胡芮榿 王麗新

摘 要：當(dāng)前我國注冊制已經(jīng)從科創(chuàng)板步入創(chuàng)業(yè)板;隨著我國全面改革的不斷深化，未來必然會逐步進入A股市場。注冊制對中國資本市場監(jiān)管改革具有重大的深遠影響，監(jiān)管重點從事前監(jiān)管向事中和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管面臨著制度升級重塑的要求。美國實行注冊制已有80余年，發(fā)展出了一個完整的監(jiān)管制度體系，成就了領(lǐng)先世界的資本市場。本文從內(nèi)部控制信息披露的視角，以內(nèi)部控制白皮書為依據(jù);分析了現(xiàn)階段我國內(nèi)部控制監(jiān)管存在的問題。并以此作為切入點對美國股市內(nèi)部控制監(jiān)管制度進行了分析，而后借鑒美國內(nèi)部控制的監(jiān)管制度，結(jié)合現(xiàn)有問題針對性的提出適應(yīng)我國未來注冊制下內(nèi)部控制監(jiān)管制度的設(shè)計優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：注冊制;內(nèi)部控制;信息披露

2020年4月27日，注冊制從科創(chuàng)板邁入創(chuàng)業(yè)板。注冊制的事中事后的監(jiān)管性質(zhì)決定了必須以信息披露為中心、內(nèi)部控制為基礎(chǔ)。如何在這場制度變革中保障證券市場的穩(wěn)定和監(jiān)管制度的有效執(zhí)行，是目前急需考慮的問題。因此，優(yōu)化內(nèi)部控制信息披露監(jiān)管制度的設(shè)計，對于注冊制市場的監(jiān)管有著不言而喻的重要作用。

一、注冊制的內(nèi)涵

1.注冊制的歷程

注冊制源于美國1933年的首部《證券法》。1993年，我國建立證券發(fā)行審核制度。2018年11月5日，習(xí)近平主席在上海進博會宣布在上海設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制;注冊制第一次出現(xiàn)在中國證券市場。2020年4月27日，中央全面改革深化改革委員會第十三次會議審議通過《創(chuàng)業(yè)板改革并試點注冊制總體實施方案》。重新定位了科創(chuàng)板，優(yōu)化了上市標(biāo)準，完善了退市指標(biāo)和流程;同時建立“一條主線”--實施以信息披露為核心的股票發(fā)行注冊制;“三個統(tǒng)籌”--多層次錯位發(fā)展、健全注冊制配套制度、推進增量和存量改革的立體監(jiān)管體系。

2.注冊制和核準制的差異

一是職責(zé)不同。核準制對申報文件具有合規(guī)形式的審查職責(zé)，經(jīng)過審查判斷確定達到實質(zhì)性條件經(jīng)批準后才可發(fā)行。注冊制只審查申報材料是否履行信息披露義務(wù)，只對注冊文件進行形式審查，不進行實質(zhì)判斷。二是處于不同的監(jiān)管階段。核準制屬于事前監(jiān)管，未達到實質(zhì)性條件則拒絕上市。注冊制則屬于事中、事后監(jiān)管，對申報材料只作形式審查。三是涉及不同的判斷主體。核準制需要證券中介機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)、進行上市輔導(dǎo)的同時，證券會負責(zé)審查判斷批準。注冊制只需在證券中介機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)上保證發(fā)行人提供的材料不存在虛假、誤導(dǎo)或遺漏即可直接上市。四是成本效率差異。核準制準備時間長、資料多、成本大，且面臨審批不通過的政策風(fēng)險。注冊制在保證資料真實可靠地基礎(chǔ)上，按要求編制申報材料即可審核通過;時間短、資料少、成本低。

