莫太齊

摘要：轉(zhuǎn)型時(shí)期，治理取向演變折射了中國(guó)政府治理體制轉(zhuǎn)型的深層張力。通過(guò)梳理自分稅制以來(lái)討論中國(guó)政府治理的重要研究，歸納出三種討論中國(guó)政府治理的不同路徑：利益取向，其研究聚焦于財(cái)政體制與地方政府行為；權(quán)威取向，其研究主要圍繞“權(quán)威體制與有效治理”這一范疇；歷史取向，其研究著重揭示帝國(guó)治理的名實(shí)邏輯。由此發(fā)現(xiàn)，技術(shù)治理不必然意味政府治理的理性化，其理性化說(shuō)辭背后依舊延續(xù)了“總體支配”精神與非正式治理機(jī)制。伴隨財(cái)政資源項(xiàng)目化改革而來(lái)的集權(quán)效應(yīng)，技術(shù)治理強(qiáng)化了地方政府的軟預(yù)算約束傾向，繼而引致政府治理在權(quán)威體制與有效治理上的深層矛盾。本質(zhì)而言，正因?yàn)檎误w制的合法性訴求與官僚體制理性化的互相推動(dòng)，利益取向與權(quán)威取向的治理研究可以并存。歷史取向的研究是在價(jià)值層面對(duì)政府治理研究的深入，并嘗試從社會(huì)史與觀念史角度厘清中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系及其民情。

關(guān)鍵詞：政府治理；治理取向；技術(shù)治理；總體支配；名與實(shí)

中圖分類(lèi)號(hào)：C91-0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）15-0079-18

The Reflections on the Studies of Governance Mechanisms in China： Theoretical Advances and Empirical Research

MO Taiqi

Abstract：During the transition，the governance orientation reflects the deep tension of governance system transition.This paper tries to trace the research lines on state governance since taxsharing reform.According to their underling research questions and theoretical perspectives，three approaches can be outlined as：（1）interest orientation，focusing on the centralizing fiscal system and the behavior pattern of local government ；（2）authoritative orientation，focusing on the category of，“authority system and effective governance”；（3）historical orientation，putting emphasis on relations of Name and Reality in empirical governance.In light of the evolution of governance orientation， we find micromanagement does not necessarily mean the rationalization of state governance，and its rationalization rhetoric still continues the spirit of“the overall allocation power”and informal governance mechanisms.Micromanagement pattern strengthens soft budget constraint trend of local government by centralizing local fiscal resources，which leads to the deep contradiction between the authoritative system and effective governance.This paper argues that，as the existing tension between the claim to legitimacy of politic system and rationalization of bureaucratic institution，both the interest orientation and authoritative orientation also present in theoretical perspectives.And such sociological research of historical orientation has advanced toward the value level，trying to clarify potential ethos and the relationship between“state and society”in traditional Chinese society from the perspective of social history and concept history.

Key words：state governance；governance orientation；micromanagement；macromanagement；Name and Reality

一、引言

中國(guó)的改革開(kāi)放不僅伴隨著競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，公共權(quán)力部門(mén)也得到高度發(fā)展，由此引發(fā)了一場(chǎng)中國(guó)改革開(kāi)放背景下“政府與市場(chǎng)”關(guān)系的討論。西方學(xué)者或強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的推動(dòng)作用，或強(qiáng)調(diào)政府在其中的政治支持作用[1]；而中國(guó)學(xué)者更堅(jiān)持中國(guó)改革是國(guó)家對(duì)社會(huì)的“分權(quán)讓利”，或者說(shuō)是國(guó)家對(duì)“社會(huì)”控制關(guān)系的松動(dòng)過(guò)程[2]。分稅制改革以來(lái)，改革初期所形成的“分權(quán)讓利”局面為之大變。從財(cái)政分配權(quán)看，分稅制改革所釋放的“收入集權(quán)、支出放權(quán)”信號(hào)更明顯。其中，中央政府力圖通過(guò)大量專(zhuān)項(xiàng)資金或者項(xiàng)目資金等制度化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力上移。這不僅實(shí)質(zhì)性地改變了政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，也帶動(dòng)了政府治理行為的改變[3]。有學(xué)者敏銳地抓住這一治理轉(zhuǎn)型的基本特質(zhì)，指出政府治理取向由改革前的“總體支配”轉(zhuǎn)向一種精細(xì)的“技術(shù)治理”①[4]。那么，如何解釋此種政府治理取向的分化？技術(shù)治理是在何種意義上而言的？它與總體支配有何關(guān)系？針對(duì)政府治理這一交叉研究領(lǐng)域，大量的經(jīng)驗(yàn)研究此起彼伏，如果沒(méi)有更大的理論視野提供比較與鑒別，也容易將技術(shù)治理取向理想化。因此，為了不模糊單純的“技術(shù)治理”思維，有必要深入梳理政府治理領(lǐng)域的研究成果，以呈現(xiàn)政府治理取向的分化與延續(xù)，從而把握政府治理機(jī)制中有跡可循的制度邏輯。

