閆新廣，郭 亮

（1.河北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河北 石家莊 050000；2.中國人民銀行石家莊中心支行，河北 石家莊 050000）

伴隨我國經(jīng)濟快速發(fā)展，流通中現(xiàn)金持續(xù)增長，其中，現(xiàn)金使用尤其是大額現(xiàn)金的使用筆數(shù)和數(shù)額保持在高位，大額現(xiàn)金管理成本持續(xù)走高，金融系統(tǒng)現(xiàn)金運行穩(wěn)定性下降。近幾年來，針對大額現(xiàn)金管理，一些學(xué)者進行了深入研究，黃葦町（1996）從隱性經(jīng)濟角度出發(fā)，提出現(xiàn)金之所以能成為隱性經(jīng)濟的重要交易媒介，是因為現(xiàn)金交易相比于轉(zhuǎn)賬具有隱匿性的特點[1]。馬德功（2004）從金融經(jīng)濟學(xué)的角度對違法的大額現(xiàn)金交易進行了分析，認為違法的大額現(xiàn)金交易是一種極端追求金融風(fēng)險與收益的行為，會產(chǎn)生負的外部經(jīng)濟效應(yīng)；而政府對大額現(xiàn)金交易的監(jiān)管雖然會產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，但由此產(chǎn)生的成本則由政府承擔(dān)。所以提出在大額現(xiàn)金管理中，應(yīng)將成本收益融入監(jiān)管機制中，使風(fēng)險內(nèi)部化。即運用經(jīng)濟與法律手段，提高違法大額現(xiàn)金交易的成本，遏制其收益[2]。朱寶明（2004）從博弈論的角度對違法大額現(xiàn)金交易進行分析，認為治理違法的大額現(xiàn)金交易是一個多重博弈的過程。只有通過不斷完善制度設(shè)計，建立激勵機制才能減少違法現(xiàn)金交易行為的發(fā)生，從微觀角度為大額現(xiàn)金管理提供新的思路[3]。張合金（2011）通過委托代理理論對現(xiàn)金管理進行分析，認為現(xiàn)金管理的效率不僅取決于監(jiān)管機構(gòu)的主觀愿望，還取決于金融機構(gòu)的避險態(tài)度與避險成本，當(dāng)監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)的激勵措施大于避險成本，往往會達到最優(yōu)的現(xiàn)金管理水平[4]。韓光林（2011）從博弈論與委托代理的視角對大額現(xiàn)金管理進行研究，認為在大額現(xiàn)金管理中，中央銀行對金融機構(gòu)要有一定的約束，例如讓金融機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，增大違規(guī)成本，同時采取相應(yīng)的激勵措施，以此來降低違法行為發(fā)生的頻率[5]。高婧（2013）認為我國現(xiàn)金管理應(yīng)該借鑒美國、澳大利亞、加拿大等國的現(xiàn)金管理經(jīng)驗，除了健全立法外，還應(yīng)該具有良好的信息共享機制，包括信息共享平臺、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、可疑交易反饋等[6]。孫陵霞等（2015）認為大額現(xiàn)金管理的最終目標是為了維護金融穩(wěn)定，防止金融犯罪。而管理效率的高低與激勵機制有密切的關(guān)系，所以制定合理的激勵機制對于大額現(xiàn)金管理效率會起到事半功倍的效果[7]。高超華（2019）認為互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，給金融市場帶來機遇的同時也增加了現(xiàn)金管理的難度，提出要提高現(xiàn)金管理效率，就要在完善監(jiān)管體系背景下，通過數(shù)據(jù)的收集與分析，提高現(xiàn)金需求預(yù)測的準確性[8]。本文對大額現(xiàn)金管理的歷史沿革進行了搜集整理，對國際、國內(nèi)大額現(xiàn)金的交易與管理現(xiàn)狀進行了分析，在此基礎(chǔ)上深入探討當(dāng)前大額現(xiàn)金管理存在的問題，從而提出應(yīng)從修改和完善現(xiàn)金管理法規(guī)、提升有效管理措施、引導(dǎo)非現(xiàn)金結(jié)算和加快數(shù)字人民幣推廣應(yīng)用四個方面著手提升大額現(xiàn)金管理水平[8]。

一、大額現(xiàn)金管理歷史沿革

現(xiàn)金管理是指現(xiàn)金監(jiān)管機構(gòu)對在銀行開設(shè)賬戶的機關(guān)、團體、部隊、企事業(yè)單位及居民現(xiàn)金的使用范圍與額度的監(jiān)督管理活動。大額現(xiàn)金管理是指在保障單位和居民日常生產(chǎn)或生活需要的基礎(chǔ)上，規(guī)定與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的管理金額起點，對管理起點以上的現(xiàn)金使用進行監(jiān)測、甄別、管控的管理活動。

