狄美 劉營

摘要：土地問題是關(guān)系著民生的大問題。當(dāng)前土地制度依然存在各種問題，這在一定程度上阻礙社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要土地市場(chǎng)的推動(dòng)，這就要求對(duì)土地使用制度進(jìn)行創(chuàng)新，建立較為靈活的土地流轉(zhuǎn)制度。文章簡(jiǎn)單闡述了目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的背景，總結(jié)國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的研究，概括描述我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀及存在的問題，借鑒國外土地制度經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)問題，分析問題，并提出合理解決對(duì)策，進(jìn)而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一定的科學(xué)理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)制度;問題;解決對(duì)策

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提高，城市化進(jìn)程加快，土地利用粗放性的問題不斷出現(xiàn)，特別是在“十三五”計(jì)劃將要實(shí)施的時(shí)刻，各種土地利用類型已經(jīng)基本確定，供需矛盾日益突出，成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的因素。目前，對(duì)現(xiàn)有土地制度變革的主要思路是在農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，對(duì)土地的使用權(quán)制度進(jìn)行變更，即實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各種類型用地短缺矛盾不斷激化的新形勢(shì)下，大力推進(jìn)土地市場(chǎng)合理發(fā)展與完善有著特別重要的意義，這是落實(shí)“十三五”規(guī)劃的前提，是緩解土地供需矛盾、保障新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然之路，也是加強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的基本手段。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念

國外研究土地的學(xué)者通常將“土地流轉(zhuǎn)”表述為“土地交易”，將土地交易分為土地買賣、租賃和抵押等。馬克思和恩格斯最早對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究和表述，認(rèn)為土地作為主要的生產(chǎn)資料和商品，本身并不能移動(dòng)，但是土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)移到另外一個(gè)使用者手上，所以土地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種法權(quán)關(guān)系，而土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式就是地租。馬克思和恩格斯的理論和觀點(diǎn)對(duì)于我國的土地市場(chǎng)的完善和發(fā)展具有一定的意義，是我國土地流轉(zhuǎn)制度的有力依據(jù)之一。

在我國，土地流轉(zhuǎn)就是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的用戶轉(zhuǎn)讓給其他個(gè)人和經(jīng)濟(jì)體。對(duì)于土地的改革，國內(nèi)學(xué)者分為兩類：一是主張取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村集體國有化;另外一部分學(xué)者提出實(shí)行土地所有權(quán)的多元化，即對(duì)農(nóng)用地，在所有制上實(shí)行國家所有、集體所有、農(nóng)村私人所有三種所有制并存，并在使用制度上實(shí)行多種經(jīng)營方式。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的形式，較為多元，主要包括土地轉(zhuǎn)讓：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式。

二、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)民法律意識(shí)不到位

農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的法律意識(shí)不強(qiáng)。土地是農(nóng)民賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料。土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民來說意味著損失自己當(dāng)前的利益，去追逐未來的利益，增加了農(nóng)民獲得利益的不確定性。此外，農(nóng)民本身的法律意識(shí)薄弱，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位。以山東省為例，2016年底，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率為78.3%，合同簽訂率較低，農(nóng)戶一般采用口頭約定方式代替合同，這就要求農(nóng)戶們要加強(qiáng)自己的法律意識(shí)。

（二）政府引導(dǎo)和服務(wù)不到位

當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)向農(nóng)民做好政策教育，以保障農(nóng)民的權(quán)益。目前，在實(shí)施過程中，一些部門沒有認(rèn)識(shí)到正確宣傳土地流轉(zhuǎn)政策的重要性，沒有對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行政策宣傳，農(nóng)民不了解土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際意義，造成對(duì)土地出讓的誤解。截止到2016年，山東省有86個(gè)縣建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)，建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但是山東是人口大省，政府的服務(wù)依然不到位，政府要加強(qiáng)服務(wù)，設(shè)立服務(wù)大廳，通過平臺(tái)搭建，盤活土地資本，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序有待完善

政府應(yīng)有效地對(duì)違法用地、臨時(shí)用地和工程用地等不同形式的土地利用進(jìn)行監(jiān)督。檢查項(xiàng)目的真實(shí)性和規(guī)范性，同時(shí)，要注意加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的的各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管，以確保農(nóng)民利益得到合理保護(hù)。此外，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度，防止農(nóng)民因違約或流入方經(jīng)營不善遭受損失。調(diào)查顯示，山東省家庭承包土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，在租地合同方面，當(dāng)事人只有口頭協(xié)議，極少比例當(dāng)事人簽訂書面合同，在土地轉(zhuǎn)包合同方面，合同的簽訂率仍有待提高。