本文旨在以點(diǎn)帶面述評(píng)政府治理行為及其機(jī)制研究，明晰既有研究取向之間的對(duì)話與繼承，并嘗試進(jìn)一步梳理出可供追溯的理論資源與問(wèn)題意識(shí)。鑒于政府治理是一個(gè)交叉學(xué)科的研究領(lǐng)域，我們的述評(píng)對(duì)象主要局限于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。

二、利益取向的地方政府行為：軟預(yù)算約束傾向

從縱向看，地方政府作為獨(dú)立的利益主體，其內(nèi)部官員有著自身的利益訴求，同時(shí)它還處于中央與地方的財(cái)政利益節(jié)點(diǎn)，其行為深受科層治理結(jié)構(gòu)的約束。從橫向看，地方政府是國(guó)家與社會(huì)之間的中介性紐帶，其行為直接影響基層社會(huì)分化與整合。因此，地方政府行為是我們理解政府治理機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。

（一）地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論：財(cái)政自主與晉升激勵(lì)維度

1.“地方政府法團(tuán)主義”

到目前為止，從財(cái)政體制角度解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是最具影響力的研究路徑。“地方法團(tuán)主義”②（corporatism）是其代表范式。它捕捉到了中國(guó)改革進(jìn)程中政治與經(jīng)濟(jì)互相滲透而形成的制度形式。美國(guó)學(xué)者戴慕珍（Jean C.Oi）率先提出“地方政府法團(tuán)主義”[5]概念，用以解釋20世紀(jì)80年代財(cái)政包干制背景下，地方政府行為與中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)騰飛的關(guān)系。她認(rèn)為，為了推動(dòng)地方集體企業(yè)的發(fā)展，地方政府充分動(dòng)員自身和地方社會(huì)資源，與地方社區(qū)、企業(yè)結(jié)成法團(tuán)化的組織，成為一個(gè)互相依賴(lài)的利益共同體。地方政府既為企業(yè)籌措資金、提供技術(shù)、聯(lián)系銷(xiāo)路，又通過(guò)行政手段為企業(yè)減負(fù)；企業(yè)則為地方政府創(chuàng)造大量財(cái)政收入。在此種意義上，由地方政府主導(dǎo)的法團(tuán)主義組織形式促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮。

與之類(lèi)似，美國(guó)學(xué)者魏昂德（Andrew Walder）提出了“地方政府即廠商”[6]觀點(diǎn)。他認(rèn)為，地方政府似乎扮演了一個(gè)企業(yè)集團(tuán)總部的角色，將當(dāng)?shù)毓井?dāng)作它的子公司，積極地參與指導(dǎo)地方公司的發(fā)展。具言之，政府的財(cái)政分權(quán)改革使得地方政府面臨的財(cái)政激勵(lì)尤為強(qiáng)烈，與行政級(jí)別高的上級(jí)政府相比，行政級(jí)別較低的地方政府可以對(duì)其資產(chǎn)實(shí)施更為有效的控制。換言之，行政層次越接近基層，基層政府的利益越清晰，面臨的財(cái)政激勵(lì)也越強(qiáng)烈。由此可知，“地方政府法團(tuán)主義”觀點(diǎn)，旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)地方政府在轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)地方企業(yè)發(fā)展的政治支持作用，并將地方政府行為置于財(cái)政分權(quán)的制度環(huán)境中加以考察。由此，財(cái)政分權(quán)成為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的一個(gè)重要解釋變量。