大額現(xiàn)金管理在我國的發(fā)展一般認為可以分為三個階段。第一個階段，從新中國成立到1988 年。大額現(xiàn)金管理的主要法律法規(guī)是1950 年發(fā)布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于實行國家機關(guān)現(xiàn)金管理的決定》和1977 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實行現(xiàn)金管理的決定》。主要目標為嚴格管理貨幣發(fā)行，保證貨幣發(fā)行權(quán)集中于中央，有計劃調(diào)節(jié)貨幣流通，節(jié)約現(xiàn)金使用,穩(wěn)定市場物價。大額現(xiàn)金管理主要體現(xiàn)在：要求單位庫存現(xiàn)金一般不得超過三天的日常開支；特定單位除發(fā)放工資、差旅費、向個人采購農(nóng)副產(chǎn)品、對個人其他支出及結(jié)算起點以下零星支出等必須使用現(xiàn)金部分以外，其他用途不得支付現(xiàn)金。第二階段從1988年到2011年。這一時期，對現(xiàn)金管理的主要依據(jù)是1988 年發(fā)布并實施的《中華人民共和國現(xiàn)金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），主要管理目標調(diào)整為改善現(xiàn)金管理，促進商品生產(chǎn)和流通，加強社會經(jīng)濟活動的監(jiān)督，現(xiàn)金管理由“側(cè)重管理”向“管理和服務(wù)并重”轉(zhuǎn)變。大額現(xiàn)金管理要求主要包括：開戶單位可以在規(guī)定范圍內(nèi)使用現(xiàn)金，零星支出結(jié)算起點為1000 元以下；規(guī)定了開戶單位庫存現(xiàn)金限額為三天至五天日常零星開支；規(guī)定了開戶單位超出規(guī)定限額使用及留存現(xiàn)金需承擔(dān)的法律責(zé)任。第三階段從2011 年至今。隨著簡政放權(quán)、“放管服”等政府職能和治理模式改革的持續(xù)深入推進，中國人民銀行出臺了一系列金融服務(wù)實體經(jīng)濟、支付便利化等管理規(guī)定。包括2011 年對《條例》進行修訂，進一步體現(xiàn)了現(xiàn)金管理服務(wù)實體經(jīng)濟的管理思路，刪除了對開戶單位違反條例規(guī)定使用現(xiàn)金承擔(dān)的法律責(zé)任。2014 年以來，雖然電子支付工具快速發(fā)展，而現(xiàn)金流通總量仍持續(xù)高位運行，尤其是調(diào)查監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，部分社會主體大額現(xiàn)金存取不符合經(jīng)濟活動規(guī)律，大額現(xiàn)金管理面臨法律法規(guī)約束和管理機制滯后等因素制約，社會經(jīng)濟主體不合理大額現(xiàn)金使用，以及利用現(xiàn)金匿名交易特征以大額現(xiàn)金交易方式進行貪腐、偷逃稅、洗錢等違法活動日益凸顯。

綜上所述，在目前電子化支付已高度普及的背景下，亟須建立新形勢下的大額現(xiàn)金管理體系。完善大額現(xiàn)金管理法律法規(guī)體系，強化大額現(xiàn)金使用的法律法規(guī)約束；建立社會經(jīng)濟主體合理和不合理使用的有效甄別機制，在保障社會經(jīng)濟主體合理大額現(xiàn)金使用需求、支持實體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，限制不合理使用，降低現(xiàn)金流通綜合成本；加強對使用大額現(xiàn)金交易的規(guī)范監(jiān)管，完善對違法犯罪活動的整治打擊機制，遏制大額現(xiàn)金的違法違規(guī)使用。

二、當(dāng)前國際國內(nèi)大額現(xiàn)金使用和管理的現(xiàn)狀

新時代的大額現(xiàn)金管理體系，應(yīng)是服務(wù)實體經(jīng)濟需求、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民利益訴求的管理體系，首先需要厘清社會現(xiàn)金需求和大額現(xiàn)金使用、管理的現(xiàn)狀。

（一）國際大額現(xiàn)金交易和管理現(xiàn)狀

1.主要國家現(xiàn)金需求依然旺盛

圖1 部分國家和地區(qū)GDP與流通中現(xiàn)金增長情況（以2008年基年為100）

從圖1 可以看出，近年來，美、日、歐等發(fā)達經(jīng)濟體流通中現(xiàn)金總量持續(xù)增長，并保持較快增速，各年度流通中現(xiàn)金均超過其國內(nèi)生產(chǎn)總值的增速。以2008 年為基期，2009 年至 2018 年期間，流通中的新加坡元、美元、歐元、日元年均增長率分別達9.9%、9.87%、7.81%、4.63%，分別比本國同期GDP 年均增長率高出3.89個、6.5個、5.8個、4.1個百分點。

受大額現(xiàn)金交易需求驅(qū)動，2011 年至2015 年，100 美元、50 英鎊發(fā)行量年均增長率比同期鈔票總體發(fā)行量年均增長率分別高出0.98個和1個百分點。

黨的十九大明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把產(chǎn)業(yè)興旺作為首要任務(wù)。在脫貧攻堅這場硬仗中，南陽雖取得了階段性成果，但在新型經(jīng)營主體與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機制及扶貧帶動持續(xù)性方面，還存在不足之處，與實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總目標和各級領(lǐng)導(dǎo)的要求還有一定差距。我們將繼續(xù)強化責(zé)任意識，因地制宜科學(xué)施策，推動產(chǎn)業(yè)扶貧向縱深發(fā)展、向高效邁進，確保實現(xiàn)建檔立卡貧困人口增收脫貧目標。

2.消費者大額日常交易較少使用現(xiàn)金結(jié)算

表1 歐央行2018年現(xiàn)金交易調(diào)查數(shù)據(jù)

國外監(jiān)管機構(gòu)調(diào)查顯示，大額日常交易較少使用現(xiàn)金結(jié)算。如表1關(guān)于歐央行2018年消費者歐元現(xiàn)金使用情況的調(diào)查可以看出，歐盟主要國家消費者在超過100 歐元的交易中使用現(xiàn)金結(jié)算的比例較低，普遍低于30%，盧森堡、荷蘭、法國甚至低于10%；在超過1 萬歐元的交易中使用現(xiàn)金結(jié)算的消費者比重多數(shù)歐盟國家低于4%。

