黃鱗銘

摘 要：人性論作為一切人文科學(xué)的邏輯預(yù)設(shè)，對公共管理科學(xué)同樣具有指導(dǎo)意義。持有不同的人性觀，會對人們的行為產(chǎn)生不同的影響。政策執(zhí)行過程是多元主體互動的過程，運用先秦儒家人性論對其進行研究，在理論上昭示我們，要發(fā)揮人的主體作用，重視政策學(xué)習(xí)，知行結(jié)合，提升政策執(zhí)行人的思想道德境界，注重政策執(zhí)行環(huán)境的營造。

關(guān)鍵詞：人性論;政策執(zhí)行阻滯;公共政策

一、引言

休謨曾說：“一切科學(xué)對于人性總是或多或少地有些聯(lián)系，任何學(xué)科不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使是數(shù)學(xué)，自然科學(xué)和自然宗教，也都是在某種程度上依賴于關(guān)于人的科學(xué);因為這些科學(xué)是在人類認(rèn)識范圍之內(nèi)，并且是根據(jù)他的能力和官能而被判斷的?！盵1]人性論作為一切人文科學(xué)的邏輯預(yù)設(shè)，對公共管理科學(xué)同樣具有指導(dǎo)意義。持有不同的人性觀，會對人們的行為產(chǎn)生不同的影響。自古以來，中國社會一直秉承儒家傳統(tǒng)文化，先秦儒家的人性論給我們中華民族留下不可磨滅的印記。政策執(zhí)行是公共政策實施過程中的重要階段之一，是使公共政策變成現(xiàn)實的必經(jīng)之路，也是一個多元參與者互動的政治過程，人作為必不可少的主體，尋求人性對于政策執(zhí)行效果的影響事關(guān)政策執(zhí)行的有效性，先秦儒家人性論在理論上昭示我們，公共政策執(zhí)行效果的好壞要關(guān)注人本身。

二、先秦儒家人性論的基本內(nèi)涵

在古代的各種學(xué)說中，儒家無疑是其中影響最大的一家，研究和借鑒儒家思想應(yīng)當(dāng)從它的源頭——先秦開始。春秋戰(zhàn)國時期是中國文化的原創(chuàng)時期，是中國文化的“軸心時代”。中國傳統(tǒng)文化中的許多影響深遠的思想，大多是來源于這一時期的創(chuàng)造。先秦儒家在設(shè)計自己的思想道德教育學(xué)說時，多是以人性問題為預(yù)設(shè)前提而逐漸展開的。人性論是中國傳統(tǒng)思想中重要的問題之一，它的淵源同樣可以追溯到這個時期。中國傳統(tǒng)的人性理論，源遠流長，派別紛呈，內(nèi)容煩雜，但根據(jù)它們的影響程度來說，最重要的莫過于先秦儒家的人性論。先秦儒家的人性論中，發(fā)端于孔子，之后孟子和荀子分別發(fā)展了孔子的思想，對人性理論作了較為詳細(xì)的展開和論述。

（一）孔子的人性論

儒家學(xué)派的創(chuàng)始人孔子，是儒家人性論最早的提出者?？鬃由畹臅r代，人性問題還沒有引起足夠的重視，孔子對于人性問題談?wù)摰貌欢?。從《論語》的記載來看，孔子關(guān)于人性的論述只有“性相近也，習(xí)相遠也”（《論語·陽貨》）一句，這句話中，孔子的側(cè)重點還是在于“習(xí)”字，整句話的意思為，人的本性生來本無差別，差異的存在是由于后天環(huán)境的影響。這種影響包括兩個方面一是主動的方面，即后天的“習(xí)”的實踐;二是被動的方面，即所處環(huán)境的影響。正因為如此，“性相近”的個體在后天的生活中形成差異而變得復(fù)雜起來。

