唐漣

介護福祉課題

到2017年為止，日本65歲以上的老年人口已占人口總數(shù)的27.7%，2020年增至29.1%，在發(fā)達國家中居于首位。由于核家族化2的進展，獨自生活的老年人大量增加，以及家庭婦女工作機會的增多，撫養(yǎng)老人的意識觀念發(fā)生了變化，使得許多日本國民一想到老后的生活，便憂心忡忡，深感不安。老年人的介護問題成為社會普遍關注的焦點。而在介護福祉制度確立之前，在老年人的介護服務方面存在著一些缺陷，這主要表現(xiàn)在：

（一）介護服務的種類、提供介護服務的機關設施等，皆由行政部門來決定，老年人不能按照自己的意愿進行選擇。老年人的福祉服務與老年人的醫(yī)療服務相分離，造成了辦理手續(xù)繁雜及承擔費用上的不均，從而使老人不能享有綜合性的福祉服務。

（二）介護服務的適用范圍狹窄，僅局限于無家屬或親屬撫養(yǎng)照料的老年人。同時，以醫(yī)療護理代替介護，以入住醫(yī)療設施來實施護理援助，造成醫(yī)院床位緊張，使得針對普通患者的醫(yī)療服務受到影響。

（三）需要介護服務的老年人逐年增加，而專業(yè)介護人員短缺。大批老人的入院必然影響到醫(yī)院的正常工作與運行。

因此，改革介護福祉制度，創(chuàng)立具有日本特色的介護保險體系，滿足日益增加老年人的介護需求，成為社會的普遍呼聲。

重視立法與制定區(qū)域規(guī)劃

在上述背景下，根據(jù)社會調(diào)查并參照西方先進國家的養(yǎng)老模式，日本開始重視居家養(yǎng)老。1979年日本全國社會福祉協(xié)議會編輯出版了《居家福祉服務之戰(zhàn)略》3一書，引起社會的關注。在這一時期，除了制度上所規(guī)定的家庭服務員派遣業(yè)務之外，還展開了短期保健業(yè)務、日間服務業(yè)務。當時被稱之為“居家養(yǎng)老三大支柱”。進入到八十年代之后，流行于西方的養(yǎng)老新觀念“Normalization1”開始滲透到日本社會，人們更加期盼退休之后能夠生活在原居住地，對于居家養(yǎng)老更為關注。八十年代末，日本厚生省發(fā)布了《推進老齡人保健福祉十年戰(zhàn)略》（通稱“黃金計劃”）。其主要內(nèi)容是：自1990年起到2000年，花費十年的工夫，完善老年人介護服務基本建設。其中包括：根據(jù)科學論證來推演并預測出十年期間的利用人數(shù)，按照利用人數(shù)逐年營建老年人保健設施，安排家庭介護人員，設置社區(qū)日間服務中心等。進入到90年代，為了使養(yǎng)老與老年人福祉服務更加規(guī)范化，日本頒布了《老人保健法》。該法不僅明確了居家養(yǎng)老服務的定位，且將老人入住養(yǎng)老設施的審核決定權，由都道府縣下放到市町村基層行政組織，并規(guī)定了社會基層組織必須負責制定“老年人保健福祉計劃”。以此來調(diào)整、充實以地區(qū)為主體的福祉服務。1997年日本政府又頒布了《介護保險法》，確立了介護保險制度。該法在總則第一條里規(guī)定：對于在入浴、排泄、飲食等方面需要介護援助的老年人，以及在機能訓練及療養(yǎng)管理等其他醫(yī)療方面需要照護的老年人，為使其能夠享有尊嚴，并根據(jù)其能力，使其能夠維持自立的日常生活，需要提供必要的保健醫(yī)療服務及福祉服務，并由政府支付與之相關的經(jīng)費補貼。在第二條第三款里規(guī)定：必須根據(jù)被保險者的身心健康狀況及所處的環(huán)境等，按照被保險者的選擇，由各類事業(yè)者或設施來提供綜合性的、高效率的、恰如其分的保健醫(yī)療服務及福祉服務。其介護保險事業(yè)所需的費用由國民遵循共同體的理念公平負擔。并在第三條第二款里規(guī)定：關于介護保險的收入與支出，市町村及特別行政區(qū)須按照政令規(guī)定設立專項會計，以防資金亂用現(xiàn)象的發(fā)生。同時，該法還規(guī)定了國家及地方公共團體的職責，即：國家為了介護保險事業(yè)能夠得到健全與順利的發(fā)展，要制定與之相關的各項政策與措施，都道府縣地方政府必須提出必要的建議與切實可行的援助措施，國家及地方公共團體為了使被保險者盡可能在居住習慣的區(qū)域里，根據(jù)其能力，使其能夠維持自立的日常生活，要努力采取并實施與保險支付相關的保健醫(yī)療服務及福祉服務，要采取措施來預防老人落入需要介護的狀態(tài)，或減輕需要介護的程度及防止其惡化，支援被保險者在居住地區(qū)能夠自立地維持日常生活，力求使醫(yī)療與居住相關的措施能夠有機地結合起來，實行綜合推進。與此同時，為了推進介護福祉事業(yè)的發(fā)展，該法律還規(guī)定了國民應盡的努力與義務，醫(yī)療保險公司必須承擔的責任，以及設立介護保險與介護標準，規(guī)范介護設施的運營管理，制定介護的具體內(nèi)容與實施辦法等。介護保險制度的確立，不僅解決了老年人的介護保障問題，而且對需要介護服務的被保險者采取認定措施，對保險支付的內(nèi)容與原則、介護服務的種類、介護報酬、預防介護服務支援、各項介護服務標準與要求等都作了極為周密詳細的規(guī)定，使日本的介護服務事業(yè)發(fā)展做到了有法可依、有章可循。

制度的落實與系統(tǒng)的建立

日本在確立了介護保險制度之后，開始調(diào)整并建立介護服務體系，加強對于介護工作的管理。按照介護法的規(guī)定：介護的保險者是市町村及特別行政區(qū)；保險者在謀求運用介護制度的同時，還要在該區(qū)域內(nèi)負責邀請實施各種介護保險支付的服務事務所加入運營，負責擔任介護服務基礎建設工作。各種服務事務所只要具備法人資格，從業(yè)人員達到基本標準，遵守事業(yè)運行規(guī)則與基準，便可得到都道府縣知事的認可及批準成立。為了有效地落實介護保險制度，各地區(qū)行政部門要整合資源，調(diào)整與配備多元化的服務供給體系，使接受介護服務的老人可按照自己的意愿來選擇服務項目。同時，為了幫助被保險者更好地選擇適合于自己的服務，日本在介護保險制度里導入了“介護管理”項目。其職責與作用在于：使需要介護支援的人能夠恰如其分地利用好介護服務，接受需介護者的委托來制定居家服務計劃。為了確保按照計劃提供介護服務，各事務所負責與提供服務的業(yè)者進行溝通與協(xié)調(diào)。為了使被保險者盡可能地居住在家里繼續(xù)維持生活，專門設有“介護支援專門員”一職，由專職人員來具體負責居家介護服務工作，使老人能夠更有效地接受介護服務。