楊獻南，吳麗芳，李筍南

(1.北京師范大學(xué) 體育與運動學(xué)院，北京100875；2.福建師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，福建 福州350108)

《中國足球改革發(fā)展總體方案》是黨中央、國務(wù) 院的重大戰(zhàn)略決策部署，將大力發(fā)展校園足球提升至國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度[1]。教育部等6 部門提出，鼓勵有條件的地方創(chuàng)建校園足球試點縣(區(qū))和綜合改革試驗區(qū)，整體推進校園足球發(fā)展[2]。2019年4月，教育部第5 次印發(fā)遴選通知，要求繼續(xù)擴大校園足球試點縣(區(qū))的建設(shè)規(guī)模，確保成熟一批、推出一批[3]。試點縣(區(qū))是校園足球開展的著力點，對積累改革經(jīng)驗、形成區(qū)域特色、發(fā)揮示范引領(lǐng)具有不可替代的作用。近年來，校園足球相關(guān)研究較多，且不乏高質(zhì)量研究成果，前人研究主要圍繞校園足球開展現(xiàn)狀、問題與對策及校園足球特色學(xué)校創(chuàng)建與管理等問題[4-6]，對校園足球試點縣(區(qū))的關(guān)注較少，而且研究或偏于一角或論據(jù)支撐相對薄弱[7]?？傮w來看，這些成果有一定的參考價值，但從管理視角對我國校園足球試點縣(區(qū))相關(guān)問題的研究卻相對匱乏。

管理是一個大概念，不同劃分依據(jù)會產(chǎn)生不同的劃分結(jié)果。按照管理主體承擔者的不同，可分為宏觀管理與微觀管理。我國校園足球試點縣(區(qū))的管理也分為國家管理和地方管理，國家管理主要體現(xiàn)為從宏觀上對試點縣(區(qū))遴選、布局、監(jiān)督等方面的整體管控，地方管理則是從微觀上對試點縣(區(qū))組織架構(gòu)、具體運行、監(jiān)督反饋等方面的具體管理。因此，從不同維度考察試點縣(區(qū))的管理，研究內(nèi)容的范疇存在較大差異。為了使研究論域更具體，筆者從宏觀視角探究我國校園足球試點縣(區(qū))的管理問題。此外，筆者在參與校園足球試點縣(區(qū))遴選審核、復(fù)核、校長和骨干教師培訓(xùn)過程中，對部分評審專家、地方管理者、特色學(xué)校校長進行了訪談，收集了大量的文本和數(shù)據(jù)材料，為佐證觀點提供了充實有效的論據(jù)支撐，旨在為進一步提高試點縣(區(qū))管理成效提供一定的參考。

1 我國校園足球試點縣(區(qū))管理的現(xiàn)實狀態(tài)

1.1 我國校園足球試點縣(區(qū))的管理標準

這里主要涉及兩類標準:一是校園足球試點縣(區(qū))遴選的準入標準。從標準內(nèi)容來看，我國校園足球試點縣(區(qū))5年的準入標準不完全一致，2015年與2018年的準入標準基本一致，2016年與2017年的標準完全一致。2019年遴選的準入標準為2018年印發(fā)的《全國青少年校園足球試點縣(區(qū))基本要求(試行)》[8]?？傮w來看，我國試點縣(區(qū))準入標準內(nèi)容的變化呈現(xiàn)出:1)準入標準的表述越來越嚴謹且不斷具體化。如由“達到特色學(xué)校標準”變?yōu)椤胺咸厣珜W(xué)校建設(shè)標準”，雖然只是表述的變化，但卻更為嚴謹與準確。再如新增的“有明確的選拔性競賽機制”，該條件也相對比較具體，能為校園足球試點縣(區(qū))遴選提供一定的指導(dǎo)。2)準入標準逐步走向規(guī)范化，形成了申報試點縣(區(qū))的準入標準體系?！度珖嗌倌晷@足球試點縣(區(qū))基本要求(試行)》實現(xiàn)了試點縣(區(qū))遴選標準從零散無序到系統(tǒng)規(guī)范的突破，提升了試點縣(區(qū))遴選實踐的科學(xué)化水平。從標準制定來看，根據(jù)試點縣(區(qū))在校園足球“五位一體”立體推進格局中的地位和作用，由校園足球?qū)＜椅瘑T會負責(zé)起草與討論完善，形成最終文本提交教育部門審定并公布?？梢哉f，遴選標準的制定程序是相對完善和恰當?shù)摹６切@足球試點縣(區(qū))的考核標準。目前只有加強試點縣(區(qū))工作的指導(dǎo)意見，并未制定相應(yīng)的考核標準，這不僅不利于我國校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)質(zhì)量的提升，還可能對非試點縣(區(qū))的申報積極性產(chǎn)生一定的影響。

