孫佳荀

（青島濱海學(xué)院 思政部，山東 青島 266555）

清代水師曾守土安邦，戰(zhàn)績卓著，但近代以來日趨衰落。隨著近代海軍飛速發(fā)展，1905年清政府大辦警政，保留舊式水師并將其水警化成了大勢所趨。這一趨勢歷經(jīng)清末新政，最終由民國政府實(shí)現(xiàn)。學(xué)術(shù)界對水師水警化問題研究相對薄弱，本文擬對清末民初水師水警化問題做初步探討，以期通過清末民初水警研究，對國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供有益參考。

一、清代水師的發(fā)展

（一）水師概況

清代水師根據(jù)作戰(zhàn)地域分為內(nèi)河水師和外海水師［1］；根據(jù)組成人員分為綠營水師和八旗水師。綠營水師為清軍水師主力，沿海沿江省份均有設(shè)置，以營為基本單位，根據(jù)《清史稿》卷135有關(guān)綠營水師編制估算，其總兵力15 萬～20 萬人。八旗水師的設(shè)置主要是為了防止?jié)h人壟斷海防，共設(shè)置了10個(gè)水師營，根據(jù)《清史稿》卷135和《八旗通志》卷24有關(guān)記載估算，其兵力1萬人左右。

太平天國運(yùn)動(dòng)時(shí)期，綠營水師和八旗水師廢弛日久，難以抵御太平軍水營，湘軍水師便應(yīng)運(yùn)而生。湘軍水師屬于“團(tuán)練”“勇營”一類，尚不是經(jīng)制軍。湘軍水師設(shè)置了獨(dú)立編制和專門指揮系統(tǒng)，只有征戰(zhàn)之責(zé)，并無駐防之務(wù)。在鎮(zhèn)壓了太平天國起義之后，曾國藩等奏請改湘軍水師為長江水師［2］，1869年年初完成改制，成為朝廷的經(jīng)制軍①有關(guān)長江水師成立時(shí)間學(xué)界有爭議，筆者認(rèn)同1869年說，可參見宋勝瑞《長江水師巡防制度研究》，河北師范大學(xué)，碩士學(xué)位論文，2014：8—11。。

舊式師船依據(jù)駐防作戰(zhàn)區(qū)域不同，裝備外海戰(zhàn)船和內(nèi)河戰(zhàn)船等。比較典型的外海戰(zhàn)船有鳥船、趕繒船、艍船、米艇、同安船、八槳船等；內(nèi)河戰(zhàn)船有沙船、平底船等［3］；快蟹等船陸海兼?zhèn)?。這些船只均為木質(zhì)帆船或者槳帆船。水師裝備的武器，除了冷兵器外，還有部分紅夷大炮，屬于前裝滑膛炮，一般不超過3000斤，重者大約相當(dāng)于西方9磅至12磅炮［4］；還有部分子母炮，也就是明代的佛郎機(jī)；剩余的多是鳥槍?；鹌鞯目傮w水平大約還停留在14～15世紀(jì)。

清代水師除了擔(dān)負(fù)作戰(zhàn)任務(wù)外，主要是沿襲明代海防體制，進(jìn)行巡洋會(huì)哨。所謂巡洋會(huì)哨，通俗來說就是將海區(qū)劃分為巡洋區(qū)，并對巡洋區(qū)進(jìn)行細(xì)化，確定每一分段的巡哨水師營，并規(guī)定不同層級巡洋的組織者的級別。如果在巡洋區(qū)內(nèi)發(fā)生劫掠等違法活動(dòng)，負(fù)責(zé)水師應(yīng)迅速緝拿歸案，規(guī)定時(shí)日內(nèi)不能破案者，有相應(yīng)處分，此為“巡洋”。同時(shí)相鄰巡洋區(qū)的水師巡哨活動(dòng)應(yīng)定期會(huì)面，并交換令箭等物作為信物，以示監(jiān)督，此為“會(huì)哨”?？梢姡惭髸?huì)哨制度屬于治安性質(zhì)。巡洋會(huì)哨制度對穩(wěn)定治安有一定作用。例如，乾隆五十五年（1790）多名海盜在錦州、蓋州一帶洋面大肆搶劫，并殺死殺傷多人。九月，盛京水師出動(dòng)，雙方在兔兒島附近接仗，海盜船只被擊沉，部分海盜跳水逃逸［5］。