3.普遍認為大額現(xiàn)金交易與違法犯罪密切相關(guān)，并實施嚴格管控措施

世界各國普遍認為現(xiàn)金具有匿名交易、難以追溯等特征，洗白非法收入、掩蓋利潤及資金真實來源普遍采用現(xiàn)金交易形式?？植廊谫Y、毒品交易、人口走私等極端犯罪活動，與大額現(xiàn)金使用的關(guān)系更為密切。如：歐央行估算約20%的現(xiàn)金用途不得而知；歐洲刑警組織認為，部分現(xiàn)金特別是大額現(xiàn)金交易與洗錢、恐怖主義等犯罪密切相關(guān)。

為打擊犯罪、增加稅收、完善社會治理，世界各國紛紛建立健全一系列的大額現(xiàn)金管理制度。表2列舉了大額現(xiàn)金的管理概況：從管理部門看，涵蓋中央銀行和財政、稅務(wù)、海關(guān)以及獨立反洗錢部門等；從管理對象看，涵蓋全體金融機構(gòu)、公共部門、特定行業(yè)企業(yè)和個人等；從管理環(huán)節(jié)看，涵蓋大額現(xiàn)金交易的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)。

表2 當(dāng)前主要經(jīng)濟體大額現(xiàn)金管理概況

（二）國內(nèi)現(xiàn)金交易和大額現(xiàn)金交易情況分析

1.流通中現(xiàn)金增速放緩，但仍保持逐年遞增趨勢

一是M0 增速明顯放緩。2014—2019 年間，M0年均增速 4.5%，明顯低于 2009—2013 年、2004—2008 年、1999—2003 年前 3 個五年區(qū)間的 11.7%、11.5%、11.9%的年均增速；且增速放緩幅度明顯快于M1。主要是非現(xiàn)金支付日益普及，尤其是移動支付迅速發(fā)展，非現(xiàn)金結(jié)算的便捷性和低成本優(yōu)勢更加明顯，在更多經(jīng)濟活動中替代了現(xiàn)金結(jié)算。二是流通中現(xiàn)金逐年遞增，部分年度甚至超過GDP或M1增速。2014 年以來流通中現(xiàn)金仍保持逐年遞增趨勢，甚至在 2016 年超過 GDP 增速，在 2018 年、2019年超過了M1增速。因此，需要盡快厘清社會經(jīng)濟主體對現(xiàn)金的合理需求、不合理需求，尤其是違法違規(guī)使用需求，而通常情況下偷逃稅、洗錢等違法犯罪活動利用現(xiàn)金交易方式逃避監(jiān)管，需要大規(guī)模的現(xiàn)金交易方能實現(xiàn)。

圖2 1998—2019我國M0、M1存量及增速對比分析圖

一是單位與居民現(xiàn)金業(yè)務(wù)差額巨大?，F(xiàn)金統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019 年河北省已恢復(fù)現(xiàn)金統(tǒng)計制度的全國性銀行業(yè)機構(gòu)存現(xiàn)業(yè)務(wù)累計發(fā)生額3.9萬億元，居民儲蓄、對公存現(xiàn)發(fā)生額分別為3.5萬億元、0.4萬億元；分別占存現(xiàn)總額的90.8%、9.2%；取現(xiàn)業(yè)務(wù)累計發(fā)生額3.7 萬億元，居民儲蓄、對公取現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)生額分別為3.4 萬億元、0.3 萬億元，分別占取現(xiàn)總額的93.1%、6.9%。一方面需要關(guān)注企業(yè)坐支現(xiàn)金失去有效管控，銀行業(yè)務(wù)無法反映企業(yè)現(xiàn)金使用全況，另一方面企業(yè)借道個人賬戶違規(guī)使用現(xiàn)金風(fēng)險較大。二是居民儲蓄大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)比重明顯偏高、金額明顯偏大。一方面，現(xiàn)金統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，河北省全國性銀行業(yè)機構(gòu)中，2019 年居民儲蓄單筆5 萬元、20 萬元、100 萬元以上大額存現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)生額分別達到1.8萬億元、0.7 萬億元、0.2 萬億元，占居民存現(xiàn)業(yè)務(wù)比重分別達到68.8%、25.4%、5.8%；單筆5 萬元、20 萬元、100萬元以上大額取現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)生額分別達到1.63萬億元、0.7 萬億元、0.2 萬億元，占居民取現(xiàn)業(yè)務(wù)比重分別達到63.4%、27.6%、9%。另一方面，2019 年，河北省排名前20 的個人大額現(xiàn)金取款金額合計58億元，人均2.9 億元，最高達8.2 億元；全省排名前20的個人大額現(xiàn)金存款金額合計29.2 億元，人均達到1.5 億元，最高達2.8 億元。這遠遠超出了常規(guī)日常生活和個體經(jīng)營的需要。

3.我國現(xiàn)金監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)，大額現(xiàn)金使用數(shù)據(jù)獲取困難