三、完善土地流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策

（一）改善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)條件，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的條件精且細(xì)，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定要在一定年限完成開發(fā)，法律最初的目的是為了土地能夠合理有效運(yùn)用。權(quán)利人取得土地使用權(quán)后，即可對(duì)土地進(jìn)行使用，在法律允許的范圍內(nèi)，要多考慮權(quán)利使用人的權(quán)利。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的條件要不斷完善，保證土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展上講究效率和質(zhì)量，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的條件要放寬，在法律允許的前提下，盡可能行使自己的權(quán)利，提高辦事效率，促進(jìn)土地合理及時(shí)的利用，為土地使用者謀福利，全心全意為人民服務(wù)，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的流程，在法律規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行簡(jiǎn)化，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益的最大化。

（二）轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念、加強(qiáng)監(jiān)督管理

傳統(tǒng)意義上，農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地的觀念較為陳舊，認(rèn)為土地是屬于自己的私人財(cái)產(chǎn)，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)。對(duì)于土地的權(quán)利人來說，觀念比較落后、陳舊。而且對(duì)于土地的利用不夠重視，難以做到合理、合法的利用土地。這就要求擁有土地使用權(quán)的土地使用人轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，在鄉(xiāng)村振興背景下，采用新的態(tài)度，合理合法地利用土地資源。與此同時(shí)，要提高法律意識(shí)，明確權(quán)利和義務(wù)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使個(gè)人的權(quán)利，爭(zhēng)取做到利用土地符合國家的法律法規(guī)，符合我國土地的總體規(guī)劃。政府要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)流程的監(jiān)督，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作，不斷鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，這關(guān)系著土地流轉(zhuǎn)雙方切身利益和農(nóng)村穩(wěn)定，相關(guān)部門要開展調(diào)查研究，制定政策措施，落實(shí)管理職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)完善機(jī)制。特別是在土地流轉(zhuǎn)過程中，要積極開展征地跟蹤檢查工作，重點(diǎn)檢查征地補(bǔ)償安置方案實(shí)施情況，堅(jiān)決防止和糾正損害農(nóng)民利益問題。

（三）增加土地流轉(zhuǎn)模式、創(chuàng)建新型模式

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有一些矛盾和問題，如家庭小規(guī)模分散經(jīng)營，難以形成規(guī)模效益，無法自由處置土地，限制了農(nóng)民擇業(yè)自由，還有基礎(chǔ)設(shè)施難以建設(shè)等問題。針對(duì)這些矛盾和問題，在土地流轉(zhuǎn)模式中要加強(qiáng)創(chuàng)新，實(shí)行兩種或多種模式混合的土地流轉(zhuǎn)模式，有效的避免各模式的缺點(diǎn)和不足，不斷完善土地流轉(zhuǎn)模式，完善土地市場(chǎng)，針對(duì)一些不容易解決的土地流轉(zhuǎn)問題，要有創(chuàng)新思想，發(fā)現(xiàn)其中問題，換個(gè)思維解決，利用創(chuàng)新來完善土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)建新的模式，彌補(bǔ)傳統(tǒng)模式的不足。此外，要在思想上始終堅(jiān)持心里有一根“法律之繩”，確保土地管理的各項(xiàng)法律法規(guī)土地流轉(zhuǎn)深入貫徹落實(shí)。要嚴(yán)格落實(shí)土地保護(hù)制度，從嚴(yán)控制占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行年度土地利用計(jì)劃和土地用途管制制度，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益，嚴(yán)厲查處土地違法行為，進(jìn)一步完善土地動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制。

四、結(jié)論

本文以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為研究對(duì)象，通過對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念及現(xiàn)狀分析，指出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，最后提出與之相適應(yīng)的解決辦法，包括改善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)條件，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序;轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念、加強(qiáng)監(jiān)督管理;增加土地流轉(zhuǎn)模式、創(chuàng)建新型模式等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，其發(fā)展更是任重而道遠(yuǎn)，需要進(jìn)行更深入的研究。

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（作者單位：狄美，山東省中共廣饒縣紀(jì)律檢查委員會(huì);劉營，山東省廣饒縣自然資源局）