1.2 我國校園足球試點縣(區(qū))的遴選審核

當前試點縣(區(qū))的遴選審核，是按照既定的行政邏輯逐級申報、審核、推薦與認定，可以說已經(jīng)形成了銜接順暢、有序的組織審核程序。在綜合認定階段，《關(guān)于2018年全國青少年校園足球特色學(xué)校及試點縣(區(qū))報送材料審核和推薦工作的報告》中提出，由受托單位召集部分全國中小學(xué)體育教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、全國青少年校園足球?qū)＜椅瘑T會委員和高校的學(xué)者組建評審專家組，根據(jù)全國校園足球試點縣(區(qū))的基本條件，對各地上報的校園足球試點縣(區(qū))的申請表格、支撐材料、視頻等內(nèi)容進行評分。評審專家通過網(wǎng)絡(luò)申報平臺對每個縣(區(qū))的申報材料進行評審并給出意見。3 位專家“背對背”分別對每個申報縣(區(qū))進行評審，最后分別給出“同意”或“不同意”的評審意見。如果3 位專家意見一致，則向教育部推薦或不推薦，如果2 位專家意見一致，1 位不一致，須請另外1 位專家再審核申報材料，與原來的3 位專家形成一致意見，再向教育部推薦或不推薦。2018年，全國31 省(區(qū)、市)共有150 個縣(區(qū))提交了申報材料，但只有32 個縣(區(qū))通過各地方教育行政部門的審核。最終評審階段，27 個縣(區(qū))被專家認定達到標準并通過審核，5 個縣(區(qū))專家意見不完全一致，進入專家復(fù)審。經(jīng)復(fù)審，這5 個縣(區(qū))基本達到標準，復(fù)審全部通過[9]。教育部門接到評審專家組的推薦名單后，進行隨機抽查，并經(jīng)核對無誤后向社會公示，公布當年認定并命名的全國青少年校園足球試點縣(區(qū))名單。

1.3 我國校園足球試點縣(區(qū))的布局規(guī)劃

考察5年的遴選通知，布局規(guī)劃表現(xiàn)在兩個方面:1)對每年試點縣(區(qū))創(chuàng)建數(shù)量有明確的限制且越來越嚴格，但實踐中并未按照規(guī)劃設(shè)計進行。據(jù)筆者統(tǒng)計，2017年江蘇省和湖北省分別創(chuàng)建了2 個校園足球試點縣(區(qū))；2018年，北京市、遼寧省、浙江省等6 省(市)都創(chuàng)建了2 個校園足球試點縣(區(qū))，西藏沒有參與申報。這與每年對各省(市)布局規(guī)劃的要求產(chǎn)生了一定的差距。2)對未來校園足球試點縣(區(qū))的創(chuàng)建總量也有一定的規(guī)劃。如2018年要求2018—2025年試點縣(區(qū))的控制總量暫定為每省(區(qū))7 個指標、各直轄市4 個指標。雖然該規(guī)劃對我國校園足球試點縣(區(qū))創(chuàng)建具有重要的指導(dǎo)意義，但“暫定”卻顯示出創(chuàng)建總量的不確定性，容易使各省(區(qū)、市)在規(guī)劃布局中產(chǎn)生實踐盲動。截至2019年底，全國校足辦共遴選160 個全國校園足球試點縣(區(qū))，2015—2019年分別為38個、31 個、33 個、33 個、25 個。從類別來看，校園足球試點區(qū)103 個，試點縣(縣級市)57 個。根據(jù)我國行政區(qū)域的劃分情況，2018年全國三級行政區(qū)(縣級行政區(qū))數(shù)量共計2 851 個，其中970 個市轄區(qū)、375 個縣級市、1 335 個縣、117 個自治縣、49 個旗、3個自治旗、1 個特區(qū)和1 個林區(qū)[10]。校園足球試點縣(區(qū))的布局總量占全國總量的5.6%，可以說，我國校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)工作取得了初步的成效。

1.4 我國校園足球試點縣(區(qū))的發(fā)展監(jiān)管

目前來看，對其發(fā)展監(jiān)管的主要表現(xiàn):1)明確了校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)的責(zé)任和監(jiān)管主體。最直接的是《關(guān)于加強全國青少年校園足球改革試驗區(qū)、試點縣(區(qū))工作的指導(dǎo)意見》，提出各省級教育行政部門要加強指導(dǎo)，建立健全區(qū)域內(nèi)監(jiān)督、檢查與考核機制，督促試點縣(區(qū))按照要求加強區(qū)域內(nèi)校園足球改革的整體部署，盡快形成本地區(qū)的校園足球教學(xué)、訓(xùn)練、競賽體系改革方案，形成規(guī)范的管理工作機制[11]。這是教育部門牽頭負責(zé)校園足球工作以來針對監(jiān)管試點縣(區(qū))質(zhì)量建設(shè)的核心舉措，它對進一步把握我國校園足球試點縣(區(qū))的建設(shè)方向、提高建設(shè)質(zhì)量具有重要的指導(dǎo)意義。2)每年(2019 除外)公布試點縣(區(qū))名單時以有關(guān)事項的形式對其提出要求，但每年要求的具體內(nèi)容基本相同。一方面，強調(diào)試點縣(區(qū))的組織領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)與普及校園足球與積累發(fā)展經(jīng)驗的功能定位；另一方面，落實試點縣(區(qū))與地方教育部門的工作任務(wù)、職責(zé)和具體考核要求。綜上所述，我國校園足球試點縣(區(qū))的發(fā)展監(jiān)管思路逐步清晰，監(jiān)管舉措趨于強化，責(zé)任主體趨于具體，取得了較為明顯的工作成效。