目前，由于我國大額現(xiàn)金使用監(jiān)測機制尚不完善，僅能初步統(tǒng)計銀行業(yè)金融機構(gòu)大額存取款數(shù)據(jù)，社會部門和居民大額現(xiàn)金使用的監(jiān)測、管理十分薄弱?，F(xiàn)金結(jié)算匿名交易追溯困難，極易被洗錢、貪腐、偷逃稅、非法跨境流動等違法犯罪活動所利用。突出表現(xiàn)在以下三個方面。一是商業(yè)銀行對大額現(xiàn)金管理偏弱，監(jiān)測監(jiān)督不到位。相關(guān)法律法規(guī)賦予商業(yè)銀行大額現(xiàn)金管理的重要職責(zé)，但是商業(yè)銀行追求利潤最大化，滿足大客戶現(xiàn)金服務(wù)特殊需求，部分商業(yè)銀行弱化大額現(xiàn)金管理，隨意支付大額現(xiàn)金，一些單位、企業(yè)和個體工商戶公款私存、套取現(xiàn)金、逃避現(xiàn)金管理時有發(fā)生。二是人民銀行獲取現(xiàn)金信息數(shù)據(jù)鏈條不完整，難以完全掌握大額現(xiàn)金運行軌跡。印制公司印制紙幣具有印制信息數(shù)據(jù)，人民銀行殘幣銷毀時記錄銷毀殘幣信息數(shù)據(jù)，但是在現(xiàn)金使用過程中的使用信息數(shù)據(jù)缺失，不能形成完整的大額現(xiàn)金使用數(shù)據(jù)鏈，得不到有用的數(shù)據(jù)分析信息。三是大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確性亟須提高。一些金融機構(gòu)對于沒有現(xiàn)金實物交割的偽大額現(xiàn)金交易通過現(xiàn)金科目處理，造成大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)虛增?，F(xiàn)金業(yè)務(wù)辦理過程中，大額現(xiàn)金存取款者和所存取現(xiàn)金冠字號碼不能一一對應(yīng)，給大額現(xiàn)金統(tǒng)計分析和監(jiān)測帶來很大的影響。近幾年一些案件中，出現(xiàn)動輒幾億元甚至幾十億元的現(xiàn)金贓款，這些現(xiàn)金的來源和使用軌跡監(jiān)管部門均沒有掌握，給大額現(xiàn)金管理帶來很大的潛在風(fēng)險。

（三）大額現(xiàn)金使用的影響因素分析

大額現(xiàn)金使用中既存在相當(dāng)規(guī)模的合理現(xiàn)金結(jié)算需求，又包括大量利用現(xiàn)金結(jié)算匿名特征規(guī)避監(jiān)管的不合理現(xiàn)金結(jié)算需求，甚至存在以現(xiàn)金結(jié)算隱匿交易、洗白違法獲利的非法需求。當(dāng)前我國大額現(xiàn)金監(jiān)測、管理相對薄弱，需要研究影響因素并制定對策。當(dāng)前灰色經(jīng)濟理論研究學(xué)者普遍認為，正規(guī)經(jīng)濟活動均為合法經(jīng)濟行為，經(jīng)濟主體會根據(jù)便捷性、安全性和經(jīng)濟性自主選用結(jié)算工具；而灰色經(jīng)濟活動中非法經(jīng)濟活動主要采用現(xiàn)金交易方式以消除交易痕跡；同時在通貨需求法、通貨—存款比率法等主要研究方法中將流通中現(xiàn)金作為重要指標變量估算灰色經(jīng)濟規(guī)模。由于灰色經(jīng)濟中自給服務(wù)和志愿服務(wù)等合法行為對大額現(xiàn)金使用影響極小，因此灰色經(jīng)濟學(xué)為分析大額現(xiàn)金管理路徑提供了良好思路。

一是合理大額現(xiàn)金使用的影響因素。正規(guī)經(jīng)濟活動中大額現(xiàn)金使用主要受經(jīng)濟主體偏好和金融服務(wù)限制等影響。影響合理需求因素如：農(nóng)村和偏遠地區(qū)金融網(wǎng)點覆蓋率低，部分公眾存取現(xiàn)金不便，禮金等特定交易仍習(xí)慣于現(xiàn)金交易；部分經(jīng)濟主體不會使用移動支付、網(wǎng)上銀行等非現(xiàn)金結(jié)算工具，只能使用現(xiàn)金交易；部分經(jīng)濟主體對非現(xiàn)金交易缺乏安全感，或不愿意承擔(dān)信用卡刷卡、移動支付提現(xiàn)等結(jié)算費用，為安全或節(jié)省費用采用現(xiàn)金交易；部分經(jīng)濟主體長期以來形成的現(xiàn)金交易習(xí)慣難以改變，在遇到需要大額現(xiàn)金支付時仍然習(xí)慣使用現(xiàn)金。

二是不合理大額現(xiàn)金使用的影響因素。正規(guī)經(jīng)濟活動中不合理大額現(xiàn)金使用，主要表現(xiàn)為遮蓋階段性違規(guī)行為而使用大額現(xiàn)金交易。如：房地產(chǎn)行業(yè)為規(guī)避預(yù)售管理監(jiān)督，在取得預(yù)售證前違規(guī)銷售時普遍使用特定個人賬戶收取預(yù)售款；在取得預(yù)售證后，按照監(jiān)管要求預(yù)售款須以購房人名義逐筆繳存售房企業(yè)預(yù)售監(jiān)管賬戶，方能取得監(jiān)管部門備案的正規(guī)銷售合同；以現(xiàn)金方式實現(xiàn)特定個人收款賬戶向監(jiān)管賬戶的資金轉(zhuǎn)移，可掩蓋違規(guī)預(yù)售行為和賬戶關(guān)聯(lián)性。一旦企業(yè)或相關(guān)管理人員出現(xiàn)道德風(fēng)險，未交存監(jiān)管賬戶的違規(guī)預(yù)售款項安全性完全沒有保障。

