李國(guó)祥

針對(duì)2019年以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資增速下滑態(tài)勢(shì)，2020年7月9日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資 加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見(jiàn)》，10日召開全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資電視電話會(huì)議，國(guó)務(wù)院副總理胡春華出席并講話，要求圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)加大投資，努力扭轉(zhuǎn)投資下滑趨勢(shì)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資建設(shè)，事關(guān)疫情防控常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)鄉(xiāng)村全面振興，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價(jià)保供，事關(guān)農(nóng)民增收后勁。為了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，在努力構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入格局時(shí)，必須加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處。在中央明確要加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入力度并帶動(dòng)金融投入和社會(huì)投資后，“三農(nóng)”重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)投資建設(shè)什么，將成為決定財(cái)政投入績(jī)效的關(guān)鍵。根據(jù)目前我國(guó)豬牛羊生產(chǎn)能力給農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價(jià)保供造成的突出矛盾，應(yīng)借鑒高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，積極探索財(cái)政投入高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化豬牛羊生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備建設(shè)。

有助于更好地滿足消費(fèi)升級(jí)需要和平衡供需

有助于更好地滿足我國(guó)居民食物消費(fèi)升級(jí)需要

總體上，我國(guó)城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)進(jìn)入到新的替代階段，突出表現(xiàn)之一是人均豬牛羊肉消費(fèi)不斷增加并替代口糧消費(fèi)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，從2013年到2018年，全國(guó)居民口糧消費(fèi)的糧食（原糧）從148.7公斤下降到127.2公斤，凈減少21.6公斤。我國(guó)居民以大米和面食為主的口糧消費(fèi)明顯減少，并不意味著我國(guó)居民生活水平在下降，相反表明我國(guó)居民人均消費(fèi)的肉蛋奶水產(chǎn)品等正在替代直接口糧消費(fèi)和食物消費(fèi)不斷升級(jí)。

從2013年到2018年，全國(guó)居民人均豬牛羊肉消費(fèi)量由22.2公斤增加到26.1公斤，凈增加3.9公斤。其中，城鎮(zhèn)居民人均豬牛羊肉消費(fèi)量由23.7公斤增加到26.9公斤，凈增加3.2公斤；農(nóng)村居民人均豬牛羊肉消費(fèi)量由20.6公斤增加到25.1公斤，凈增加4.5公斤。城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)豬牛羊肉不斷增加主要受收入驅(qū)動(dòng)。隨著居民收入水平不斷提高，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)豬牛羊肉還將不斷增加。投資建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力，有助于增加豬牛羊肉供給，更好地滿足我國(guó)居民食物消費(fèi)升級(jí)需要，促進(jìn)居民生活水平不斷提高。

有助于平衡豬牛羊肉國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口

近年來(lái)，我國(guó)肉類進(jìn)口，特別是牛羊肉進(jìn)口增加幅度較大。根據(jù)中國(guó)海關(guān)網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2019年，我國(guó)進(jìn)口豬牛羊肉合計(jì)404.5萬(wàn)噸，比上年增加165.1萬(wàn)噸，增長(zhǎng)69.0%。其中，進(jìn)口豬肉199.4萬(wàn)噸，比上年增加80.1萬(wàn)噸，增長(zhǎng)67.2%；進(jìn)口牛肉165.9萬(wàn)噸，比上年增加62.0萬(wàn)噸，增長(zhǎng)59.7%；進(jìn)口羊肉39.2萬(wàn)噸，比上年增加23.0萬(wàn)噸，增長(zhǎng)7.3%。全年進(jìn)口的豬肉、牛肉和羊肉數(shù)量與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量百分比分別為4.7%、24.9%和8.0%；進(jìn)口牛肉和羊肉數(shù)量增長(zhǎng)速度分別是國(guó)內(nèi)產(chǎn)量增速的16.8倍和8.5倍。由于2019年國(guó)內(nèi)豬肉產(chǎn)量受非洲豬瘟等影響出現(xiàn)大幅度下滑，豬肉產(chǎn)需缺口是否持續(xù)擴(kuò)大？這需要進(jìn)一步觀察。如果說(shuō)2019年豬肉進(jìn)口大幅度緩解的是我國(guó)豬肉市場(chǎng)出現(xiàn)的短期產(chǎn)需缺口矛盾，那么近年來(lái)我國(guó)進(jìn)口的牛羊肉保持較快增長(zhǎng)則反映了居民食物消費(fèi)水平提高后較長(zhǎng)期的產(chǎn)需缺口需要依賴進(jìn)口來(lái)解決。