2.“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義”

經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢(qián)穎一及其合作者提出了“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義”[7]理論。該理論模型認(rèn)為，雖然中國(guó)在政治上相對(duì)集權(quán)，但是在財(cái)政制度安排上具有聯(lián)邦主義的特征。一方面，以行政分權(quán)的方式使地方政府擁有了相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)；另一方面，以財(cái)政包干為基礎(chǔ)的財(cái)政分權(quán)改革使地方政府具有與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力，地方政府享有財(cái)政自主性。正是行政與政治激勵(lì)，尤其是財(cái)政自主激勵(lì)使得中國(guó)地方政府具有十足的熱情去維護(hù)市場(chǎng)，通過(guò)引進(jìn)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和地方試驗(yàn)，推行市場(chǎng)化改革，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義也被表述為“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”。

3.“晉升錦標(biāo)賽”與“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式

不同于財(cái)政分權(quán)理論，周黎安在大量經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上，基于中國(guó)人事權(quán)高度集中的特點(diǎn)，提出了“晉升錦標(biāo)賽”[8]模式。他認(rèn)為地方官員面臨的晉升激勵(lì)比財(cái)政分權(quán)激勵(lì)更為有效和持久。中國(guó)獨(dú)特的政治與經(jīng)濟(jì)條件為“晉升錦標(biāo)賽”提供了穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，即上級(jí)政府具有高度集中的人事權(quán)；各級(jí)行政區(qū)具有高度同構(gòu)性，因而地方政府之間的績(jī)效容易評(píng)估；地方官員對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有高度的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)；地方官員之間高度競(jìng)爭(zhēng)而不是合謀。但是，“晉升錦標(biāo)賽”也付出了多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲、晉升博弈下的軟預(yù)算約束問(wèn)題等代價(jià)，導(dǎo)致政府在市場(chǎng)化過(guò)程中的角色沖突和轉(zhuǎn)變政府職能中的舉步維艱。

在“晉升錦標(biāo)賽”之上，周黎安提出了“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的理論框架以刻畫(huà)中國(guó)特色的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這一模式代表了官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“雙向嵌入”關(guān)系。官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嵌入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)和制約著官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)蛻變?yōu)榧兇獾恼巫餍慊驒?quán)力游戲；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也嵌入官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯之中，地方企業(yè)得益于地方政府的政治經(jīng)濟(jì)支持，因而競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

總之，這些理論雖然分析角度不同，但大都認(rèn)為地方政府作為一個(gè)利益化、公司化的主體，它們之間既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作，而競(jìng)爭(zhēng)與合作的基礎(chǔ)是地方政府有穩(wěn)定預(yù)期的財(cái)政收入和政治晉升激勵(lì)①。其中，“財(cái)政聯(lián)邦制”側(cè)重于中央與地方間的財(cái)政分權(quán)變化，而“晉升錦標(biāo)賽”模式則側(cè)重于中央與地方間的人事關(guān)系制度[9]。但是，這些理論的核心邏輯是強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)背景與地方政府的利益競(jìng)爭(zhēng)，而難以深入政府間的內(nèi)部組織機(jī)制。

（二）地方政府行為新變化

“地方政府法團(tuán)主義”解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的起飛，卻沒(méi)有預(yù)料到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國(guó)獨(dú)特制度形式的產(chǎn)物，它最終還是面臨市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)改革。這似乎對(duì)“地方政府法團(tuán)主義”理論構(gòu)成了挑戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體性消亡質(zhì)疑了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的效率假定，因?yàn)榇罅哭D(zhuǎn)制企業(yè)恰好是曾經(jīng)支持它的地方政府推進(jìn)的[10]。還有學(xué)者指出，需要進(jìn)一步推敲其內(nèi)在的制度悖論以及背后牽涉的政府內(nèi)部關(guān)系[11]。不過(guò)，戴慕珍認(rèn)為，“地方政府法團(tuán)主義”的體制特征并沒(méi)有隨著體制環(huán)境的變化而發(fā)生根本性變化，只是地方政府的統(tǒng)合方式發(fā)生了變化[12]?？梢哉f(shuō)，“地方政府法團(tuán)主義”理論提供的理論邏輯、分析視野依然具有拓展深化的空間。