隨著水師日趨腐敗，巡洋會(huì)哨制度流于形式，各地水師巡哨陋規(guī)橫行，魚肉百姓者比比皆是，“巡哨實(shí)力者少……不過奉行故事而已”。個(gè)別地區(qū)甚至有水師通匪致使“商船不能御敵，而哨船不能遇賊”［6］。光緒十三年（1887）年底，浙江水師的戰(zhàn)船還差點(diǎn)被海盜奪去。當(dāng)時(shí)浙江水師玉環(huán)右營戰(zhàn)船出洋巡哨，“行抵鳳凰洋，倏遇盜船多艘圍住攻擊，該兵船因寡不敵眾，致被海盜上船將管帶官并兵丁等殺死十余人。正在危急之際，適與周靜山鎮(zhèn)軍巡洋之兵船相遇，奮勇向前，始將玉環(huán)兵船奪回，并拿獲海盜多名送交玉環(huán)總捕府監(jiān)禁候訊”［7］。

19世紀(jì)60年代初，清政府開始建設(shè)近代化新式海軍，但其實(shí)力不足，尚需要保留部分水師擔(dān)負(fù)國防任務(wù)，因此清政府在19世紀(jì)60年代末逐漸對水師進(jìn)行了革新。例如，福建水師下轄的金門鎮(zhèn)水師兵力由改制前的800 余人縮編至500 余人，駐防地點(diǎn)減少，重新編制了水師營。武器裝備上，原來的趕增船、雙篷艍船廢棄不用，改為小艇船、龍?jiān)愦?］等，船型逐漸小型化、快速化；山東水師1879 年從英國訂造了兩艘新式蚊子船以提高戰(zhàn)斗力。

這種在原有體制上的修修補(bǔ)補(bǔ)，遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)預(yù)想的目標(biāo)。清代后期國家經(jīng)制軍的武備廢弛問題未能根本改變，戰(zhàn)船技術(shù)水準(zhǔn)繼續(xù)下降，巡防區(qū)域萎縮，防衛(wèi)漏洞擴(kuò)大；水師缺額嚴(yán)重，各軍事長官虛兵實(shí)銅，使日益虧空的國庫雪上加霜。面對這種局面，清政府直接將一些戰(zhàn)斗力較差的水師裁撤。但直到20世紀(jì)初，清朝依然保留著規(guī)模龐大的水師，比如長江水師常年保持20余營，戰(zhàn)船700余艘［9］。

（二）水師的水警化設(shè)想

自太平天國運(yùn)動(dòng)以來，清廷國力衰微，各地盜賊蜂起：“廣東盜匪素多，近海地方為甚”［10］；“福建興化府南口一帶洋面素為海賊出沒之區(qū)”［11］；山東“盜匪水陸皆有，而以大三河半角溝虎頭崕龍口登州大東溝各處為出沒之區(qū)，來往商船無不遭其劫掠”［12］；東北安東一帶海域“海盜猖蹶，攜有大炮快槍，商船不能對敵，搶掠一空，海面梗塞”［13］。有的地區(qū)甚至在水師巡哨期間，“仍有四楫五槳小盜船肆行搶劫并刃傷事主等案”［14］發(fā)生，還有的盜匪直接攻擊官軍。1902年4月，一艘商船在寧波附近被劫，幸遇新寶順輪船“將被盜情事詳訴鎮(zhèn)海吳吉人統(tǒng)領(lǐng)，立刻鼓輪追拿，盜尚膽敢開炮拒敵”［15］。此時(shí)正值清政府大力籌辦警政，水師本身就負(fù)擔(dān)一定的警察性質(zhì)的工作，因此清政府警政大員把視線轉(zhuǎn)向了水師。

民政部警政司行走郎中張仁曾說：“水陸宜兼巡也?！覈诮Ｋ嬗醒惭笏畮?，實(shí)非對外海軍之義，寓有水上警察行為?！締T擬請改巡洋水師為水上警察，淘汰老弱，教練人才，調(diào)查船戶，偵探匪類，巡泊要津、嚴(yán)查出入……亦警察必要之事業(yè)”［16］。清中央政府和地方政府均認(rèn)為可行，紛紛籌劃將轄區(qū)內(nèi)水師改為水警。例如長江水師駐扎的湖北省，在宣統(tǒng)二年（1910）已“遵飭札各濱水州縣，諭紳就原有之船幫公所及船行戶等處調(diào)查船戶冊籍并向出規(guī)費(fèi)，以便著手籌劃布置開辦”［17］。民政部于宣統(tǒng)三年（1911）發(fā)出通飭，要求各省督撫“限于宣統(tǒng)三年臘月將水上警察一律設(shè)齊”［18］。但是清政府次年就滅亡了，改制計(jì)劃實(shí)際是由民國政府實(shí)現(xiàn)的。