2 我國校園足球試點縣(區(qū))管理存在的基本問題及產(chǎn)生根源

2.1 遴選標準科學(xué)性偏低，缺少完善的考核標準

堅持提高質(zhì)量抓標準是校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)的方向[12]。5年來，校園足球試點縣(區(qū))的遴選標準基本變化不大。1)標準內(nèi)容。一方面，指標的可測性偏低。大部分指標只能依據(jù)專家對申報材料的主觀認知進行甄別，如政府部門高度重視等。唯一量化的指標是區(qū)域內(nèi)60%的中小學(xué)達到(符合)特色學(xué)校標準，但申報縣(區(qū))中小學(xué)達到特色學(xué)校標準的比例是否滿足60%的要求，只靠材料仍不能確定。另一方面，指標的實用性不高。雖然《全國青少年校園足球試點縣(區(qū))基本要求(試行)》對試點縣(區(qū))的遴選具有指導(dǎo)意義，但用于試點縣(區(qū))遴選準入?yún)s顯得相對宏觀與粗糙。2018年評審專家組長劉老師稱:“近幾年雖然遴選標準基本沒怎么變化，但目前的標準很難對申報縣(區(qū))進行準確的判別和評價，導(dǎo)致主觀判斷因素會多一些?！比绻圏c縣(區(qū))遴選更多依靠專家的主觀或模糊判斷，那么將失去集中遴選的價值和意義。憑借這種遴選標準，不僅容易滋生地方教育部門的腐敗與權(quán)力異化，還易造成各地方推薦的試點縣(區(qū))質(zhì)量的參差不齊，不利于統(tǒng)一管理與建設(shè)推進。2)標準制定。目前來看，標準制定的程序相對完善。然而，在組織專家起草與論證中，雖然專家也比較權(quán)威，但缺少地方利益相關(guān)者的參與。尤其地方區(qū)縣，作為核心利益相關(guān)者，它們比較熟知地方發(fā)展的實際情況，對于標準制定的科學(xué)性能夠提供有益的意見。

研究表明，我國校園足球試點縣(區(qū))存在任務(wù)不清楚、目標不明確、擔子沒壓實等問題[6]。雖然有關(guān)部門察覺到部分校園足球試點縣(區(qū))存在建設(shè)質(zhì)量不高的問題，但當前試點縣(區(qū))的考核并沒有像校園足球特色學(xué)校那樣，具有明確的考核標準體系。沒有考核標準，就無法評價校園足球試點縣(區(qū))的建設(shè)情況，以致于很難有效遏制試點縣(區(qū))“重申報、輕建設(shè)”現(xiàn)象。究其原因，一方面，校園足球試點縣(區(qū))不是直接推動校園足球發(fā)展的最小單位，與特色學(xué)校相比，它處于頂層設(shè)計與具體執(zhí)行推動之間的位置，而人們往往只關(guān)注校園足球的頂層設(shè)計與具體實施，進而對其有所忽視。另一方面，試點縣(區(qū))所處位置相對特殊，制定具體的考核標準須考慮的因素較多，既要考慮對區(qū)域內(nèi)特色學(xué)校建設(shè)的要求，又要考慮國家對試點縣(區(qū))建設(shè)的基本要求以及地區(qū)發(fā)展差異。

2.2 審核程序嚴密性偏弱，事前評估考察缺失

遴選審核程序的嚴密性偏弱，缺少事前對申報縣(區(qū))的評估考察，主要表現(xiàn)在:1)部分縣(區(qū))申報材料存在虛假、簡單且不完整的情況。比如2018年某申報縣填報的體育教師數(shù)為428 人，但在其申報報告中體育教師卻是512 人，前后的數(shù)據(jù)不一致。2018年評審專家組長劉老師稱:“各地方呈報的縣(區(qū))申報材料參差不齊，大多數(shù)申報材料真實可靠，但也存在縣(區(qū))出現(xiàn)虛報或瞞報的情況，尤其在場地、師資等方面，虛報信息較為明顯。”試點縣(區(qū))建設(shè)離不開場地、師資等硬件保障，如果完全依靠審核縣(區(qū))的書面申請報告，很難辨別上報這些實體信息的真?zhèn)危灾绿搱蠡蚣賵髥栴}不容易在遴選審核中識別。2)部分縣(區(qū))的申報材料相對粗疏，直接反映出地方對申報的重視程度不夠、組織管理不強的問題。評審組專家李老師稱:“我們除了難辨申報材料的真?zhèn)瓮?，有些縣(區(qū))申報材料十分粗糙，實質(zhì)性的內(nèi)容和支撐材料很少，存在明顯的敷衍和應(yīng)付了事的情況?！备鶕?jù)申報要求，申報縣(區(qū))需要提交申報表與3 000 字的申報報告，但部分地方申報材料嚴重縮水，甚至只有申報表，充分反映部分地方對申報工作的不重視。3)過多依靠書面申報材料，缺少事前的評估考察。試點縣(區(qū))遴選主要通過專家對書面申報材料進行評價而確定，而沒有對申報縣(區(qū))進行事前考察與評估。雖然在綜合認定階段將對擬命名縣(區(qū))進行隨機抽查，不可否認，一定程度上對不良行為起到震懾作用，但并不能從根本上解決材料虛報與假報問題，因為抽查很難與書面材料審核形成無縫銜接。究其原因，全國校園足球特色學(xué)校和試點縣(區(qū))遴選是一項系統(tǒng)工程，每年申報縣(區(qū))較多，如果全部進行事前的實地考察，需要耗費大量的人力和財力資源，各地方承擔的事前評估成本劇增。因此，經(jīng)費與人力等資源問題是制約事前考察評估申報縣(區(qū))的重要因素。

