境，在行政審批事項的規(guī)范、違規(guī)指定服務的清理、行政審批效率的提高方面有了很大改進。

（二）三大攻堅戰(zhàn)審計結果分析

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中提出：要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗。2018年3月5日，十三屆全國人大一次會議審議的政府工作報告將三大攻堅戰(zhàn)“作戰(zhàn)圖”和盤托出：重大風險防范化解進展明顯、污染防治與精準脫貧工作成效更大。由此可以看出，國家對三大攻堅戰(zhàn)給予了高度重視，而由表1審計署公告發(fā)現(xiàn)的問題也可看出，審計署自2017年起一直將三大攻堅戰(zhàn)放在重要位置。

1.防范化解重大風險

防范化解重大風險對于國家經(jīng)濟安全具有重要意義，但我國當前經(jīng)濟領域的發(fā)展方式、經(jīng)濟結構、增長動力都面臨重大變革挑戰(zhàn)。審計署公告中出現(xiàn)有關防范化解重大風險問題共有8次，主要問題有：一是違規(guī)舉借、新增地方政府隱性債務；二是違規(guī)使用財政專項資金彌補支出缺口；三是信用社聯(lián)合社出現(xiàn)不良貸款率不實現(xiàn)象等。這些問題的整改也取得了較好成效，不僅就發(fā)現(xiàn)的個別問題進行改正，而且針對這一類問題提出了長期解決對策。比如在2018年第二季度審計署公告中，關于湖南省邵陽市存在政府隱性債務85.03億元的問題，一方面，邵陽市委、市政府責成相關公司提前償還銀行債務59.01億元；另一方面，邵陽市通過開展自查活動，減少新增債務，清理既有債務，并出臺化解政府性債務三年行動計劃，加強管控政府隱性債務增長及風險。

2.精準脫貧

我國脫貧工作已經(jīng)進入最后的關鍵時期，面臨著深度貧困難題，脫貧更加重視質量而不是數(shù)量。我國已進行10次扶貧審計，據(jù)公告分析，扶貧領域出現(xiàn)的主要問題有：扶貧政策未得到有效落實、資金使用不合規(guī)及重復發(fā)放、扶貧項目進展緩慢、建成后閑置或無法使用等。脫貧是全面建成小康社會的首要前提，當前已是全面建成小康社會的最后攻關期，因此，精準扶貧政策的實施顯得尤為重要。審計署公布的優(yōu)秀審計案例中也反映出精準脫貧出現(xiàn)問題的整改效果良好，比如，相關部門通過及時發(fā)放補貼、建立與貧困戶的利益聯(lián)結機制、優(yōu)化項目審核流程等方式促進扶貧政策真正落實；同時積極與相關部門涉談來達到促進貧困人口就業(yè)，促進農(nóng)副產(chǎn)品采購協(xié)議簽訂的目的，以實現(xiàn)長期的、真正意義上的脫貧，既授人以魚又授人以漁。

3.污染防治

我國經(jīng)濟正處于換擋期，經(jīng)濟發(fā)展下行壓力較大，經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力傳導至環(huán)境領域，出現(xiàn)了諸多問題，如許多地區(qū)未能完成污染防治目標，未及時有效處理垃圾、污水，對重點區(qū)域的生態(tài)保護不到位，相關項目建設進度過慢或建成后閑置造成資源浪費。這些現(xiàn)象嚴重減慢了我國污染防治工作進度，造成非常不好的社會影響。在后續(xù)跟蹤過程中，相關部門非常重視，及時跟進督促整改，整體來看，這些問題大多得到較好的解決，效果明顯，做到了及時糾偏。

（三）穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期審計結果分析

隨著外部環(huán)境的變化，中國經(jīng)濟面臨新問題新挑戰(zhàn)，如何穩(wěn)中求進促發(fā)展成為當前各界關注的熱點問題。2018年7月，習近平總書記提出穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期。審計署自2018年第三季度開始對“六穩(wěn)”相關政策措施的執(zhí)行效果進行審計，目前已實施3次審計，審計重點集中在中央就業(yè)補助資金的管理使用、政府服務外貿外資企業(yè)、納入“十三五”規(guī)劃和獲得中央財經(jīng)投資的重大項目。問題主要表現(xiàn)為：一是就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策落實不到位；二是相關資金使用不規(guī)范，比如，創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息、穩(wěn)崗補貼等；三是重大工程項目建設進度未遵守規(guī)定等。由于國際形勢復雜多變，審計資源約束使得審計范圍受限，審計機關要適時將審計時點前移，做到預防、整改相結合。