二、民國初年的水師水警化歷程

（一）改制情況

民國肇建但沿海和內(nèi)河地域的混亂局面尚未有根本好轉(zhuǎn)。1912 年8 月，黎元洪電請改長江及荊襄水師為水上警察，由該省民政長官節(jié)制。自1912年9月至1913年2月，長江水師改制水警完成。改制后的水上警察由內(nèi)務(wù)部管轄。由于長江水師改制較為成功，內(nèi)務(wù)部通過與海軍部會(huì)商，1912 年12 月要求沿海沿江各省水師改為水上警察。1913 年2 月，內(nèi)務(wù)部正式發(fā)布《長江及其他水師改組令》，規(guī)定“長江及其他水師改為水上警察，設(shè)水上警察廳管轄之”?！八暇鞆d依畫一現(xiàn)行地方警察官廳組織令之例辦理”?！八畮熤P(guān)聯(lián)數(shù)省時(shí)，應(yīng)由關(guān)系之省協(xié)商編制，但關(guān)聯(lián)之省就事實(shí)上之必要，得依省之轄境，分設(shè)水上警察廳”［19］。隨即大量水師改制為水警。清末民初水師改制水警基本情況見表1。

表1 清末民初水師改制水警基本情況統(tǒng)計(jì)表［20］

（二）編制情況

北洋政府首次實(shí)踐水師改水警，無章可循，也未及時(shí)編制水上警察官制，各地水警改制情況較為紛雜。1915年3月，內(nèi)務(wù)部頒行《水上警察廳官制》，要求各地設(shè)立水上警察廳，如果當(dāng)?shù)厮聞?wù)比較簡單沒必要設(shè)立警察廳時(shí)，可以簡化設(shè)立水上警察局，廳（局）下設(shè)科；該廳（局）根據(jù)駐地位置不同由省長或者道尹直接管轄，廳（局）長由道尹或省長咨呈內(nèi)務(wù)部薦請大總統(tǒng)任命，可依據(jù)法律發(fā)布當(dāng)?shù)厮暇煺鲁?。廳（局）長下設(shè)警正、警佐和技士等數(shù)十人，警正和警佐可充任科長。

1915年8月，內(nèi)務(wù)部頒布《水上警察編隊(duì)分區(qū)大綱》，要求各水上警察廳（局）轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有船只、人員，按照船只為基準(zhǔn)編制水上警察隊(duì)，劃分巡邏區(qū)，每區(qū)轄若干隊(duì)；若是區(qū)域狹小沒必要分區(qū)，則可專設(shè)水上警察隊(duì)，由該廳局直轄管理。同時(shí)北洋政府規(guī)定，水上警察廳辦事細(xì)則要報(bào)請內(nèi)務(wù)部核定［21］。1919年又規(guī)定“水上警察局一律適用《地方警察局組織章程》，以免分歧”［20］，厘清組織關(guān)系。各地水上警察先后進(jìn)行了改組。

安徽的長江水師營1913年5月改制為水警，后經(jīng)過改組，設(shè)水上警察廳。設(shè)廳長1人、勤務(wù)督察長1人。廳設(shè)總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生4科，下屬6個(gè)水上警察署，每一警察署設(shè)署長1 人、署員1 人、雇員2人。水警廳直轄大戰(zhàn)船2艘、長龍船3艘、巡船25艘，第一至第六署共有巡船136艘。每船設(shè)船長1名、巡長1名、一級巡警1名、二級巡警2名、三級巡警5名、伙夫1名［22］。

駐扎奉天的北洋水師警務(wù)河防營于1914年7月改制為水警，設(shè)奉天水上警察局。改組后設(shè)局長、副局長，庶務(wù)兼會(huì)計(jì)、文案、司法、收發(fā)各1 人，書記2人，偵探3人，局役4人，伙夫1人。該水警局下轄左、中、右三隊(duì)及海巡隊(duì)和艦隊(duì)，共有戰(zhàn)船28 艘。另外還將水警局內(nèi)“靖?！薄翱祚R”“鐵龍”和“經(jīng)武”四艘蒸汽炮艇編成艦隊(duì)［23］。