我國(guó)居民不斷增加的豬牛羊肉消費(fèi)，主要是依賴進(jìn)口來(lái)滿足，還是主要依賴國(guó)內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展來(lái)解決？雖然目前我國(guó)尚未嚴(yán)格界定糧食安全的邊界，對(duì)于豬牛羊肉供給保障和消費(fèi)滿足是否應(yīng)該同等地納入到國(guó)家糧食安全框架中，仍然存在爭(zhēng)議。但是，與其過(guò)度依賴豬牛羊進(jìn)口大幅度增加，不如也讓國(guó)內(nèi)豬牛羊生產(chǎn)能力同時(shí)提高，多途徑滿足我國(guó)居民不斷增加的豬牛羊肉消費(fèi)需要。分享發(fā)展是我國(guó)重要的新發(fā)展理念，在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外開放新格局中，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，包括豬牛羊肉，是很正常的。同時(shí)，我國(guó)居民食物消費(fèi)升級(jí)所帶來(lái)的發(fā)展機(jī)會(huì)也理應(yīng)讓國(guó)內(nèi)農(nóng)民分享。

有助于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資和讓農(nóng)民分享發(fā)展成果

有助于有效擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)投資增長(zhǎng)乏力。2019年，全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資12633億元，比上年僅增長(zhǎng)0.6%；外商直接投資第一產(chǎn)業(yè)實(shí)際金額38億元，比上年下降27.9%。我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的最重要投資主體是民間投資。據(jù)中央農(nóng)辦資料，民間投資常年占第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資的80%左右，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的主力軍。近年來(lái)，民間投資第一產(chǎn)業(yè)下滑，除受市場(chǎng)和信心等影響外，農(nóng)民投資能力不足也是重要原因。

“十二五”期間，我國(guó)豬牛羊生產(chǎn)能力明顯提升，重要原因是民間投資豬牛羊生產(chǎn)的積極性高，投資多?！笆濉逼陂g，我國(guó)豬牛羊市場(chǎng)價(jià)格高位波動(dòng)，投資回報(bào)總體上有前景。更為重要的是，在投資回報(bào)率預(yù)期升高的情況下，民間出現(xiàn)了一些具有投資能力的農(nóng)民積極發(fā)展豬牛羊生產(chǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)后的10多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)時(shí)期，一批農(nóng)民出身的投資者在房地產(chǎn)開發(fā)和煤礦業(yè)等快速發(fā)展中積累了大量資本，有意愿有能力投資豬牛羊發(fā)展，支撐了豬牛羊生產(chǎn)能力的快速形成。但是，多數(shù)農(nóng)民出身的開發(fā)者賺錢后投資豬牛羊養(yǎng)殖在前期盈利有限，甚至多數(shù)沒(méi)有回收到投資，本輪投資面臨能力不足等多個(gè)難題。

農(nóng)民投資豬牛羊養(yǎng)殖同樣面臨能力不足難題。2019年，我國(guó)農(nóng)民人均可支配收入16021元，消費(fèi)支出13328元。農(nóng)民的消費(fèi)支出基本上都屬于必需支出，節(jié)支的空間非常小。農(nóng)民人均可支配收入減去消費(fèi)支出剩下可用于積累或者投資的為2693元。如果按照一戶農(nóng)民四口人計(jì)算，每年可用于投資的大約10772元。當(dāng)年收入決定的投資能力十分有限。相對(duì)于目前年出欄生豬500頭生產(chǎn)能力的圈舍及糞污等處理設(shè)施設(shè)備投資的要求來(lái)說(shuō)，零頭都不足。2018年，我國(guó)農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資10039.2億元，按照全國(guó)2億農(nóng)戶計(jì)算，每戶投資為5019.6元，其中農(nóng)林牧漁業(yè)投資僅1127.1元。農(nóng)民投資能力十分有限。

有助于讓農(nóng)民分享現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展成果

財(cái)政投入建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力，有助于促進(jìn)一般農(nóng)戶與現(xiàn)代畜牧業(yè)有機(jī)銜接。近年來(lái)，我國(guó)豬牛羊肉價(jià)格上漲幅度大，但一般農(nóng)戶卻未能因此獲得較多收益。2019年，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)牧業(yè)凈收入657元，比上年增加82元，增長(zhǎng)14.3%，但對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)率僅為5.8%。豬牛羊肉價(jià)格較大幅度上漲，但對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)率不高，一個(gè)重要原因是近年來(lái)農(nóng)戶沒(méi)能充分參與現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展，無(wú)法分享近年來(lái)我國(guó)豬牛羊肉價(jià)格較大幅度上漲所帶來(lái)的新增收益。