三是違法活動使用大額現(xiàn)金交易的因素。不合法經(jīng)濟活動中，使用現(xiàn)金交易主要為隱蔽交易行為，規(guī)避監(jiān)管，動機主要為偷逃稅款和掩蓋違法行為。偷逃稅款：由于非現(xiàn)金結(jié)算普遍會在經(jīng)濟主體賬戶留下痕跡，部分經(jīng)濟主體采用現(xiàn)金交易具有匿名性和難追溯特征，隱藏經(jīng)營收入或利潤，從而偷稅漏稅并逃避稅務(wù)部門監(jiān)督。掩蓋違法行為：走私、販毒、恐怖活動、行受賄等違法犯罪活動，普遍采用現(xiàn)金交易隱匿資金運行軌跡，掩蓋違法行為。

（四）目前我國大額現(xiàn)金管理的社會環(huán)境已充分改善

一是移動支付普及發(fā)展，更充分滿足了實體經(jīng)濟結(jié)算需要。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心報告顯示，截至2020年3月，我國移動支付用戶達到7.65億戶，覆蓋領(lǐng)域日益廣泛，應(yīng)用場景加速滲透，推動了數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展。二是非現(xiàn)金支付發(fā)展已趨于飽和。中國人民銀行《中國支付體系發(fā)展報告》顯示，2019 年我國銀行業(yè)金融機構(gòu)辦理非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù) 3310.2 億筆，金額 3779.5 萬億元；分別較 2013 年度分別增長6.6 倍、2.4 倍。非現(xiàn)金支付金額增速由2015 年的 89.8% 迅速下降，2016 年至 2019 年增速分別為6.9%、2%、0.23%、0.29%,已連續(xù)兩年增速不足0.3%。

綜上所述，目前我國實體經(jīng)濟合理大額現(xiàn)金需求可劃分為居民和單位需求兩大類。一是居民的合理大額現(xiàn)金需求。包括：金融和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的偏遠地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)的居民，不便使用電子支付工具的老齡、殘障等特殊群體，生產(chǎn)經(jīng)營和日常生活需要儲備一定規(guī)模的現(xiàn)金用于交易結(jié)算。二是單位的合理大額現(xiàn)金需求。服務(wù)于上述群體醫(yī)療衛(wèi)生、零售、居民服務(wù)、公眾管理、公共服務(wù)等企事業(yè)單位，由上述群體收購農(nóng)產(chǎn)品及其他物資的生產(chǎn)企業(yè)，需要與之現(xiàn)金結(jié)算需求相當(dāng)?shù)默F(xiàn)金使用。從業(yè)人員流動性較快、數(shù)量較大的建筑業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)林牧漁等行業(yè)的企業(yè)，需要一定規(guī)模的現(xiàn)金用于支付工人工資。救災(zāi)等國家應(yīng)急或企業(yè)遇自然災(zāi)害等突發(fā)事件，形成的單位應(yīng)急性大額現(xiàn)金交易需求。

三、當(dāng)前我國大額現(xiàn)金管理中存在的問題

（一）大額現(xiàn)金管理法規(guī)滯后，管理職能和效力弱化

一是《條例》修訂后，銀行大額現(xiàn)金管理職能削弱。2011 年1 月《條例》修訂后，保留了開戶單位現(xiàn)金使用范圍、庫存限額、不得坐支等限制管理條款，刪除了開戶單位現(xiàn)金使用的法律責(zé)任和對開戶銀行的管理授權(quán)的相關(guān)條款?！稐l例》部分條款已滯后于經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，實際操作難度加大；對經(jīng)濟主體違規(guī)使用現(xiàn)金的法律約束弱化；銀行業(yè)金融機構(gòu)沒有了法規(guī)的管理授權(quán)，對開戶單位現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)審核缺乏實質(zhì)性審核手段和信息支撐，管理效力大為削弱；企業(yè)現(xiàn)金庫存限額、坐支現(xiàn)金等已失去有效管控，經(jīng)濟主體更容易利用儲備現(xiàn)金賬外經(jīng)營。二是賬戶管理法規(guī)簡化了公轉(zhuǎn)私和個人結(jié)算賬戶管理措施，單位賬戶現(xiàn)金支取限額管理效力削弱?！吨袊嗣胥y行關(guān)于改進個人支付結(jié)算服務(wù)的通知》（銀發(fā)〔2007〕154 號）簡化了單位結(jié)算賬戶向個人結(jié)算賬戶支付款項的處理手續(xù)，只需注明事由可不再另行出具付款依據(jù)，并由付款單位對支付款項事由的真實性、合法性負責(zé)；同時簡化了個人儲蓄賬戶轉(zhuǎn)為個人銀行結(jié)算賬戶的手續(xù)。網(wǎng)上銀行、手機銀行等銀行網(wǎng)絡(luò)終端普及，銀行也很難實現(xiàn)對單位結(jié)算賬戶向個人結(jié)算賬戶轉(zhuǎn)賬支付的事前和事中管控。三是個人現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)缺乏法規(guī)約束。法規(guī)對于個人賬戶現(xiàn)金業(yè)務(wù)的管控要求，僅限于限額以上交易和可疑交易向反洗錢監(jiān)測分析中心報送，居民現(xiàn)金存取尚無有效限制措施。單位賬戶向個人賬戶轉(zhuǎn)移資金約束削弱，加之個人現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)缺乏約束，單位很容易通過虛擬用途借道個人賬戶隱蔽違法、違規(guī)和不合理的大額現(xiàn)金支出。