二、我國現(xiàn)階段內(nèi)部控制監(jiān)管問題

根據(jù)深圳市迪博企業(yè)風(fēng)險管理技術(shù)有限公司發(fā)布的《中國上市公司2019年內(nèi)部控制白皮書》（以下簡稱“迪博數(shù)據(jù)”）數(shù)據(jù)及其分析，現(xiàn)階段我國內(nèi)部控制主要存在以下幾個方面的問題：

1.內(nèi)部控制信息披露質(zhì)量低

一是內(nèi)部控制信息披露相似度較高。根據(jù)迪博數(shù)據(jù)的分析，在3086家上市公司樣本中，2018年度內(nèi)部控制評價報告和2017年內(nèi)部控制評價報告相似度在90%-100%之間的公司高達2035家，占到樣本總數(shù)的65.94%。報告流于形式，有價值信息披露少，整體質(zhì)量不高。二是內(nèi)部控制信息披露程序存在缺陷。內(nèi)部控制信息披露時間和途徑未做明確規(guī)定，導(dǎo)致部分公司存在單獨披露、年報截止日披露、提示披露但未公開披露渠道的情況。其披露的方式、時間、渠道均存在差異，未形成類似年報披露的統(tǒng)一規(guī)則。三是內(nèi)部控制信息披露完整性、準確性不足。部分內(nèi)部控制報告存在應(yīng)披未披和缺少關(guān)鍵事項、前后信息披露不一致、評價報告和審計報告有效性認定不一致、內(nèi)部控制報告和年報內(nèi)部控制信息沖突的情形;如缺少內(nèi)部控制評價范圍、缺少評價結(jié)論段、報告缺少注冊會計師簽字蓋章、內(nèi)部控制審計報告和評價報告結(jié)論矛盾等情況。

2.內(nèi)部控制監(jiān)管追責(zé)機制缺失

目前我國缺少與內(nèi)部控制相關(guān)的追責(zé)程序、制度等相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致公司不重視內(nèi)部控制的實施執(zhí)行和糾正管理，內(nèi)部控制執(zhí)行不到位，違法違規(guī)成本低，形式主義盛行。迪博數(shù)據(jù)顯示2018年有超過30%左右的公司存在違法違規(guī)行為，觸碰監(jiān)管紅線。特別是董監(jiān)高未履行勤勉盡責(zé)義務(wù)違法違規(guī)行為最為普遍，其次就是信息披露不及時、虛假和嚴重誤導(dǎo)性陳述等違法違規(guī)行為。同時還存在70%左右的內(nèi)部控制重大重要缺陷未有效整改;而形成了整改應(yīng)對措施的則存在整改不具有針對性、整改計劃寬泛;其他甚至沒有披露任何整改計劃。

3.監(jiān)管中介機構(gòu)力度不足、自律性弱

由于內(nèi)部控制監(jiān)管制度的缺陷，導(dǎo)致企業(yè)和會計師事務(wù)所均對內(nèi)部控制信息披露的標(biāo)準不高。注冊會計師在企業(yè)內(nèi)部控制審計過程中缺少足夠的謹慎性，內(nèi)部控制審計中存在不規(guī)范、不恰當(dāng)和不客觀的審計行為。比如在強調(diào)事項段披露非財務(wù)重大缺陷，或?qū)㈩愃朴趹?yīng)收賬款回收等財報重大缺陷作為非財報重大缺陷進行披露，以及內(nèi)部控制問題描述過于簡略，缺少有價值的信息等問題。

4.內(nèi)部控制信息披露監(jiān)管無統(tǒng)一制度

目前各證券板塊有各自適用的內(nèi)部控制監(jiān)管規(guī)則，證券市場暫時不存在統(tǒng)一的內(nèi)部控制監(jiān)管制度。監(jiān)管政策多種多樣，多套規(guī)則并行，不同標(biāo)準混用。一方面造成內(nèi)部控制信息披露的標(biāo)準混亂，不能形成科學(xué)合理的披露體系;另一方面多種標(biāo)準的并存，也為內(nèi)部控制信息披露者提供了“利己”的選擇余地，形成法律監(jiān)管的漏洞和監(jiān)管真空。