山東西湖水師和利捷水師于1914 年改制為沿海水上警察廳和南運(yùn)湖河水上警察局兩個(gè)水警機(jī)構(gòu)。沿海水上警察廳設(shè)廳長1 人，警正2 人，警佐5人，下設(shè)2科。南運(yùn)湖河水上警察局設(shè)局長1人，下設(shè)第一、二兩股和勤務(wù)督察長各1 人。管轄區(qū)域細(xì)劃分三區(qū)，每區(qū)各設(shè)1個(gè)警察署。各區(qū)次要地方，則設(shè)警察署分駐所，隨時(shí)派撥巡船游弋。

（三）職責(zé)任務(wù)

水師改制為水警之后，主要任務(wù)是水上管理、緝私捕盜和水上救護(hù)。水上管理指的是江上和近海的漁家、商家等的戶口和船只的管理工作。水上作業(yè)流動(dòng)性大，從業(yè)人員、船只數(shù)量龐雜，地理環(huán)境復(fù)雜，加強(qiáng)水上管理工作尤為重要，因此各地水警都將水上管理列為重點(diǎn)工作。比如四川水上警察局管轄的石橋水碼頭，日過往船只五六百艘，做好戶口和船舶的造冊管理工作是港口運(yùn)行的保障。水警也對奸商予以打擊，外國人在華的水上游歷傳教行為也在監(jiān)管之列。

緝私捕盜是水師和水警最基本的工作。近代中國鴉片走私猖獗，尤以廣東最甚，但廣東水警往來洋面，一定程度上遏制了鴉片走私。其他水警也不無功績，許多地方“凡遇私運(yùn)，一經(jīng)拿獲，即行焚燒”［24］。水警還負(fù)責(zé)進(jìn)行文化檢查。比如1916 年7 月和11 月安徽水警對淫穢書籍予以嚴(yán)禁，以端風(fēng)化［25］。為穩(wěn)定治安，各地水警分段駐防，剿捕巨盜。例如東北遼河上下游盜賊猖獗，來往于此的商船無不受其害，“沿河一帶盜賊蜂起……近日上下河道盜賊益眾，各船戶等被賊捐搶者無日無止”［26］。1915年4月1日，遼河水上警察抓獲巨匪殷潮瀛，并將其押往奉天省公署，處以死刑，遼河治安大為好轉(zhuǎn)。

水上氣象條件復(fù)雜，為維護(hù)水上安全，各地水警區(qū)根據(jù)自身地理?xiàng)l件采取了不同措施。比如湖北水網(wǎng)復(fù)雜，縱橫交錯(cuò)，水警就在各處水道設(shè)置報(bào)警旗和報(bào)警燈。奉天水警局在河流封凍初期，專門派人勘驗(yàn)冰道，樹幟標(biāo)示后方準(zhǔn)通行，船戶和商民根據(jù)標(biāo)志擇路而行，避免涉險(xiǎn)。在解凍期則直接招募工人鑿冰開路，保證安全。

三、水師水警化后的新氣象

（一）性質(zhì)與隸屬的變化

清代水師雖然有軍警不分的特點(diǎn)，但是從根本上說屬于軍事系統(tǒng)，統(tǒng)轄權(quán)歸兵部，征調(diào)權(quán)在各省督撫將軍，這種局面一直持續(xù)到清末新政。1910年，清政府設(shè)海軍部總辦全國海軍事務(wù)，建制尚存的水師，也作為輔助力量劃歸海軍部管轄，地方政府名義上不再擁有統(tǒng)轄權(quán)。民國初年海軍部作為中央部門之一，統(tǒng)轄范圍亦同清末。

1913年，水師改制為水警之后，其原有的任務(wù)、性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系發(fā)生了變化，由原來海軍部領(lǐng)導(dǎo)的、獨(dú)立于地方政府的、單純執(zhí)行軍事任務(wù)的機(jī)構(gòu)，變成了由內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)的、地方行政官署管轄的、維持水上“治安”的機(jī)構(gòu)，不再擔(dān)負(fù)國防任務(wù)。

（二）經(jīng)費(fèi)獲得的新途徑

清代軍費(fèi)主要采取解餉和協(xié)餉方式調(diào)撥，或由地方督撫自辟財(cái)源，水師也不例外。水師改制為水警后，采用了警察系統(tǒng)“就地抽捐”的辦法獲得經(jīng)費(fèi)。1902年，直隸總督袁世凱在保定、天津開辦警政時(shí)，創(chuàng)下“就地抽捐”之例。在《天津四鄉(xiāng)巡警章程》中規(guī)定：“所需經(jīng)費(fèi)，以地方本有之青苗會(huì)（費(fèi)），支更費(fèi)及賽會(huì)演戲一切無益有余之款，酌提充用，月餉由村董酌定支給，官不經(jīng)手”。由于經(jīng)費(fèi)不經(jīng)政府預(yù)算支出，清政府便大力推廣。民國水警沿襲這一做法，北洋政府規(guī)定船捐由水上警察征收，并將其悉數(shù)充作水警經(jīng)費(fèi)。