養(yǎng)殖業(yè)是否和種植業(yè)一樣，家庭經(jīng)營(yíng)具有永久生命力？我們觀察到：美國(guó)養(yǎng)豬和養(yǎng)牛產(chǎn)業(yè)中，家庭農(nóng)場(chǎng)組織形式所占比重高。據(jù)資料，2018年，生豬養(yǎng)殖產(chǎn)值中家庭農(nóng)場(chǎng)所占比重達(dá)到86.1%，肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)值中家庭農(nóng)場(chǎng)所占比重為79.4%，奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)值中家庭農(nóng)場(chǎng)所占比重達(dá)到90%。其中，在生豬、肉牛和奶牛產(chǎn)值中，小型家庭農(nóng)場(chǎng)所占比重分別為20.9%、22.9%和8.5%。在豬牛羊養(yǎng)殖中，家庭經(jīng)營(yíng)具有較好適宜性，企業(yè)化等組織無(wú)法替代家庭經(jīng)營(yíng)。

近些年來(lái)，各地不斷抬高豬牛羊養(yǎng)殖業(yè)門檻，有些地方甚至直接禁止農(nóng)民分散飼養(yǎng)豬牛羊，一般農(nóng)戶無(wú)法發(fā)展豬牛羊養(yǎng)殖業(yè)。2019年8月份，國(guó)家出臺(tái)一系列支持扶持生豬生產(chǎn)的政策措施，一些地方僅限定規(guī)模養(yǎng)殖才能享受。國(guó)家規(guī)定年出欄500頭就是規(guī)模戶，而一些地方抬高標(biāo)準(zhǔn)要求年出欄5000頭才是規(guī)模戶，一般農(nóng)戶較難獲得國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)政策。多種因素影響下，雖然較小規(guī)模農(nóng)戶養(yǎng)殖豬牛羊的競(jìng)爭(zhēng)力沒(méi)有顯示出來(lái)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中難以生存，較小規(guī)模農(nóng)戶紛紛放棄豬牛羊養(yǎng)殖，但這并不意味著我國(guó)農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)發(fā)展豬牛羊養(yǎng)殖就永久失去生命力。國(guó)家出臺(tái)政策措施促進(jìn)一般農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，不應(yīng)僅僅局限于種植業(yè)，理應(yīng)包括養(yǎng)殖業(yè)。一般農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或者畜牧業(yè)有機(jī)銜接，意味著現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展不應(yīng)排斥一般農(nóng)戶，更不意味著國(guó)家出臺(tái)的支持扶持豬牛羊養(yǎng)殖的優(yōu)惠政策排斥一般農(nóng)戶。相反地，應(yīng)確保一般農(nóng)戶優(yōu)先享受國(guó)家支持扶持豬牛羊養(yǎng)殖優(yōu)惠政策，讓越來(lái)越多的一般農(nóng)戶成為適度的家庭農(nóng)場(chǎng)或者家庭牧場(chǎng)。

現(xiàn)代豬牛羊養(yǎng)殖對(duì)投資者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要求都很高，農(nóng)民到底具有多大承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新要求的能力？2018年，我國(guó)農(nóng)民中，初中文化及以下的農(nóng)民所占比重超過(guò)86%，大學(xué)?？萍耙陨系霓r(nóng)民所占比重不足2%?，F(xiàn)在我國(guó)的農(nóng)民，是指居住在農(nóng)村的居民。如果考察農(nóng)民中必須依賴規(guī)?；B(yǎng)殖豬牛羊獲得收入的農(nóng)民的文化程度可能極不樂(lè)觀。

為了確保環(huán)境不受污染，提高養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)入門檻，無(wú)可厚非。傳統(tǒng)的豬牛羊飼養(yǎng)，排泄的糞污難免會(huì)污染環(huán)境。特別是按傳統(tǒng)方法飼養(yǎng)，且規(guī)模較大，農(nóng)民高度分化，只養(yǎng)殖不種植，污染的問(wèn)題往往會(huì)比較嚴(yán)重。面對(duì)這一難題，是禁止農(nóng)民飼養(yǎng)，還是讓農(nóng)民投資建設(shè)糞污等處理設(shè)施設(shè)備？如果讓農(nóng)民承擔(dān)全部投資且負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，如果農(nóng)民不具有承擔(dān)此類建設(shè)和運(yùn)作維護(hù)的能力，等于禁止農(nóng)民飼養(yǎng)。