2.3 布局規(guī)劃缺乏長期穩(wěn)定性，區(qū)域與類型布局不均衡

當前，雖然我國校園足球試點縣(區(qū))的創(chuàng)建有一定規(guī)劃布局，但卻不具有長期性和穩(wěn)定性。主要表現(xiàn):1)2015年提出到2017年創(chuàng)建30 個左右試點縣(區(qū))，結(jié)果僅2015年就創(chuàng)建了38 個，至2017年創(chuàng)建總量達102 個，且連續(xù)兩年出現(xiàn)多省份超額創(chuàng)建，這與規(guī)劃布局產(chǎn)生了很大的差距。2)2018年，雖然對2018—2025年創(chuàng)建總量和各省市的年度創(chuàng)建作出了規(guī)劃(表1)，但這只是暫定的狀態(tài)，可能會隨時調(diào)整和變化。同時從整體來看，布局規(guī)劃變化頻繁，也缺少從長遠角度做出穩(wěn)定的規(guī)劃。

表1 2015—2019年全國青少年校園足球試點縣(區(qū))布局規(guī)劃的內(nèi)容變化Table 1 Content changes of layout planning of national campus football pilot counties (districts)from 2015 to 2019

區(qū)域與類型布局不均衡的主要表現(xiàn):1)從區(qū)域布局看，華東地區(qū)最多，數(shù)量高達40 個，與東北地區(qū)和西南地區(qū)形成了鮮明的對比，其分布呈現(xiàn)出較強的聚合狀態(tài)。無論從動態(tài)還是靜態(tài)看，我國校園足球試點縣(區(qū))的區(qū)域布局都表現(xiàn)出明顯的不平衡性，需要在進一步創(chuàng)建中優(yōu)化。從省域范圍看，不同省份試點縣(區(qū))數(shù)量與其縣級行政區(qū)總量的比例存在不均衡性(圖1)。直轄市層面，北京、上海、天津的比例基本持平，但重慶的比例僅為7.9%，試點縣(區(qū))布局不足。省、自治區(qū)層面，寧夏的比例最高達18.2%，江蘇、遼寧、海南、青海、新疆的比例均超過7.0%，而山東、四川、河北的布局比例卻不足4.0%。因此，雖然各省(區(qū)、市)的校園足球試點縣(區(qū))總量相對平衡，但由于不同地區(qū)縣級行政區(qū)總量不同，如果按照統(tǒng)一的規(guī)模標尺，省域之間必然會產(chǎn)生較強的不均衡性。從國家層面看，均衡發(fā)展理念是我國經(jīng)濟社會發(fā)展倡導(dǎo)的重要理念，全國31 個省(區(qū)、市)的行政級別是平等的，分配校園足球試點縣(區(qū))的創(chuàng)建指標也應(yīng)是相對均等的，按每省進行創(chuàng)建即可實現(xiàn)這種相對均等，但實踐中卻產(chǎn)生了各省不均衡性的實際效果。2)試點縣(區(qū))類型分布具有較強的不平衡性(表2)。從靜態(tài)來看，校園足球試點區(qū)的數(shù)量占全國縣級市轄區(qū)總量的10.73%，而試點縣僅占全國總量的1.93%，兩者的比值懸殊較大，表現(xiàn)出較強的不平衡性。從動態(tài)來看，校園足球試點區(qū)的年度創(chuàng)建數(shù)量呈現(xiàn)出逐步增長態(tài)勢，而試點縣則呈現(xiàn)出下降態(tài)勢，兩者形成了明顯的反差。究其原因，地緣關(guān)系可能誘發(fā)地方教育部門對市轄區(qū)和縣產(chǎn)生不同程度的依賴和信任，市轄區(qū)往往與地方教育部門聯(lián)系緊密，因而在地緣關(guān)系上處于優(yōu)勢地位，被推薦的可能性也就大。另一種可能是要求地方等額推薦降低了綜合認定階段專家評審結(jié)果的不確定性，導(dǎo)致很難控制不同類型的布局。

圖1 2015—2019年全國各省(區(qū)、市)校園足球試點縣(區(qū))數(shù)量占其縣級行政區(qū)總量的比例分布Figure1 Distribution of the number of pilot counties(districts)of campus football in provinces (districts and cities)in China in proportion to the total number of county-level administrative districts from 2015 to 2019

表2 2015—2019年全國青少年校園足球試點縣(區(qū))的類型及數(shù)量變化Table 2 Change in type and quantity of pilot county (district)of campus football in China from 2015 to 2019