三、我國內(nèi)部控制監(jiān)管問題對應(yīng)的美國監(jiān)管制度

美國證券注冊制相較于我國歷史悠久。在目前我國內(nèi)部控制監(jiān)管存在上述問題的情況下，通過借鑒美國在相應(yīng)問題上的監(jiān)管措施，有助于我國注冊制下內(nèi)部控制監(jiān)管的完善和優(yōu)化，確保證券市場的穩(wěn)定運行和長遠發(fā)展。

1.明確的信息披露要求

現(xiàn)階段美國對上市公司監(jiān)管是以《2002年薩班斯--奧克斯利法案》（以下簡稱“薩班斯法案”）為制度基礎(chǔ)，其監(jiān)管范圍涉及經(jīng)營管理、信息披露、交易行為以及審計規(guī)范等上市公司的各個方面。薩班斯法案在六個方面對信息披露提出了要求：一是資產(chǎn)狀況披露的精確性;二是對表外重大情況披露;三是對利益沖突的披露;四是管理層和股東情況的披露;五是要求對財務(wù)分析員信息進行備案，并及時更新;六是財務(wù)狀況的及時性和透明度。

薩班斯法案禁止編制具有誤導(dǎo)性質(zhì)的信息，要求表述應(yīng)當(dāng)簡潔且具有邏輯性，不能披露可以適用于任何上市公司的信息。無論是表內(nèi)還是表外業(yè)務(wù)的變動，都要求上市公司及時披露。上市公司的年度財務(wù)報告必須包含明細和評估兩個方面，同時還要提交會計師事務(wù)所對年度報告的檢驗結(jié)果和評估結(jié)論。

2.嚴苛的監(jiān)管追責(zé)制度

薩班斯法案中直接明確了嚴格的處罰措施。一是對惡劣欺詐行為的嚴厲處罰，犯有故意隱瞞和欺詐行為的最高可判有期徒刑25年，個人罰金約500萬美元，企業(yè)罰款達2500萬美元;二是對蓄意破壞相關(guān)文件資料和干擾監(jiān)管辦案的行為可處以20年有期徒刑;三是明確經(jīng)過審計公布的年度財務(wù)報告最低保存年限為5年，違反則可處以20年有期徒刑;四是高層管理人員和財務(wù)專家對財報和評價真實性負責(zé)，違反處罰款50萬美元或判決5年監(jiān)禁;五是將證券欺詐的訴訟時效由1年延長到2年;六是對檢舉財務(wù)欺詐的人員提供人身保護和經(jīng)濟補償。

3.賦予行業(yè)協(xié)會監(jiān)管制裁中介機構(gòu)和個人的權(quán)利

薩班斯法案賦予了PCAOB（美國會計行業(yè)自律性組織）對違法違規(guī)的會計師事務(wù)所和個人的進行監(jiān)管處罰的權(quán)利;SEC負責(zé)對PCAOB的監(jiān)管行為進行監(jiān)督和指導(dǎo)。PCAOB可以行使以下幾個方面的權(quán)利：一是資格管理，可臨時或永久注銷或吊銷注冊資格;二是禁止個人會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè);三是確定對應(yīng)的罰款額度，單位不高于1500萬美元、個人不高于75萬美元;四是對事務(wù)所和個人的職業(yè)范圍做出了限制;五是對于過失行為可處單位20萬美元以下的罰款，個人10萬美元以下的罰款;六是強制要求單位和個人參加行業(yè)教育和培訓(xùn);七是公開譴責(zé)和其他監(jiān)管形式。