（三）武器裝備的新變化

水師逐步改制為水警之后，其原有裝備大多被繼承，但舊式師船效費(fèi)比遠(yuǎn)不如蒸汽船只，許多水師和改制后的水警均開始設(shè)法獲得近代化船只。水警的新式船只起初是從海軍和海關(guān)借調(diào)，或是改裝商船。例如，1891年，南洋海軍將“金甌”號炮艇借調(diào)湖廣維持治安，民初直接劃歸水警；民初湖北水警的“楚材”艦，是廣東海關(guān)調(diào)撥舊艦“廣豐”改名充任，而“楚振”艦則是用商船改裝。這些代用艦艇往往不堪使用，因此各地水警開始根據(jù)自己需要向造船廠訂造軍艦。例如，安徽省和江蘇省就曾于1907 年和1908年在江南造船廠和求新造船廠分別訂造了炮艇“安豐”“靖湖”，奉天漁業(yè)商船保護(hù)局于1912年在江南造船廠訂造了“安?！薄叭疬|”（后改名為“靖?！薄翱祚R”）兩艘炮艦［27］。此外，水警的輕武器也都換成了新式的彈倉步槍。

四、對水師水警化的評價(jià)

清代兵制的顯著特點(diǎn)是軍警不分，隨著時(shí)代發(fā)展，這種兵制越發(fā)不適應(yīng)近代戰(zhàn)爭，水師作為技術(shù)性部隊(duì)，亦不例外，即便是強(qiáng)悍的湘軍水師也不免重蹈覆轍。舊式水師在新式海軍蓬勃發(fā)展之際，由于自身特點(diǎn)，并沒有退出歷史舞臺(tái)。面對日益混亂的水上治安，清政府和北洋政府力推水師改制水警，以求物盡其用、名副其實(shí)。這次改制總體上來說是成功的。水師改制為水警后，設(shè)置了專門指揮機(jī)構(gòu)——水上警察廳（局），同時(shí)也因?yàn)樯釛壛藝廊蝿?wù)而使水警的專業(yè)化程度大大提高，繼承發(fā)展自巡洋會(huì)哨制度的分區(qū)巡邏體制也體現(xiàn)出了較高的效率；就地抽捐基本保證了經(jīng)費(fèi)來源的相對穩(wěn)定；蒸汽動(dòng)力船只的加入讓水警的戰(zhàn)斗力大大增強(qiáng)，其他裝備的更新也讓其能夠較好地完成肩負(fù)的三大任務(wù)。

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，國家是由政黨和各級政府、官員組成的利益實(shí)體，它有自己獨(dú)立的利益訴求，沒有制度供給方的意愿的暴力機(jī)器是不會(huì)產(chǎn)生的，而由制度供給方強(qiáng)行推進(jìn)的政策往往制度移植性和傳統(tǒng)慣性較強(qiáng)，水師水警化就是這種情況。水師水警化是清政府和北洋政府為了自身利益強(qiáng)行推進(jìn)的政策，導(dǎo)致本來作為完善法律約束下執(zhí)行公共權(quán)力的水警，成為蘊(yùn)含有國家強(qiáng)權(quán)政治的舊式國家暴力機(jī)器。就地募捐雖然解決了經(jīng)費(fèi)問題，但是其收取方式帶有強(qiáng)制性，并且伴隨著水師搜刮民脂民膏的惡習(xí)，最終留下了無窮后患。例如，1924年山東水警強(qiáng)征高額船稅，最終引發(fā)警民沖突［28］；水師的種種避戰(zhàn)作風(fēng)，水警亦有體現(xiàn)，例如1917年3月，盜匪屢次反復(fù)在安徽無為、繁昌、南陵等縣搶劫作案，水警竟毫無還手之力［29］。

概言之，水師的水警化是新與舊并存，成效與缺陷共立的一項(xiàng)改革，形式雖然進(jìn)行了革新，思想依然守舊，器物雖然進(jìn)行了革新，方法依然守舊，這一新一舊既導(dǎo)致了水師水警化成效受限，又折射出動(dòng)蕩時(shí)期舊中國的無奈現(xiàn)狀。在我國深化體制改革、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，以史為鑒，很有必要。