2.4 試點政策執(zhí)行不到位，顯性政績追逐趨于擴大

“政策試點”是中國治理實踐中特有的一種治理策略與方法論工具，類型包括試點項目、試驗區(qū)等[13]。本研究認為，創(chuàng)建校園足球試點縣(區(qū))實質(zhì)也是一種政策試點。雖然我國校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)取得了明顯的工作成效，但試點政策的執(zhí)行不到位，且地方行政部門和特色學(xué)校對顯性政績的追逐具有擴大化傾向，主要表現(xiàn):1)部分試點縣(區(qū))對試點政策的認識不清晰，把握政策執(zhí)行權(quán)限的能力亟需提高。北京市某區(qū)(校園足球試點區(qū))教委體健科陳科長稱:“國家對校園足球試點縣是有一些優(yōu)惠政策，但近幾年一直在變化，我們也沒太關(guān)注，政策執(zhí)行起來會遇到很多麻煩。”由此不難看出，試點政策在試點縣(區(qū))建設(shè)實踐中所起到的作用是較為有限的，以致于很難體現(xiàn)出試點縣(區(qū))與非試點縣(區(qū))的差異性。究其原因，一方面，試點政策的內(nèi)容形式化。除命名“全國校園足球試點縣(區(qū))并授牌”較為具體外，其他試點政策比較寬泛、不具體。如享有本地有關(guān)部門給予的有關(guān)校園足球教學(xué)、訓(xùn)練等方面的政策支持，但本地有關(guān)部門的具體指向并不清楚，且校園足球教學(xué)、訓(xùn)練、招生、經(jīng)費等特殊政策也不具體。另一方面，試點政策的邊界和賦予權(quán)限不清。如在教學(xué)、訓(xùn)練、師資培訓(xùn)等方面，國家具體支持什么、以怎樣的方式支持、支持到什么程度并未劃分清楚，導(dǎo)致試點縣(區(qū))很難落實試點政策。2)部分試點縣(區(qū))忙于組織各種教練員培訓(xùn)和實地考察學(xué)習(xí)精英足球人才培養(yǎng)的先進經(jīng)驗，重點不是推進校園足球的普及，而是疲于籌建訓(xùn)練基地、培養(yǎng)精英足球人才。如2016年杭州市教育局組織帶領(lǐng)24 名中小學(xué)體育教師到西班牙巴塞羅那和馬德里職業(yè)俱樂部參加研修培訓(xùn)。全國校園足球?qū)＜椅瘑T會委員張老師稱:“試點縣(區(qū))建設(shè)已經(jīng)取得了很好的工作成效，但近期發(fā)展有些偏離方向，部分地區(qū)總想著要成績、拿名次，對區(qū)域內(nèi)足球普及和氛圍營造不重視，結(jié)果又奔著精英足球的方向去了?！边@也是對試點縣(區(qū))監(jiān)管弱化的重要表征?？梢钥闯?，“重競賽、輕教學(xué)”“重人才選拔、輕文化建設(shè)”的現(xiàn)象非常明顯。究其可能原因，從理論上講，普及與提高確實可以相對并立，但現(xiàn)實中特殊的制度環(huán)境以及復(fù)雜的社會關(guān)系使得兩者之間的關(guān)系容易異化，正如龔波教授所言:“普及是基礎(chǔ)工程，難見效；提高往往被抓牢，因為有成績、有政績，兩者的有機結(jié)合變成了以提高的需要為前提。”[4]

3 我國校園足球試點縣(區(qū))管理的策略選擇

3.1 強化遴選標準設(shè)置的科學(xué)性，提高試點縣(區(qū))創(chuàng)建的客觀性

2019年7月，《全國青少年校園足球工作報告》提出要加強校園足球特色學(xué)校試點縣(區(qū))、改革試驗區(qū)的管理和監(jiān)督[14]。強化遴選標準設(shè)置的科學(xué)性，可從以下幾方面著手:1)在已有總體要求的基礎(chǔ)上，進一步明確試點縣(區(qū))創(chuàng)建的目標。只有明確創(chuàng)建目標才能為完善遴選標準確定努力方向。當前，盡可能擴大校園足球的普及程度是校園足球開展的重點任務(wù)，因此，提高區(qū)域內(nèi)校園足球普及程度應(yīng)為完善遴選標準的核心，從而更好地發(fā)揮試點縣(區(qū))的示范作用。2)在標準制定上，首先，擴大標準修訂專家的人選范圍，納入有代表性的地方區(qū)縣管理者，讓他們實質(zhì)參與標準的修訂過程。其次，在專家完成標準修訂后，將其向社會公布，廣泛征求社會意見，收集回來的意見再經(jīng)專家討論，形成最終的標準修訂。再次，在原來試點縣(區(qū))基本要求框架下，從組織領(lǐng)導(dǎo)(組織架構(gòu)、制度建設(shè))、條件保障(師資、場地)、域內(nèi)校園足球發(fā)展(教育教學(xué)、訓(xùn)練競賽及文化營造)及特色學(xué)校占域內(nèi)學(xué)?？偭康谋壤确矫婕毣噙x標準，保證符合實際且與已有相關(guān)政策制度兼容。3)完善遴選標準應(yīng)遵循可操作易執(zhí)行原則。遴選標準用于判斷申報縣(區(qū))是否符合試點縣(區(qū))條件，如不能真實準確判斷，標準就失去了存在的意義。2018 評審專家組長劉老師認為:“我們需在整合試點縣(區(qū))管理標準的基礎(chǔ)上，突出每個觀測指標的實際意義，保證在評估時能夠觀測到?！倍^測到實際就是指標的可測性。標準要盡量具體化，最好能給出具體的規(guī)定；不能給出具體規(guī)定，也要給出原則性的規(guī)定且應(yīng)是可操作測量的。此外，標準的規(guī)定還應(yīng)盡量顯性化和簡潔化，便于實際操作。