1.從政權(quán)經(jīng)營(yíng)者到謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者

張靜在分析基層政權(quán)的角色行為時(shí)提出了“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”概念[13]。她認(rèn)為，在公社制度下，“強(qiáng)大的行政監(jiān)督?jīng)]有給基層政權(quán)的經(jīng)營(yíng)角色提供多少空間，基層干部雖然絕對(duì)支配著生產(chǎn)資料，但這種支配主要來(lái)自干部管理者身份，而不是來(lái)自他們的經(jīng)營(yíng)者身份，基層干部多數(shù)只能以管理身份允許的方式即行政特權(quán)來(lái)分享剩余，而這種剩余在制度的限制下也相當(dāng)有限”[14]。由此，這種狀況并不允許基層政權(quán)朝經(jīng)營(yíng)角色分化，基層政權(quán)的激勵(lì)主要是基于身份性榮譽(yù)而衍生的“利益”。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，授權(quán)來(lái)源自下而上的轉(zhuǎn)移事實(shí)創(chuàng)造了基層權(quán)威構(gòu)建集團(tuán)經(jīng)濟(jì)利益的條件，由此發(fā)展出他們對(duì)公共資產(chǎn)的“合法運(yùn)營(yíng)權(quán)”。這是任何一個(gè)普通的市場(chǎng)化組織或經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者所完全不及的。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，基層政權(quán)一個(gè)引人注目的新角色是“從事經(jīng)營(yíng)，成為經(jīng)濟(jì)人或者商人。這種新角色，一方面如同企業(yè)家一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用；另一方面則與其他經(jīng)濟(jì)人形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系”[15]。

張靜進(jìn)一步指出，這種政權(quán)經(jīng)營(yíng)者和普通經(jīng)營(yíng)者的不同之處在于他們的身份，面對(duì)的是不同的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)環(huán)境。政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)越地位容易引起社會(huì)的不滿情緒?！罢?quán)經(jīng)營(yíng)者可以無(wú)償或象征性地有償使用公共資源，而且用‘權(quán)威地位獲得。這種地位意味著對(duì)‘公的壟斷身份，意味著經(jīng)營(yíng)公共資源的合法性，意味著向公共集資的合理性，還意味著其占有財(cái)富的‘公共正當(dāng)性。然而，政權(quán)經(jīng)營(yíng)者自己并不承擔(dān)賠償責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)上，它沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，只有收益?！盵16]由此，基層政權(quán)不斷陷入“經(jīng)濟(jì)組織和政權(quán)組織”的角色沖突。更甚者，“基層政權(quán)正在遠(yuǎn)離國(guó)家利益的同時(shí)，也沒(méi)有貼近社會(huì)利益，他們?nèi)找娉蔀槊撾x原來(lái)行政監(jiān)督的、同時(shí)未建立任何社會(huì)監(jiān)督的、相對(duì)獨(dú)立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)”[17]。

在此基礎(chǔ)上，楊善華集中考察了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，并將“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的具體性質(zhì)區(qū)分為“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[18]。他認(rèn)為，張靜過(guò)于強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下才具有“經(jīng)營(yíng)者”屬性。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全權(quán)政府既作為生產(chǎn)資料的所有者，也直接卷入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為政權(quán)和經(jīng)濟(jì)單位合一的基層政權(quán)，更不可能推卸領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、組織和指揮生產(chǎn)的責(zé)任。在此種意義上，人民公社是一個(gè)典型的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。只不過(guò)，這一時(shí)期的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”具有貫徹國(guó)家意志的代理性質(zhì)。即使是“經(jīng)營(yíng)”，它也是代理國(guó)家經(jīng)營(yíng)。從20世紀(jì)80年代的財(cái)政體制改革始，基層政權(quán)的利益主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，但卻逐漸脫離地方社會(huì)利益，顯示出更強(qiáng)的“謀利性”。