四、完善和優(yōu)化重大政策跟蹤審計的建議

（一）健全重大政策審計法律制度體系

我國現(xiàn)行審計制度始于1982年《憲法》，后陸續(xù)制定了《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國國家審計準則》等法律、法規(guī)、規(guī)章以及各種標準規(guī)范，國家審計法律制度體系框架基本形成。但是重大政策跟蹤審計具有審計內容綜合性強、涉及領域廣、審計判斷標準復雜、審計時間長等特點，現(xiàn)有審計法規(guī)、規(guī)章已不能滿足其在實施過程中的需求，迫切需要針對重大政策跟蹤審計特點制定相配套的法律法規(guī)以及具體的標準規(guī)范。明確審計機關的權力與責任，權力規(guī)定要有效保證審計機關及人員獨立性，為其順利開展審計工作提供條件；而責任不僅在于監(jiān)督與評估，更重要的是發(fā)揮其建設性功能，促進重大政策的有效落地，促進政策運行契合國家發(fā)展方略。

（二）完善重大政策審計人力資源配置

重大政策跟蹤審計具有覆蓋領域廣泛、涉及行業(yè)眾多、綜合性強的特點，給審計人員帶來了更高的要求。據(jù)審計署公告統(tǒng)計，已開展的政策跟蹤審計涉及30余省、10余戶央企，對民生、環(huán)保、稅費、改革、財政金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、簡政放權等社會生活的各個方面進行審計，體系極為龐大。因此，一方面，審計人員要正確把握國家戰(zhàn)略發(fā)展方向，吃透理解國家各項重大政策的精神實質，明確政策實施最終所要達到的目標，邀請相關領域專家講解或內部交流討論加深認識，準確把握其本質屬性及實現(xiàn)路徑，更要深入一線了解政策實施的具體情況以及出現(xiàn)偏差的原因，追根溯源，進而使所提建議具有針對性、可行性和決策參考性。另一方面，政策跟蹤審計往往會涉及專業(yè)性強的領域，比如能源、礦產(chǎn)、生態(tài)等，必要時可借助外力，可以通過與相關部門合作或外聘專家，使用其專業(yè)的技術方法、數(shù)據(jù)監(jiān)測和評價標準共同完成任務。

（三）創(chuàng)新重大政策審計技術方法

重大政策跟蹤審計在具體工作中需要搜集、識別、處理、分析大量的數(shù)據(jù)信息，在當前審計全覆蓋迫切推進以及審計資源有限的情況下，審計機關應積極創(chuàng)新重大政策審計技術方法，緩解審計人力資源短缺矛盾，高效應對重大政策跟蹤審計。一方面，推進大數(shù)據(jù)審計，充分利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術解決日益繁重的數(shù)據(jù)處理問題，優(yōu)化數(shù)據(jù)處理程序，提高審計效率，能夠為選取盡可能多的樣本，更大范圍、更加細致地獲取、分析信息提供條件，加大政策跟蹤審計結果的可靠性和說服力。另一方面，加大與會計師事務所合作，充分借助社會審計力量。對重大政策跟蹤審計的內容、性質、類別及審計機關需求進行分析，對于民生方面，如教育、醫(yī)療、住房、社保等可加大與社會審計合作力度，對于保密業(yè)務、復雜性高的業(yè)務則應由審計機關獨立承擔。

[圖片新聞]

近日，孝感市審計局將中組部“捐款收據(jù)”發(fā)放到黨員干部手中。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，孝感市審計局全體黨員干部積極響應組織號召，踴躍捐款捐物，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)貢獻自己的一份力量。大家紛紛表示，鮮艷的“紅色收據(jù)”，既是紀念也是鼓勵，是全體黨員干部在疫情防控工作中發(fā)揮先鋒模范作用的見證。

（黃汝潔 攝影報道）