（二）部門協(xié)調(diào)監(jiān)管不足，有效管理措施不足

一是大額現(xiàn)金信息化管理滯后的制約。目前大額現(xiàn)金監(jiān)測信息，主要是反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)對客戶在金融機構(gòu)開立賬戶的大額或可疑現(xiàn)金收支報告信息，主要職能并非大額現(xiàn)金管理，金融機構(gòu)只有單向報告職能，基層人民銀行和金融機構(gòu)不具備信息查詢和使用權(quán)限。尚未建立大額現(xiàn)金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)，無法有效防范個人賬戶大額現(xiàn)金存取通過跨行拆分交易規(guī)避監(jiān)測、監(jiān)管。由于信息系統(tǒng)支持不足，銀行業(yè)金融機構(gòu)僅靠客戶存取款信息，對大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)中資金來源、用途及交易對手缺乏有效識別手段，更無法甄別合理、不合理和違法需求，加之《條例》修訂后，銀行失去了對開戶單位的監(jiān)督、檢查、處罰等法規(guī)授權(quán)，銀行履行大額現(xiàn)金管理措施基本流于形式。二是協(xié)調(diào)監(jiān)管不足的制約。在銀行現(xiàn)金收付業(yè)務(wù)、賬戶結(jié)算管理、反洗錢等監(jiān)管職能中，尚未建立以大額現(xiàn)金管理為目標的協(xié)調(diào)監(jiān)管機制，經(jīng)濟主體在銀行環(huán)節(jié)的大額現(xiàn)金交易監(jiān)測、管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)，尤其是居民個人賬戶大額現(xiàn)金管理尤為薄弱。中國人民銀行與財政、稅務(wù)、市場管理、公安等監(jiān)管部門尚未建立有效的大額現(xiàn)金管理信息共享和協(xié)調(diào)管理機制，經(jīng)濟主體在市場交易環(huán)節(jié)的大額現(xiàn)金交易報告、記錄、監(jiān)測、稽查等管理措施不足，不足以遏制違法違規(guī)大額現(xiàn)金交易。

（三）大額現(xiàn)金管理法規(guī)和機制建設(shè)中需要關(guān)注的其他問題

一是銀行大額現(xiàn)金事前、事中管理的可操作性問題。銀行大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)事前、事中管理措施，須解決銀行審批、審核的依據(jù)和標準，亦須關(guān)注銀行網(wǎng)點智能化發(fā)展趨勢下人員和業(yè)務(wù)流程設(shè)置，確保可操作性。二是大額現(xiàn)金管理和隱私保護的問題。目前在企業(yè)庫存現(xiàn)金限額、坐支現(xiàn)金和個人賬戶方面缺乏有效監(jiān)管措施，大額現(xiàn)金使用的合理性評估，需要結(jié)合企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)、會計資料和個人賬戶現(xiàn)金收支信息，準確劃分現(xiàn)金使用的合理、違規(guī)或違法情形，但目前法律對企業(yè)會計資料、個人賬戶數(shù)據(jù)都實行嚴格的隱私保護，信息采集使用需要法規(guī)授權(quán)，并設(shè)置有使用機制保障隱私保護。三是大額現(xiàn)金管理和會計制度、結(jié)算賬戶管理的協(xié)調(diào)性問題。為有效制約企業(yè)坐支現(xiàn)金和假借個人賬戶規(guī)避監(jiān)管，需要進一步強化企業(yè)和個體工商戶現(xiàn)金日記賬的會計制度要求，需要區(qū)分個人賬戶現(xiàn)金收支消費用途和經(jīng)營用途。

四、金融服務(wù)實體經(jīng)濟背景下大額現(xiàn)金管理的對策建議

黨的十九屆四中全會明確指出，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開。從行政管理角度看，應(yīng)該是“保障公民、法人和其他組織等合法權(quán)益”與“加大對違法違規(guī)行為的管控懲處”兩大目標的統(tǒng)一；具體到大額現(xiàn)金管理，即“保障實體經(jīng)濟合理需求”與“有效管控違法、違規(guī)需求”兩大目標的統(tǒng)一。因此大額現(xiàn)金管理的路徑，首先需要對實體經(jīng)濟的合理需求追本溯源，然后完善法律法規(guī)，明晰各方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，最后建立部門權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同高效的治理體系。