財(cái)政投入才能幫助農(nóng)民克服投資能力不足的矛盾，才能幫助農(nóng)民走上現(xiàn)代化豬牛羊養(yǎng)殖發(fā)展道路。

有助于穩(wěn)定增加豬牛羊有效供給

多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政投入有效地帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不斷提升。總體上說(shuō)，我國(guó)財(cái)政投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)力度不斷擴(kuò)大，范圍不斷拓寬。隨著我國(guó)財(cái)力不斷增強(qiáng)，占有相當(dāng)大比例的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)方面由財(cái)政投入的農(nóng)林水支出持續(xù)不斷增加。按可比口徑，當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的財(cái)政用于全國(guó)農(nóng)林水各項(xiàng)支出從2008年到2018年由4398億元增加到19711億元，增長(zhǎng)了3.5倍。2019年，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金達(dá)到671億元。農(nóng)田建設(shè)主要目標(biāo)在于提高糧食生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力由過(guò)去以農(nóng)田水利建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，擴(kuò)大到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政投入不僅直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)，帶來(lái)糧食生產(chǎn)能力不斷跨越新臺(tái)階，為糧食連年增產(chǎn)和豐收提供物質(zhì)裝備和條件改善支撐，而且水利和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施等建設(shè)還直接提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)定性，有效地抵御了自然災(zāi)害。

財(cái)政投入建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力，要像建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田一樣，直接建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化豬牛羊圈舍及其糞污等處理設(shè)施設(shè)備?，F(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)的投資能力往往是一般農(nóng)戶所不能及的。過(guò)去，我國(guó)農(nóng)戶散養(yǎng)豬牛羊，所投資的專用設(shè)施和設(shè)備較少，投資的資本也不多。由于一般農(nóng)戶收入水平有限，不僅自身資本積累達(dá)不到現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)圈舍、飼喂和監(jiān)控設(shè)備及糞污處理設(shè)施設(shè)備投資所需要的資本額，而且對(duì)現(xiàn)代化養(yǎng)殖設(shè)備設(shè)施也不熟悉。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，即使國(guó)家給予一般農(nóng)戶，特別是貧困農(nóng)戶小額信貸、財(cái)政投入和社會(huì)幫扶等綜合支持力度很大，但農(nóng)戶投資建設(shè)現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)豬牛羊養(yǎng)殖設(shè)施設(shè)備的也很少。在一些山區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，耕地很少，林地也不多，種植業(yè)和林果業(yè)基本上不可能成為貧困戶脫貧產(chǎn)業(yè)時(shí)，早期做法是給予貧困戶的財(cái)政、金融和社會(huì)幫扶資金主要“打包”給農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用，農(nóng)業(yè)企業(yè)營(yíng)利后再將按照農(nóng)戶可獲得的資金額度的一定百分比作為資產(chǎn)收益扶貧方式分配給貧困戶。后來(lái)由于一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中營(yíng)利，形成了“騎虎難下”的局面。即使是免息或者貼息的小額信貸償還也成為問(wèn)題，更不用說(shuō)貧困戶指望資產(chǎn)收益扶貧脫貧了，國(guó)家相關(guān)部門禁止將給予貧困戶的各類財(cái)政金融資金用于農(nóng)業(yè)企業(yè)等投資。

如果財(cái)政投入形成不了有效的生產(chǎn)能力，勢(shì)必削弱農(nóng)業(yè)的國(guó)家食物安全和穩(wěn)價(jià)保供功能的發(fā)揮。目前，我國(guó)財(cái)政對(duì)豬牛羊養(yǎng)殖的現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備投入總體上較少，遠(yuǎn)不及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入。財(cái)政投入的豬牛羊養(yǎng)殖的現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備資金，一般也都是作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放的，這種投入方式對(duì)豬牛羊養(yǎng)殖能力的有效形成是打折扣的。以獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入，有助于發(fā)揮財(cái)政投入引導(dǎo)豬牛羊生產(chǎn)能力的建設(shè)。但是，由于獎(jiǎng)補(bǔ)資金是滯后發(fā)放的，且發(fā)放的比例相對(duì)較低或者是封頂?shù)模l(fā)揮的作用似乎是“錦上添花”而不是“雪中送炭”，對(duì)于那些缺乏資金投資豬牛羊生產(chǎn)能力的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金往往是可望而不可及。

財(cái)政投入建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)豬牛羊圈舍及其糞污等處理設(shè)施設(shè)備，有助于增加豬牛羊生產(chǎn)能力，避免養(yǎng)殖污染及對(duì)糞污等資源化利用，增加一般農(nóng)戶收入。財(cái)政投入是無(wú)償?shù)?，形成的專用資產(chǎn)是不收費(fèi)的，如同財(cái)政投入建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田一樣，專門提供給養(yǎng)殖者免費(fèi)使用。養(yǎng)殖者無(wú)償或者低費(fèi)用使用高標(biāo)準(zhǔn)豬牛羊圈舍及其糞污等處理設(shè)施設(shè)備，還有其他重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義，包括增強(qiáng)我國(guó)豬牛羊肉國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，更好地向市場(chǎng)供給價(jià)格合理的高品質(zhì)豬牛羊肉，發(fā)揮穩(wěn)價(jià)保供的積極作用，服務(wù)于高層次國(guó)家糧食安全。