2.從“軟預(yù)算約束”到“逆向軟預(yù)算約束”

值得注意的是，這一謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的行為機(jī)制被周雪光敏銳地概括為“逆向軟預(yù)算約束”[19]?！澳嫦蜍涱A(yù)算約束”是針對(duì)“軟預(yù)算約束”①而言的，用以指代地方政府在其管轄區(qū)域內(nèi)向下屬單位和個(gè)人攤派各種稅費(fèi)捐款，以便攫取預(yù)算外資源的現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各級(jí)政府表現(xiàn)出“軟預(yù)算約束”行為，即下級(jí)政府有著突破財(cái)政預(yù)算限制、實(shí)現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)，且通過(guò)與上級(jí)部門(mén)討價(jià)還價(jià)獲得預(yù)算外資源。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了此種政府之間討價(jià)還價(jià)的“軟預(yù)算約束”，但卻意外誘發(fā)了基層政府向下攫取資源的傾向。

在周雪光的分析中，這一“逆向軟預(yù)算約束”行為有著深刻的組織制度根源，即中央與地方間信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的組織失敗。具體言之，“在微觀層次上，干部晉升制度和信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致基層政府官員追求資源密集型政績(jī)工程的短期利益，為不斷突破預(yù)算約束、追求預(yù)算外資源的政府行為提供了激勵(lì)；在宏觀層次上，組織制度自上而下的約束機(jī)制由于上下級(jí)政府官員的共同利益聯(lián)合而難以有效運(yùn)行，自下而上的企業(yè)或個(gè)人的抵制活動(dòng)因組織程度的不對(duì)稱(chēng)而無(wú)法奏效，而權(quán)、責(zé)、利三位一體在實(shí)際運(yùn)行中的分離導(dǎo)致責(zé)任目標(biāo)制度的失敗。因此，宏觀組織制度難以對(duì)政府官員的行為實(shí)行有效約束”?？梢?jiàn)，周雪光的制度分析更傾向于將地方政府行為置于中央與地方互動(dòng)關(guān)系中加以考察，強(qiáng)調(diào)“逆向軟預(yù)算約束”行為邏輯既是理性科層官員的利益訴求，也是繁密的組織制度誘發(fā)的基層政府理性應(yīng)對(duì)策略。

3.從“財(cái)政錦標(biāo)賽”到“行政-政治-公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式

周飛舟延續(xù)了“地方政府法團(tuán)主義”的財(cái)政體制視角，同時(shí)納入科爾奈的“軟預(yù)算約束”理論，由此既貫通考察了地方政府行為的制度根源，又橫向考察了地方政府的行為邏輯。周飛舟認(rèn)可從財(cái)政分權(quán)來(lái)理解地方政府行為模式的研究路徑，但強(qiáng)調(diào)中國(guó)的“財(cái)政分權(quán)”其實(shí)是“財(cái)政雙軌制”，財(cái)政分權(quán)在本質(zhì)上是“事權(quán)”的下放和“財(cái)權(quán)”的部分下放，因此叫作“放權(quán)”更為合適[20]。雖然分權(quán)會(huì)促進(jìn)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，但是這些競(jìng)爭(zhēng)并不一定會(huì)消除軟預(yù)算約束，因?yàn)樾蕪膩?lái)就不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標(biāo)[21]。因此，單純討論財(cái)政是集權(quán)還是分權(quán)并不能完整理解中央與地方、政府與社會(huì)的關(guān)系，真正的分析應(yīng)落實(shí)到地方政府行為本身。

沿著上述路徑，周飛舟率先總結(jié)了分稅制改革及其制度影響[22]。具體說(shuō)來(lái)，分稅制是針對(duì)財(cái)政包干制而言的財(cái)政分配權(quán)改革，它將大量財(cái)力從地方集中到中央，再由中央政府通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付體系向地方進(jìn)行分配。分稅制改革既是一種制度化、規(guī)范化的改革，又是一種集權(quán)化的改革[23]。分稅制改革將中央與地方的稅收分配比例固定化，從而一勞永逸地消除了上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的局面。但是，分稅制造成了下級(jí)財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的制度性依賴(lài)，間接影響了地方政府行為。該制度對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生一種“驅(qū)趕”效應(yīng)：地方政府逐漸將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)向預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)向非預(yù)算收入。這種地方政府行為邏輯構(gòu)成了理解政府和企業(yè)、政府和農(nóng)民關(guān)系的基礎(chǔ)。