（一）強化對實體經(jīng)濟大額現(xiàn)金需求的動態(tài)監(jiān)測評估

伴隨銀行支付系統(tǒng)的現(xiàn)代化和移動支付的迅速普及應(yīng)用，我國實體經(jīng)濟現(xiàn)金需求已由“普遍結(jié)算需求”向“特殊群體結(jié)算和應(yīng)急結(jié)算為主的需求”轉(zhuǎn)變。例如1993 年以來從“年末流通中現(xiàn)金總量與年度GDP的比值”觀測現(xiàn)金在經(jīng)濟活動中的運用發(fā)現(xiàn)，該指標已由1993年的16.44%降至2019年的7.77%，除1998 年亞洲金融危機和2008 年美國次貸危機后的年份略有波動，基本呈現(xiàn)逐年遞減趨勢。因此，新形勢下大額現(xiàn)金管理首先需要實現(xiàn)對實體經(jīng)濟現(xiàn)金需求及大額現(xiàn)金需求的動態(tài)監(jiān)測，確保實體經(jīng)濟的合理大額現(xiàn)金需求得到保障。中國人民銀行于2018年恢復(fù)了銀行現(xiàn)金收付業(yè)務(wù)和庫存統(tǒng)計制度，完善了對實體經(jīng)濟分行業(yè)、分金額的銀行存取款業(yè)務(wù)的時序監(jiān)測，完善了銀行庫存現(xiàn)金總額及券別結(jié)構(gòu)的時序監(jiān)測；自2016 年持續(xù)組織了一系列大額現(xiàn)金管理專題調(diào)查，在局部試點的基礎(chǔ)上，已正式在河北、浙江、深圳等地區(qū)開展大額現(xiàn)金管理試點工作，通過銀行大額取現(xiàn)預(yù)約、存取現(xiàn)登記、冠字號碼記錄及追溯等主要措施，進一步監(jiān)測、了解單位和居民大額現(xiàn)金使用的結(jié)構(gòu)性特征和風(fēng)險節(jié)點。對實體經(jīng)濟大額現(xiàn)金需求的動態(tài)監(jiān)測評估，一是可科學(xué)評估不同行業(yè)的企事業(yè)單位和居民的現(xiàn)金需求的結(jié)構(gòu)性特征和發(fā)展趨勢，同時輔以針對性調(diào)查，進一步深入了解現(xiàn)金使用的原因和須管控的風(fēng)險，有效避免管理對實體經(jīng)濟正常經(jīng)營及正?，F(xiàn)金需求的干擾。二是可科學(xué)評估大額現(xiàn)金管理的金額起點，進而實現(xiàn)分行業(yè)分類管理金額起點，實現(xiàn)節(jié)約管理成本、提高管理效率與有效管控大額現(xiàn)金用于違法、違規(guī)活動的有機結(jié)合。

（二）完善大額現(xiàn)金管理法制體系，明晰各部門權(quán)責(zé)利

依法行政是維護社會公平正義、確保行政管理順暢高效的重要前提，在科學(xué)評估實體經(jīng)濟大額現(xiàn)金需求的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步完善大額現(xiàn)金管理的法律、法規(guī)和制度體系，提高管理效力。一是明確大額現(xiàn)金使用的法制規(guī)范。以法律法規(guī)明確不同行業(yè)企事業(yè)單位和居民個人使用現(xiàn)金的保障性和限制性規(guī)則，并明確企業(yè)、事業(yè)單位、公共組織及居民等各社會經(jīng)濟主體在現(xiàn)金使用的限額或比重，明確經(jīng)濟主體限額或比重以上使用現(xiàn)金須承擔(dān)的申請、登記、報告等義務(wù)。二是強化銀行大額現(xiàn)金監(jiān)測管理的法制授權(quán)。以法律法規(guī)規(guī)定經(jīng)濟主體在銀行存取大額現(xiàn)金時，有義務(wù)登記存取現(xiàn)金來源用途、交易背景、交易對手等信息，并承擔(dān)法律責(zé)任，完善大額現(xiàn)金交易留痕措施。三是建立市場交易和出入境環(huán)節(jié)的大額現(xiàn)金報告法制體系。以法律法規(guī)明確各類企事業(yè)單位和居民個人大額現(xiàn)金交易和攜帶出入境的主動申報義務(wù)和法律責(zé)任，通過單位現(xiàn)金會計記錄、個人申報報告等載體，記錄大額現(xiàn)金市場交易環(huán)節(jié)的金額、來源用途及交易對手，進一步完善大額現(xiàn)金交易的追溯機制。四是強化結(jié)算賬戶管理制度、會計制度與大額現(xiàn)金管理制度的協(xié)調(diào)配合。將居民個人賬戶大額現(xiàn)金存取規(guī)則納入結(jié)算賬戶制度范圍，個人儲蓄賬戶和結(jié)算賬戶分類管理，禁止個人儲蓄賬戶用于經(jīng)營現(xiàn)金收支；將單位賬戶和居民個人賬戶間轉(zhuǎn)賬列入大額現(xiàn)金管理監(jiān)測管理范圍。進一步完善單位現(xiàn)金會計制度，明確單位現(xiàn)金交易會計記錄責(zé)任，重點強化小規(guī)模納稅人和個體工商戶現(xiàn)金賬務(wù)會計制度管理。五是明確各監(jiān)管部門監(jiān)管權(quán)責(zé)。以法律法規(guī)明確人民銀行、銀行業(yè)金融機構(gòu)和財政、稅務(wù)、公安、廉政等監(jiān)管部門監(jiān)管范圍、權(quán)力和法律責(zé)任，確保各監(jiān)管部門管理邊界、執(zhí)法權(quán)力、執(zhí)法責(zé)任清晰。