3.2 建立科學(xué)的績效考核制度，提升試點縣(區(qū))建設(shè)的積極性

相較于校園足球特色學(xué)校，對全國青少年校園足球試點縣(區(qū))幾乎沒有實施大規(guī)模的考核與評價。本研究認為:1)要實施考核，首先要有考核標準。制定考核標準除了遵循上述的可操作易執(zhí)行原則之外，一定要體現(xiàn)差異性原則?？己耸菍π@足球試點縣(區(qū))建設(shè)成效的評價，那么就應(yīng)圍繞試點縣(區(qū))的核心使命與任務(wù)，以校園足球普及為導(dǎo)向，突出考察校園足球教育教學(xué)、訓(xùn)練競賽取得的成效，而不能簡單重復(fù)試點縣(區(qū))創(chuàng)建的審核工作。與校園足球特色學(xué)校的考核一樣，如果考核標準與創(chuàng)建標準一樣，那么很難體現(xiàn)出考核的價值和意義[5]。2)最大化利用經(jīng)費支持的政策，建立科學(xué)合理的獎懲機制。可將試點縣(區(qū))的考核結(jié)果分成“優(yōu)、良、差”3 個等級，并設(shè)置相應(yīng)的比例范圍，對末尾一定比例的試點縣(區(qū))減少支持經(jīng)費額度，節(jié)約下來的經(jīng)費用于獎勵績效考評結(jié)果處于前列(一定比例)的試點縣(區(qū))，而處于中間位置的試點縣(區(qū))經(jīng)費支持額度不變。此外，借鑒社會組織的建設(shè)經(jīng)驗[15]，可將懲罰分為兩個層面:對首次考評“差”的試點縣(區(qū))，減少次年經(jīng)費支持額度；同時提出警告、限期整改，使其產(chǎn)生危機感，進而努力提高建設(shè)質(zhì)量。而對于連續(xù)兩次考評“差”的試點縣(區(qū))，除向所屬地市的分管領(lǐng)導(dǎo)直接問責(zé)外，還應(yīng)取消全國校園足球試點縣(區(qū))資格，兩年內(nèi)不得再次申報，守住校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)質(zhì)量的生命線。

3.3 加強人財資源投入，為事前的評估考察提供保障

對于制約事前評估考察的資源缺乏問題，可從以下兩點進行破解:1)在各地市設(shè)立校園足球活動專項評估經(jīng)費，專門用于申報縣(區(qū))、學(xué)校以及校園足球試點縣(區(qū))、特色學(xué)校、“滿天星”訓(xùn)練營的評估與檢查。對于經(jīng)費來源，借鑒特色學(xué)校管理的研究成果，除國家向各地市教育行政部門直接撥款之外，要求地方政府按照1∶1 進行經(jīng)費配套，強化財力資源保障[5]。經(jīng)費額度以各地市當年申報縣(區(qū))和學(xué)校的總量為依據(jù)確定，制定專門的評估經(jīng)費使用制度，納入校園足球活動專項經(jīng)費的督察范疇，保證經(jīng)費?？顚Ｓ?。2)對于人力資源缺乏問題，借鑒北京市海淀區(qū)的成功經(jīng)驗，建立以高校教師及市教科院、區(qū)教師研修院的教研員為主導(dǎo)的校園足球活動評估專家人才庫，參與申報試點縣(區(qū))及特色學(xué)校的實地考察與評估。目前，校園足球?qū)＜胰瞬艓旖ㄔO(shè)納入了《關(guān)于加快發(fā)展北京市青少年校園足球工作的實施意見(2016—2020年)》[16]，表明這種做法是成熟的、可行的。此外，在各地市組建一個理論與實踐經(jīng)驗豐富的校園足球活動評估專家人才庫，還能為構(gòu)建省級統(tǒng)籌、地市交叉的評估考察機制提供堅實的人力保障。

3.4 以實地考察為紐帶，建立省級統(tǒng)籌、地市交叉的評估考察機制

除加強遴選材料審核外，還應(yīng)對每個申報縣(區(qū))進行事前的實地考察，與書面材料審核互為支撐。1)所謂地市交叉，是指當年申報縣(區(qū))所屬的地市不參與事前的評估考察，而是由省域內(nèi)其他地市組建的專家團隊對其進行評估考察，結(jié)合縣(區(qū))自主申報材料，提出實地考察意見。這一步非常關(guān)鍵，基本決定了申報縣(區(qū))是否可以入選試點縣(區(qū))。2)要順利完成地市交叉的實地評估考察，需省級教育行政部門對其進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，否則很難實現(xiàn)。首先，省級教育部門根據(jù)教育部要求的推薦限額，由省級專家團隊審核各地市呈報本地申報縣(區(qū))的書面材料，并按照1∶2 或1∶3 的比例提出擬推薦名單。然后，以自主申報材料為參照，對擬推薦的縣(區(qū))進行地市交叉的實地考察，對申報縣(區(qū))的組織領(lǐng)導(dǎo)、條件保障、校園足球發(fā)展情況及特色學(xué)校占域內(nèi)學(xué)校總量的比例等方面進行評價。最后，根據(jù)地市交叉評估的意見，提出最終推薦名單。而對于省級教育部門上報的推薦名單，雖然再次組織專家審核申報材料有一定的必要性，但審核重點應(yīng)傾向?qū)嵉卦u估考察，組織專家團隊走向基層一線，對全國每年10%的申報縣(區(qū))進行隨機抽查，從而確認申報縣(區(qū))的資格。即使不可能實現(xiàn)全覆蓋，但卻具有重要的監(jiān)督作用。