此后，周飛舟對(duì)地方政府行為的實(shí)證研究延續(xù)了上述思路。例如，從稅費(fèi)改革入手考察新時(shí)期的國(guó)家-農(nóng)民關(guān)系，發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革以前農(nóng)村政治表現(xiàn)最為激烈的就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，其根源與縣鄉(xiāng)的財(cái)政體制和政府間關(guān)系密切相關(guān)[24]。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開(kāi)始“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被“挖空”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為由向農(nóng)民收取稅費(fèi)變?yōu)榻桢X(qián)和“跑”錢(qián)。改革的意外后果是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于半癱瘓狀態(tài)，變成一種“懸浮”于國(guó)家和農(nóng)民之間的真空狀態(tài)。在東部地區(qū)，隨著外資的涌入和中西部大量農(nóng)民工的流入，地方政府則迅速開(kāi)辟出一條“土地、財(cái)政、金融”三位一體的大興土木的城鎮(zhèn)化之路[25]。周飛舟將這一系列研究成果總結(jié)為以利為利的“財(cái)政錦標(biāo)賽”[26]體制，其本質(zhì)是地方政府圍繞財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)的競(jìng)賽，且遺留了改革之前的“錦標(biāo)賽體制”[27]精神。

與“地方政府法團(tuán)主義”理論形成實(shí)質(zhì)對(duì)話，同時(shí)納入周飛舟的系列考察，折曉葉指出，在城市化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，縣域政府治理模式演變?yōu)椤靶姓?政治-公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式[28]。這一模式的能力和意義遠(yuǎn)超此前學(xué)界對(duì)“地方政府法團(tuán)主義”的定位。在這一模式中，政府借助行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力，通過(guò)政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過(guò)公司制承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色。這種模式的演變，正是縣域城市化既突飛猛進(jìn)又虛假繁榮的重要原因。

綜上，地方政府行為的本質(zhì)仍是理性的“軟預(yù)算約束”，而它跟中央政府的集權(quán)化改革密切相關(guān)?！暗胤秸▓F(tuán)主義”的實(shí)質(zhì)焦點(diǎn)在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要以政治放權(quán)為前提，政治放權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相互支撐?！败涱A(yù)算約束”最重要的提醒在于無(wú)論是財(cái)政集權(quán)還是放權(quán)，地方政府行為都不一定以效率為首要目標(biāo)。也就是說(shuō)，政府行為的“利益化”并不意味著我們只能從“利益化”角度看待政府行為。但當(dāng)我們繼續(xù)追問(wèn)這兩種理論邏輯時(shí)，其所隱含的“權(quán)威體制”政治前提也暴露了。

三、權(quán)威取向的政府治理機(jī)制：“權(quán)威體制與有效治理”范疇

如果說(shuō)地方政府行為構(gòu)成我們理解政府治理機(jī)制的前提和基礎(chǔ)，那么“權(quán)威體制與有效治理”這一基本矛盾可視為政府治理研究領(lǐng)域的基本范疇。對(duì)于如何調(diào)和此種矛盾，許多學(xué)者從不同路徑作出了理論建構(gòu)嘗試，并得到經(jīng)驗(yàn)研究的回應(yīng)。

（一）權(quán)威體制與有效治理爭(zhēng)論

1.政府治理的制度邏輯

周雪光在總結(jié)大量經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上，將當(dāng)代中國(guó)政府治理的基本制度邏輯概括為“權(quán)威體制與有效治理”矛盾[29]。他認(rèn)為，這一基本矛盾表現(xiàn)為中央管轄權(quán)與地方治理間的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。針對(duì)這一矛盾，中國(guó)政治發(fā)展過(guò)程中演變出一系列制度設(shè)施和應(yīng)對(duì)機(jī)制，這些制度機(jī)制的路徑依賴(lài)性質(zhì)可視為政府治理的制度邏輯。