（三）完善監(jiān)管部門協(xié)調(diào)管理機制，構(gòu)建協(xié)同高效的治理體系

在通過法律法規(guī)明晰各監(jiān)管部門管理權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，完善跨部門協(xié)調(diào)管理機制，構(gòu)建協(xié)同高效的治理體系，可有效提升管理效率、效能和對違法行為的威懾力。一是完善信息互通共享機制，提高管理效率、效能。大額現(xiàn)金管理的核心是基于個人和單位的現(xiàn)金交易數(shù)據(jù)，具有高度的隱私性，在大額現(xiàn)金管理中，各部門必然存在信息保密的內(nèi)在要求，制約信息互通共享。需要以大額現(xiàn)金銀行存取登記、市場交易報告、出入境申報等信息為基礎(chǔ)，建立全國統(tǒng)一的大額現(xiàn)金管理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并與反洗錢監(jiān)測分析系統(tǒng)、稅務(wù)稽查系統(tǒng)、社會信用信息系統(tǒng)等充分結(jié)合，建立大額現(xiàn)金核查分析系統(tǒng)，實現(xiàn)智能化稽核管控，將可疑交易向職能部門定向預(yù)警，輔助特定職能部門精準管理，大大提高管理效率和效能。二是完善部門協(xié)同管理機制，提高對違法使用行為的威懾力。銀行業(yè)金融機構(gòu)是社會經(jīng)濟主體大額現(xiàn)金使用和管控的起點，尤其是在大額現(xiàn)金管理的事前風(fēng)險防控中具有重要作用，應(yīng)在客戶盡責(zé)申報、登記的基礎(chǔ)上，加大稅務(wù)、反洗錢等信息系統(tǒng)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的核查、審批功能支持，確保銀行實現(xiàn)有效的超大額現(xiàn)金支取審批、核查功能。稅務(wù)、公安、廉政等監(jiān)管部門應(yīng)配合人民銀行加強對使用現(xiàn)金進行偷逃稅、洗錢、貪腐的違法活動的案件線索進行調(diào)查和聯(lián)合整治、打擊的力度，確保法律法規(guī)對犯罪行為的威懾力。三是完善宏觀調(diào)控政策和大額現(xiàn)金管理政策的協(xié)調(diào)機制。建立大額現(xiàn)金使用階梯收費制度，引導(dǎo)經(jīng)濟主體合理使用現(xiàn)金結(jié)算，為實體經(jīng)濟的合理現(xiàn)金需求提供更好的服務(wù)，可根據(jù)監(jiān)測評估數(shù)據(jù)，在據(jù)實申報的前提下給予特定行業(yè)或群體進行費用減免或財政補貼等形式的定向調(diào)控政策，滿足實體經(jīng)濟差異化需求。

（四）引導(dǎo)非現(xiàn)金結(jié)算應(yīng)用，輔助降低現(xiàn)金流通成本

當(dāng)前，非現(xiàn)金支付普及發(fā)展成效顯著，應(yīng)繼續(xù)完善支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)評估經(jīng)濟主體現(xiàn)金交易場景必要性，引導(dǎo)經(jīng)濟主體應(yīng)用非現(xiàn)金支付工具，降低現(xiàn)金流通的社會成本。一是進一步優(yōu)化非現(xiàn)金支付環(huán)境。科學(xué)評估當(dāng)前合理使用現(xiàn)金結(jié)算集中的交易場景，進一步優(yōu)化非現(xiàn)金結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施，加強支付結(jié)算和大額現(xiàn)金管理知識宣傳教育，引導(dǎo)非現(xiàn)金支付結(jié)算工具普及應(yīng)用。二是調(diào)節(jié)非現(xiàn)金支付工具結(jié)算費用。調(diào)整信用卡刷卡收費、移動支付賬戶提取收費等結(jié)算費用，以便捷性和費用成本引導(dǎo)公眾改變交易結(jié)算習(xí)慣。三是逐步擴大現(xiàn)金結(jié)算應(yīng)用的限制場景。科學(xué)評估公眾使用現(xiàn)金結(jié)算的必需場景，以法律法規(guī)約束現(xiàn)金結(jié)算的限制場景，對于合理現(xiàn)金使用場景，以交易限額或支取現(xiàn)金階梯收費等方式，鼓勵引導(dǎo)應(yīng)用非現(xiàn)金支付工具；對于不合理和違規(guī)現(xiàn)金使用場景、金額，強制使用非現(xiàn)金支付工具，以節(jié)約社會資源。

（五）加快數(shù)字人民幣推廣應(yīng)用，提升大額現(xiàn)金數(shù)字化管理水平

數(shù)字人民幣是中國人民銀行未來發(fā)行的法定數(shù)字貨幣，是基于加密算法的電子貨幣系統(tǒng)，具備現(xiàn)有傳統(tǒng)人民幣貨幣職能，具有主權(quán)性、法償性和強制性，是一場貨幣體系的重大變革。法定數(shù)字人民幣是對M0的替代，并堅持中心化的管理模式和雙層運營體系，因此其發(fā)行與回籠機制與當(dāng)前現(xiàn)金紙鈔較為相似。數(shù)字人民幣自2014 年投入研發(fā)以來，已經(jīng)取得階段性成果，今后在大額現(xiàn)金管理方面可以發(fā)揮較好作用。一是法定數(shù)字人民幣具有天然的數(shù)據(jù)特征，能大大提升大額現(xiàn)金管理的大數(shù)據(jù)分析水平。發(fā)行央行法定數(shù)字貨幣，將使大額現(xiàn)金管理數(shù)據(jù)實時采集成為可能，并在數(shù)據(jù)解密或在國家授權(quán)以后，通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段進行深入分析，采取有針對性的監(jiān)管措施，提升監(jiān)管效率。二是法定數(shù)字人民幣的可控匿名性，可以提升大額現(xiàn)金管理的威懾性?？煽啬涿欠ǘ〝?shù)字貨幣和紙鈔現(xiàn)金的顯著區(qū)別，監(jiān)管機構(gòu)可以充分掌握大額現(xiàn)金的流向和使用者信息，能夠在反洗錢、反腐敗和反恐融資方面提供幫助。三是法定數(shù)字人民幣的數(shù)字化編程特征，能夠加載智能合約，從而豐富大額現(xiàn)金管理手段。對于特定人群、特定行業(yè)、特定區(qū)域，數(shù)字人民幣發(fā)行機構(gòu)可以在數(shù)字人民幣上加載止付命令，禁止大額現(xiàn)金的提取和使用，也可以分區(qū)域、分行業(yè)、分時間段對大額現(xiàn)金使用進行有效管理。