孔子生活在春秋末期，當(dāng)時的禮樂制度已經(jīng)失去了它原有的安頓人心、規(guī)范社會秩序的作用。孔子對周的禮樂制度推崇之至，但認(rèn)識到這套制度在當(dāng)時環(huán)境下的困境。為了解決這種矛盾，孔子提出了“仁”的概念，認(rèn)為用“仁”替代原有的“禮”，“把原來的僵硬的強制規(guī)定，提升為生活的自覺理念，把一種宗教性神秘的東西變而為人情之常，從而使倫理規(guī)范與心理欲求溶為一體。禮由于取得這種心理學(xué)的內(nèi)在依據(jù)而人性化……由神的準(zhǔn)繩命令而為人的內(nèi)在欲求和自覺意識，由服從于神而為服從于人，服從于自己，這一轉(zhuǎn)變在中國古代思想史上具有劃時代意義。”[2]經(jīng)過努力，最終形成了“仁禮合一，仁先禮后，仁質(zhì)禮文”的思想，其核心就是“仁”?？鬃拥乃枷肟梢杂谩叭蕦W(xué)”來概括，他所宣揚的道是“仁道”，施行的教化是“仁教”，向往的政治是“仁政”，成就的完美人格是“仁人”?？梢哉f，孔子的政治思想、道德思想、教育思想等所有思想的基礎(chǔ)和前提都在于“仁”，“仁”是孔子一生努力的出發(fā)點和歸宿。

孔子作為儒家的創(chuàng)立者，僅用一句話概述自己對于人性的看法，孔子雖沒有對人性問題展開進一步的論證，但他重視人，以仁說人，強調(diào)后天活動對人的影響的一系列主張已經(jīng)開了儒家人性論的先河，蘊含著進一步延伸、發(fā)展的可能性。后來者的孟子、荀子則又繼承和發(fā)展了他的人性論，而各自從不同的角度展開。

（二）孟子的人性論

孔子的弟子在孔子之后分別發(fā)揚了孔子的思想。在人性思想史上首先建立起一套理論的是孟子，他提出的性善論是當(dāng)時社會政治思想的理論基礎(chǔ)。孟子在討論人性問題時，首先將“性”區(qū)別為自然本能與道德價值。

孟子認(rèn)為人性既具有追求味、色、聲、臭、安佚的一面，又有仁、義、禮、智的一面，但在討論人的本質(zhì)問題的時候，著眼點還是在于人的社會屬性一面，因為這是人區(qū)別于動物之處，這就是所謂的“人之所以異于禽獸者幾?！?。在此，孟子從先驗的觀點出發(fā)，認(rèn)為“惻隱之心，人皆有之;羞惡之心，人皆有之;恭敬之心，人皆有之;是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也;羞惡之心，義也;恭敬之心，禮也;是非之心，智也”“無惻隱之心，非人也;無羞惡之心，非人也;無辭讓之心，非人也;無是非之心，非人也”（《孟子·告子上》）。但先天具有的四顆心并不等于仁義禮智的美德，它們最初只是善的“種子”。孟子說：“惻隱之心，仁之端也;羞惡之心，義之端也;辭讓之心，禮之端也;是非之心，智之端也。人之有四端，猶其有四體也?！保ā睹献印す珜O丑上》）因此，人人生來就有的四顆心，只是其中蘊含著向善的潛在的可能性。也就是孟子所說的“仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也”。也就是說，人們需要用心培育四顆善的“種子”，讓它們發(fā)芽、生長，直至成為參天大樹，可見，與美德之間還有很長的一段距離要走，這需要后天的努力。

孟子首先認(rèn)為人應(yīng)當(dāng)精心保存這“四端”，要努力去追求它們，不僅如此，還要不斷擴充推廣它們，才能成就善性。其次，現(xiàn)實當(dāng)中的人時常面臨著種種欲望的誘惑，孟子承認(rèn)人的正當(dāng)欲望的存在和正常需求的滿足。但是，這種滿足肯定是以滿足基本需求為標(biāo)準(zhǔn)的，要“寡欲”?！肮延毙枰?jié)制欲望，要有較強的意志力，這種意志力的培養(yǎng)需要通過“養(yǎng)浩然之氣”來實現(xiàn)。

（三）荀子的人性論

與孟子的性善論相對立，荀子提出了性惡論。“人之性惡，其善者偽也?！保ā盾髯印ば詯骸罚┻@里包含“性”和“偽”兩方面，一是先天之性惡，二是以后天之“偽”對先天之惡性進行改造。