4.統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系

美國證券監(jiān)管的法律體系一是具有高規(guī)格的法律效力，薩班斯法案對凡是上市公司都可進行監(jiān)管。薩班斯法案由美國國會通過，是具有強制性的法律規(guī)范制度、強制執(zhí)行的效力;二是直接的規(guī)范對象、行為，公司和審計師行為是薩班斯法案的規(guī)范對象，規(guī)范的內(nèi)容是禁止從事列入禁止清單的非審計服務(wù);三是明確細致的規(guī)范內(nèi)容，對審計師行為規(guī)范有非常明確細致的標(biāo)準，如對非審計服務(wù)的內(nèi)容進行了詳細的定義。

四、我國注冊制下內(nèi)部控制監(jiān)管制度設(shè)計優(yōu)化

在注冊制下，證券監(jiān)管部門職責(zé)相較于核準制已經(jīng)發(fā)生了較大的變化。注冊制下對上市公司內(nèi)部控制的水平和信息披露的質(zhì)量提出了更高的要求。結(jié)合注冊制的特點和現(xiàn)階段我國內(nèi)部控制監(jiān)管的問題，參考美國對應(yīng)的內(nèi)部控制監(jiān)管措施;以注冊制改革為契機，利用注冊制法律制度配套的建設(shè)機會，從頂層設(shè)計的高度重建以信息披露為中心的內(nèi)部控制監(jiān)管制度，完善監(jiān)管機制，促進我國證證券市場的良性發(fā)展。

1.建立規(guī)則統(tǒng)一、清晰的監(jiān)管制度

結(jié)合我國的國情特點，確立以《證券法》為核心的監(jiān)管制度，以信息披露為基本原則的內(nèi)部控制監(jiān)管體系;提升內(nèi)部控制信息披露的制度強制效力。統(tǒng)一各板塊的基本監(jiān)管規(guī)則，增加定性類規(guī)則的制訂，對內(nèi)部控制關(guān)鍵事項作出性質(zhì)規(guī)范，擴大其適用范圍。同時明確內(nèi)部控制信息披露的具體規(guī)則、程序、渠道，防止披露執(zhí)行流于形式。

2.細化信息披露要求

目前我國的信息披露制度《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》尚未作出具體性地規(guī)定，披露的規(guī)范性和及時性都存在不足。因此應(yīng)當(dāng)明確信息披露的要求和關(guān)鍵事項，同時對信息披露的事項作出性質(zhì)類的標(biāo)準，確定披露的時間要求和詳實程度，無論表內(nèi)表外業(yè)務(wù)，一經(jīng)變動就應(yīng)當(dāng)及時披露，確保能夠及時，甚至是實時監(jiān)管。

3.建立嚴峻的追責(zé)制度

注冊制的證券監(jiān)管由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)管和事后監(jiān)管;在建立統(tǒng)一的監(jiān)管制度基礎(chǔ)上。還需要建立追責(zé)制度的嚴刑峻法，以確保事中監(jiān)管和事后監(jiān)管的威懾力和有效性，增加巨大的違法違規(guī)成本;讓違法違規(guī)者不敢為而不為。追責(zé)制度要確定明確的追責(zé)對象， 吧明確股東、管理人員、中介機構(gòu)和個人的責(zé)任范圍和責(zé)任性質(zhì)形式;構(gòu)建證券監(jiān)管部門和司法部門的對接程序，保障追責(zé)制度的法律效力。

4.強化自律組織的權(quán)利和義務(wù)

參考美國制度結(jié)合我國的現(xiàn)實問題，首先證券監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)強化對自律組織的直接領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)換自律組織的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu);或者和財政部形成監(jiān)管對接機制。在整體監(jiān)管體系中以明確的制度形式明確協(xié)會組織的行業(yè)自律權(quán)利和義務(wù)。賦予對會計師事務(wù)所和個人進行調(diào)查、制裁、處罰的權(quán)利與具體形式;確立自律監(jiān)管的行政執(zhí)法指導(dǎo)機構(gòu)，確定對自律監(jiān)管指導(dǎo)介入的方式和權(quán)限。

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