3.5 調(diào)整創(chuàng)建指標的布局方式，大幅提高試點縣的創(chuàng)建比例

針對布局失衡問題，最直接的方法是在創(chuàng)建中提高薄弱區(qū)域的校園足球試點縣(區(qū))規(guī)模，但不能盲目擴建和補充。1)調(diào)整試點縣(區(qū))創(chuàng)建指標的布局方式。目前以省(區(qū)、市)為單位限制試點縣(區(qū))的創(chuàng)建規(guī)模，看似各省域均衡發(fā)展，但實際產(chǎn)生了布局不均衡的效果。而以省域內(nèi)縣級行政區(qū)的總體規(guī)模為依據(jù)，按照一定的比例對不同省域進行創(chuàng)建指標的分配和布局，能夠降低按照統(tǒng)一規(guī)模的標尺所引發(fā)的不同省域之間的不平衡性。2)提高部分省市的布局規(guī)模。教育均衡發(fā)展是一種相對的動態(tài)平衡，事關(guān)教育公平，涉及千家萬戶。在重點推進校園足球普及過程中，同樣也需要保持各省域的相對均衡，這對于實現(xiàn)以校園足球為突破口、全方位推動學(xué)校體育綜合改革、提升學(xué)生體質(zhì)健康水平具有重要意義。因此，各省市的試點縣(區(qū))也應(yīng)保持一種相對的平衡狀態(tài)。而從目前來看，山東、四川、河北、廣東等省份試點縣(區(qū))布局比例相對較低，未來應(yīng)適度提高這些地區(qū)的創(chuàng)建與布局規(guī)模。3)在布局規(guī)模一定的情況下，應(yīng)著力提高校園足球試點縣的創(chuàng)建比例。通過制訂針對性的相關(guān)政策，將試點縣創(chuàng)建指標適度向薄弱地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，這樣既能擴大校園足球的普及程度與惠及面，還能為國家打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)作出校園足球的貢獻。同時，按照一定的創(chuàng)建計劃，適度控制校園足球試點區(qū)(市轄區(qū))的布局速度和規(guī)模，提高校園足球試點縣的創(chuàng)建數(shù)量。通過設(shè)定各省級教育行政部門的推薦比例，如2020年山東有1 個創(chuàng)建指標，但要求其推薦2 個或3 個縣(區(qū))且必須含縣，有效控制試點縣與試點區(qū)的布局比例，逐步實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、均衡發(fā)展的目標。

3.6 以校園足球改革發(fā)展備忘錄為著力點，增強試點縣(區(qū))監(jiān)管力度

根據(jù)當事人的不同，可分為單方簽署和各方簽署的備忘錄。前者用于留作考查，屬工作記錄，后者能在一定程度上反映各方承認的事實，是協(xié)商一致的安排。當備忘錄記載了簽署各方對協(xié)商事務(wù)的某些一致安排，且各方的意思表示具有承諾性質(zhì)，則承諾一方受其承諾的約束[17]。2017年5月，全國校足辦與全國60 個試點縣(區(qū))簽署備忘錄，推動了區(qū)域校園足球發(fā)展的貫徹與落實。按照備忘錄內(nèi)容，全國校足辦連續(xù)3年提供經(jīng)費，在特色學(xué)校建設(shè)、完善教學(xué)訓(xùn)練競賽體系、搭建訓(xùn)練競賽平臺等6 個方面支持試點縣(區(qū))開展校園足球改革。試點縣(區(qū))從加強組織統(tǒng)籌、深入推廣和普及，建立完善的教學(xué)訓(xùn)練競賽體系，強化師資隊伍建設(shè)等7 個方面深入推進校園足球改革發(fā)展[18]。誠然，全國校足辦與試點縣(區(qū))均在備忘錄中做出了自己的承諾。因此，即使校園足球改革發(fā)展備忘錄不具有合同的法律效力，但對全國校足辦與試點縣(區(qū))卻都具有約束力。從這個角度看，簽署備忘錄也是一種監(jiān)督與約束試點縣(區(qū))改革發(fā)展的有力手段。校園足球備忘錄為試點縣(區(qū))的校園足球工作指明了方向，不斷激發(fā)試點縣(區(qū))創(chuàng)新發(fā)展活力的同時，備忘錄中的承諾也成為全國校足辦監(jiān)督其改革發(fā)展的有力憑證，經(jīng)過一個周期后，按照備忘錄中的相應(yīng)承諾對其進行檢查，對履行承諾不到位或沒有履行的實施限期整改或撤銷資格的懲罰，以進一步增強監(jiān)管力度。