在經(jīng)驗(yàn)研究中，這一基本矛盾往往見(jiàn)諸于紛繁復(fù)雜、相互矛盾的政府角色。比如，基層政府在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)各種變通現(xiàn)象[30]、層層加碼現(xiàn)象[31]、“共謀”現(xiàn)象[32]；下級(jí)政府破解“上級(jí)檢查”的各種應(yīng)對(duì)策略，例如造假、陪同、越級(jí)求助[33]等，以及壓力型體制下的策略性應(yīng)對(duì)、“維控型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[34]。由此，周雪光和練宏提出了一個(gè)“控制權(quán)”分配理論，用以解釋政府治理運(yùn)行過(guò)程中“一統(tǒng)決策權(quán)與靈活執(zhí)行權(quán)”之間的關(guān)系[35]，并將政府各級(jí)部門(mén)間的控制權(quán)概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)?？刂茩?quán)的分配組合不是任意的，而是有著基于信息不對(duì)稱(chēng)產(chǎn)生的組織成本?？刂茩?quán)在實(shí)際過(guò)程中，在政府組織各層次、各部門(mén)間可以有不同的分配組合，從而形成高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型、聯(lián)邦制等不同治理模式。在控制權(quán)視角下，各級(jí)政府、部門(mén)扮演的角色不是一成不變的，而是因控制權(quán)分配方式而變化。

2.行政發(fā)包制

周黎安提出了一種具有混合治理形態(tài)的“行政發(fā)包制”[36]，即在一個(gè)統(tǒng)一的行政權(quán)威之下，在行政組織的上級(jí)與下級(jí)之間嵌入了“發(fā)包”關(guān)系，或者說(shuō)在科層制的外殼之下置入了“發(fā)包制”的靈魂。實(shí)際上，行政發(fā)包制是“行政”與“發(fā)包”兩種治理機(jī)制的混合體。行政發(fā)包制將行政事務(wù)層層分解、層層發(fā)包給地方政府，通過(guò)預(yù)算包干和財(cái)政分成來(lái)鼓勵(lì)地方政府增加財(cái)政收入，并以結(jié)果導(dǎo)向的考核和檢查來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理，從而降低跨地區(qū)的協(xié)調(diào)性和整合性負(fù)擔(dān)。行政發(fā)包制可以降低治理成本，但又可能因地方政府濫用自由裁量權(quán)而提高統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政發(fā)包制更多是根據(jù)公共服務(wù)所導(dǎo)致的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的溢出范圍來(lái)劃定發(fā)包制的范圍與界限。周黎安進(jìn)一步將縱向上的行政發(fā)包制和橫向上的“錦標(biāo)賽體制”[37]結(jié)合起來(lái)，有效地解釋了政府治理能力在不同領(lǐng)域的差異。

著眼于權(quán)威分化，張靜認(rèn)為，行政發(fā)包制的本質(zhì)可理解為“多重權(quán)威角色及治理中心”，即社會(huì)可能并非由單一的科層組織治理，而是由一種多權(quán)威的組織合體治理[38]。她從行政機(jī)體本身的組織特性和歷史淵源來(lái)解釋“發(fā)包制”的形成歷史，認(rèn)為中國(guó)的治理體系具有“行政吸納代理”的歷史遺產(chǎn)，即中央政府將地方權(quán)威組織納入行政體系內(nèi)部，但是實(shí)際上它們?nèi)匀槐Ａ糁鴮?shí)際的控制權(quán)，進(jìn)而形成了因政府組織內(nèi)部的實(shí)際控制權(quán)分立而致的“多重權(quán)威中心治理”。行政發(fā)包制正是上述組織結(jié)構(gòu)和角色依賴(lài)的產(chǎn)物。此種制度環(huán)境下，行政發(fā)包制通過(guò)“默許、交換和隱形授權(quán)，將目標(biāo)和利益不同的組織容納一體，形成了今天治理體系中混合共生的形態(tài)”。