荀子的人性論，基于他對“天”的認(rèn)識。在荀子看來，天沒有什么神秘的色彩，都是按照日月星辰的規(guī)律運行著，不因為人的好惡、善惡而有所改變，即所謂“天行有常，不為堯存，不為桀亡”。（《荀子·天論》）從這個觀點出發(fā)，荀子認(rèn)為在自然中人的本質(zhì)首先是一種生來具有的自然本能。荀子認(rèn)為：“性者，天之就也?！保ā盾髯印ば詯骸罚┯终f：“不可學(xué)不可事而在天者，謂之性?！保ā盾髯印ば詯骸罚┻@種“生之所以然者”的“性”的具體表現(xiàn)就是“饑而欲飽，寒而欲暖，勞而欲休”（《荀子·性惡》）的本能，是任何人都一樣的。

荀子從經(jīng)驗的角度出發(fā)承認(rèn)人的自然欲望，這種自然本能是不可能回避的。在荀子的論述中，提出了完善措施，就是“化性起偽”，其核心強調(diào)“偽”，強調(diào)“人為”，強調(diào)后天的活動對于人道德教育的重要性。這種影響包括建立禮法制度，發(fā)揮禮義法度的約束力;重視師長的教化;重視環(huán)境習(xí)俗的影響。同時，這幾方面因素必須共同起作用，而且這種作用具有長期性和艱巨性。

三、從人性分析上看公共政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)

政策執(zhí)行過程包括三個階段，一是政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段，包括進行政策宣傳、加強政策認(rèn)知、制定執(zhí)行計劃、進行物質(zhì)準(zhǔn)備和做好組織準(zhǔn)備等活動環(huán)節(jié);二是政策執(zhí)行的實施階段，包括政策實驗、全面推廣、指揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制等活動環(huán)節(jié);三是政策執(zhí)行的總結(jié)階段，包括政策執(zhí)行效果評估、追蹤決策等活動環(huán)節(jié)[3]。政策執(zhí)行阻滯是指“政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行活動，因某種消極因素的影響而出現(xiàn)的不順暢乃至停滯不前，進而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實現(xiàn)甚至完全落空的一種情形”[4]。由于政策執(zhí)行是公共政策由設(shè)計方案變現(xiàn)實的必經(jīng)之路，所有社會問題的解決最終還將取決于相關(guān)政策的執(zhí)行效果，人性對于政策執(zhí)行問題的研究是一個極為重要的研究內(nèi)容。政策所體現(xiàn)的意志，背后乃是各種人性的展現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為對政策執(zhí)行主體人性的研究將有助于加深對公共政策執(zhí)行過程的認(rèn)識，也能夠為政策執(zhí)行主體提供思想道德教育，為改善政策執(zhí)行效果提供借鑒。在政策目標(biāo)的層層下達落實中，各類主體相互博弈，表現(xiàn)出多種政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，這些現(xiàn)象表現(xiàn)為以下幾點。

（一）表面化執(zhí)行

表面化執(zhí)行是指政策執(zhí)行流于表面，政策執(zhí)行主體對于政策敷衍了事，不按原政策精神指示執(zhí)行政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果與政策目的不符。例如，在扶貧政策中，某地政府在實際行動上只按政策規(guī)定教條式的執(zhí)行。當(dāng)發(fā)現(xiàn)貧困戶的戶口存在問題時，為了避免重復(fù)編輯信息產(chǎn)生新的工作而選擇采用原數(shù)據(jù)將錯就錯。

（二）觀潮式執(zhí)行

觀潮式執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體被動坐觀、不推不動、消極怠工的表現(xiàn)。例如，節(jié)能減排政策的執(zhí)行周期較長，需要政府和企業(yè)改進工藝技術(shù)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建立長效機制來貫徹實施。開發(fā)和采用新的節(jié)能技術(shù)需要較高的成本投入，且存在開發(fā)失敗的風(fēng)險，加上地方政府領(lǐng)導(dǎo)對自身任期長短并不明確，對于政策執(zhí)行效果的可預(yù)見度不高，有可能產(chǎn)生“懶政”的傾向，即在政策頒布之初不積極執(zhí)行政策，而是觀望上級政府與其他地方政府的行動，再決定自己的政策作為。