3.7 以完善試點政策的構(gòu)成為基礎(chǔ)，提高試點政策的執(zhí)行成效

如果校園足球試點縣(區(qū))沒有一定的特殊權(quán)，抑或體現(xiàn)不出與非試點縣(區(qū))的差異，那么“試點”也就失去了其本原意義。當然，試點縣(區(qū))建設(shè)的自主權(quán)需要控制在一定范圍內(nèi)，明確其使用的界限，否則難以收放和監(jiān)管。根據(jù)公共政策學(xué)的觀點，給予試點政策實際是賦予地區(qū)發(fā)展的特殊權(quán)力。因此，應(yīng)進一步完善試點政策的構(gòu)成，提高試點縣(區(qū))政策的執(zhí)行成效。1)必須明確校園足球試點政策的對象、內(nèi)容、作用方式及運行規(guī)范，把試點縣(區(qū))的探索權(quán)限與上級教育部門及時有效的控制權(quán)限進行無縫銜接，實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，促使試點政策逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化。2)從政策試點發(fā)展過程看，包括“先行先試”和“由點到面”兩個階段，分別與之對應(yīng)的是選點、組織、設(shè)計、督導(dǎo)、宣傳、評估以及部署、擴點、交流、總結(jié)等10 個環(huán)節(jié)[13]。當前我國校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)仍處于“先行先試”的發(fā)展階段。5年建設(shè)實踐表明，校園足球試點縣(區(qū))的組織、選點、設(shè)計環(huán)節(jié)一直在持續(xù)完善，但試點縣(區(qū))創(chuàng)建后的督導(dǎo)、宣傳及評估沒有及時跟進，導(dǎo)致部分縣(區(qū))持續(xù)建設(shè)的動力和積極性下降。3)督促試點縣(區(qū))加快制定試點政策的配套制度，尤其在條件保障、教育教學(xué)、區(qū)域競賽、文化宣傳等方面，應(yīng)精準對接各類行政部門，將各部門的責(zé)任壓實、具體化，形成校園足球試點縣(區(qū))的發(fā)展合力。

3.8 以實施健康中國行動為契機，強化試點縣(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)政績考核的導(dǎo)向性

《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》指出，把學(xué)生體質(zhì)健康狀況納入對學(xué)校的績效考核，結(jié)合學(xué)生年齡特點，以多種方式對學(xué)生健康知識進行考察，將體育納入高中學(xué)業(yè)水平測試[19]。同時《健康中國行動組織實施與考核方案的通知》要求做好考核工作，提出了考核主體、內(nèi)容及結(jié)果運用，構(gòu)建了健康中國行動考核指標框架[20]。我們應(yīng)把握實施健康中國行動的歷史機遇，強化試點縣(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)政績考核的導(dǎo)向性。1)深入研究健康中國行動考核指標框架。其中，國家學(xué)生體質(zhì)健康標準達標優(yōu)良率、符合要求的中小學(xué)體育與健康課程開課率及中小學(xué)生每天校內(nèi)體育活動時間與校園足球發(fā)展密切相關(guān)。而無論體質(zhì)健康、體育課還是體育活動時間，都是面向全體中小學(xué)生。作為學(xué)校體育綜合改革的突破口，提高全體學(xué)生的體質(zhì)健康水平是校園足球義不容辭的責(zé)任使命。因此，考核試點縣(區(qū))應(yīng)傾向全體學(xué)生的受益率，即校園足球的區(qū)域普及程度，更好地對接與貫徹實施健康中國行動的意見。2)將試點縣(區(qū))建設(shè)成效的考核結(jié)果作為本地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核評價的重要部分。健康中國行動考核方案將主要健康指標納入各級黨委、政府績效考核指標。由此，各省級黨委和政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況，將校園足球普及育人的成效納入試點縣(區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核方案。3)當前校園足球培訓(xùn)對象主要是校長、體育教師及教練員，對縣(區(qū))政府和基層教育部門領(lǐng)導(dǎo)或負責(zé)人有所忽視。而校園足球的推動離不開縣(區(qū))政府和教育部門的支持，通過建立試點縣(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)和教育部門負責(zé)人培訓(xùn)機制，進行長期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促使其形成健康的校園足球“政績觀”。

4 結(jié)語

作為推進校園足球工作“五位一體”布局的重要組成部分，我國校園足球試點縣(區(qū))建設(shè)發(fā)展取得了巨大成就，伴隨而來的宏觀管理實踐中存在的基本問題也亟需檢視與應(yīng)對。5年的實踐表明，我國校園足球試點縣(區(qū))管理取得了顯著的成效，但仍存在遴選標準科學(xué)性偏低，缺少完善的考核標準；審核程序的嚴密性偏弱，事前的評估考察缺失；規(guī)劃布局缺少長期穩(wěn)定性，區(qū)域與類型布局不均衡；試點政策執(zhí)行不到位，顯性政績追逐趨于擴大的問題。由此提出8 條應(yīng)對策略:強化遴選標準設(shè)置的科學(xué)性，提高試點縣(區(qū))創(chuàng)建的客觀性；建立科學(xué)的績效考核制度，提升試點縣(區(qū))建設(shè)的積極性；加強人財資源投入，為事前的評估考察提供保障；以實地考察為紐帶，建立省級統(tǒng)籌、地市交叉的評估考察機制；調(diào)整創(chuàng)建指標的布局方式，大幅提高試點縣的創(chuàng)建比例；以校園足球改革發(fā)展備忘錄為著力點，增強試點縣(區(qū))監(jiān)管力度；以完善試點政策的構(gòu)成為基礎(chǔ)，提高試點政策的執(zhí)行成效；以實施健康中國行動為契機，強化試點縣(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)政績考核的導(dǎo)向性。