（三）抵制式執(zhí)行

抵制式執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體不認(rèn)同政策目標(biāo)或政策內(nèi)容，認(rèn)為政策損害到自身利益而采取拒絕執(zhí)行的態(tài)度。主要表現(xiàn)在，在某些地區(qū)采取禁止燃放煙花爆竹政策時，帶來市民的不滿情緒，認(rèn)為影響春節(jié)習(xí)俗，市民通常會在零點之后燃放煙花爆竹，凌晨執(zhí)法難度增加，執(zhí)法人員有限，即使聽到鞭炮聲也很難找到燃放者，導(dǎo)致政策無法有效執(zhí)行。

（四）替換式執(zhí)行

替換式執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體利用自己的自由裁量權(quán)，對原有政策偷梁換柱，制定“土政策”，并利用信息非對稱來隱瞞實情的行為。例如，在關(guān)停高能耗、高污染小煤礦的政策中，明確規(guī)定了“年生產(chǎn)能力低于3萬噸的小煤礦一律關(guān)閉”，但是一些地方在核定礦井的生產(chǎn)能力時走過場，甚至造假，把一些等于或低于3萬噸的小煤礦核定為4萬～6萬噸，以規(guī)避中央政策的約束。這種地方“對策”卻加大了安全生產(chǎn)的隱患，要完成4萬～6萬噸的生產(chǎn)任務(wù)，本來條件不合格的礦井只有超時、超量開采才能達標(biāo)。

四、先秦儒家人性論對于公共政策執(zhí)行效果的啟示

在先秦儒家心目中，從人性論出發(fā)，設(shè)計一種道德修養(yǎng)的理論和方法，以提高個人進而提高整個社會的道德水平，這事關(guān)人心，關(guān)乎政治，可以說是治國之本。同理，這種道德修養(yǎng)的理論和方法，可以落實到現(xiàn)實社會生活，用來指導(dǎo)政策實踐工作，促進道德的完善，以完成對有效政策的追求。

從人性論角度觀察公共政策執(zhí)行，在政策執(zhí)行過程中不僅要充分發(fā)揮人的主體作用，重視政策宣傳加強政策認(rèn)知、政策執(zhí)行人的思想道德境界提升、政策執(zhí)行的行動力，同時，要重視政策執(zhí)行制度化管理與政策環(huán)境的建設(shè)從而實現(xiàn)政策執(zhí)行有效性的提升。

（一）發(fā)揮人的主體作用

首先，儒家學(xué)說十分重視人的主體地位，要求能夠充分發(fā)揮人的主體意識，強調(diào)人道德的自我實現(xiàn)，就是孔子所說的“為仁由己”（《論語·顏淵》）。孔子說：“譬如為山，未成一簣，止，吾止也;譬如平地，雖覆一簣，進，吾往也?！泵献诱f“人皆可以為堯舜”（《孟子·告子下》），荀子認(rèn)為“涂之人百姓，積善而全盡，謂之圣人”（《荀子·儒效》），這都肯定了人的道德主體地位。儒家強調(diào)的“慎獨”，也是以肯定人主體作用的發(fā)揮為前提的。發(fā)揮人的主體作用，必須時時反省自己，時常從自己身上尋找原因，做到“見賢思齊焉，見不賢而思內(nèi)省也”。其次，弘揚主體意識，發(fā)揮人的能動作用，必須嚴(yán)以律己，寬以待人。重視發(fā)揮人的主體地位，強調(diào)道德的自我實現(xiàn)，它給我們的啟示就是要在政策執(zhí)行培訓(xùn)教育實施的過程中特別注意自我教育的開展，根據(jù)社會規(guī)范和政策發(fā)展需要，把自身當(dāng)成發(fā)展對象，使人的主觀能動性和創(chuàng)造性得到最大限度的發(fā)揮和弘揚。儒家強調(diào)反躬自問、內(nèi)省不止，就是一種根據(jù)儒家所追求的理性人格的標(biāo)準(zhǔn)來時時對照自己，檢查自己，正確認(rèn)識自己，在“尚志”“養(yǎng)氣”等過程中不斷矯正自己各方面的不足，從而逐步完善自己。這就是一種自我教育的過程，也是一種自我實現(xiàn)的過程。