周雪光重申了控制權(quán)理論，認(rèn)為行政發(fā)包制兼有“行政”和“發(fā)包”的機(jī)制，但是行政發(fā)包制實(shí)際上仍然是通過(guò)科層制在運(yùn)轉(zhuǎn)的[39]。因此，他基于控制權(quán)分配的解釋模型，認(rèn)為行政發(fā)包制的關(guān)鍵是剩余控制權(quán)分配所造成的“集權(quán)”治理與“分權(quán)”治理模式的抉擇，而剩余控制權(quán)的分析邏輯可以幫助我們認(rèn)識(shí)執(zhí)政者在效率與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)之間抉擇的矛盾。也就是說(shuō)，不同的控制權(quán)分配方式派生出了不同的政府治理模式，行政發(fā)包制只是中國(guó)政府的常態(tài)治理模式之一。

馮仕政則站在學(xué)科比較的高度，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本特色是把國(guó)家想象為一個(gè)“政治市場(chǎng)”，即把國(guó)家想象為一個(gè)追求不同效用的不同主體之間的交易所形塑的市場(chǎng)[40]。周黎安的“行政發(fā)包制”在國(guó)家的市場(chǎng)性、多主體性和政治性等三個(gè)維度將經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府治理機(jī)制研究推進(jìn)到一個(gè)新的高度。但是學(xué)科的“政治市場(chǎng)想象”具有重視國(guó)家的市場(chǎng)性而忽視其政治性?xún)A向，也使行政發(fā)包制概念對(duì)權(quán)力問(wèn)題的分析較為乏力。

3.風(fēng)險(xiǎn)論與“上下分治”

與上述討論都不同，曹正漢認(rèn)為降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)是執(zhí)政者的首要目標(biāo)，進(jìn)而從治理民眾角度提出了一個(gè)治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)的“上下分治”的治理機(jī)制，該體制包含著維系自身穩(wěn)定的兩個(gè)機(jī)制，即分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度的機(jī)制[41]。在這一體制下，地方官員在各自地區(qū)探索執(zhí)政辦法和調(diào)節(jié)集權(quán)程度，直接面對(duì)民眾的利益訴求；而中央官員則可以超然于地方官員與民眾的利益沖突之外，并保留了適時(shí)干預(yù)地方事務(wù)的權(quán)力。隨后，曹正漢將“上下分治”的邊界條件進(jìn)一步明晰化，提出了“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化”模型[42]。該模型認(rèn)為國(guó)家執(zhí)政者追求統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化，在政治約束、財(cái)政約束和軍事技術(shù)約束下，通過(guò)人事控制和地域控制以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)。

值得注意的是，曹正漢立足于“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化”的邊界條件來(lái)判別不同的治理體制，由此系統(tǒng)比較了“行政發(fā)包制”“中央治官、地方治民”“帝國(guó)的治理邏輯”這三種理論模型[43]。他認(rèn)為，這三種理論模型關(guān)于中央政府的效率目標(biāo)和政權(quán)穩(wěn)定目標(biāo)能否兼容存在明顯的分歧，而三者的首要分歧是對(duì)地方分權(quán)的原因作出了不同的解釋。馮仕政精辟地總結(jié)，比較而言，周雪光對(duì)治理體制的判準(zhǔn)是立足于“委托方、管理者和代理方三者之間權(quán)威關(guān)系和控制權(quán)的分配”，而周黎安的判準(zhǔn)則是立足于“行政、預(yù)算、內(nèi)控和人員激勵(lì)的協(xié)調(diào)關(guān)系”，二者分別著眼于國(guó)家的政治性和市場(chǎng)性[44]。

（二）項(xiàng)目制：技術(shù)治理的實(shí)踐邏輯

在項(xiàng)目制背景下，地方政府的能量和意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“地方政府法團(tuán)主義”對(duì)其的角色定位。項(xiàng)目制已經(jīng)成為取得充分經(jīng)驗(yàn)研究支持的新概念，成為理解治理轉(zhuǎn)型時(shí)期總體邏輯和制度精神的新機(jī)制。

1.項(xiàng)目制的體制基礎(chǔ)

目前，關(guān)于項(xiàng)目制體制的系統(tǒng)研究取得了一定進(jìn)展，這些研究涉及項(xiàng)目制的體制基礎(chǔ)、運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程與實(shí)踐后果。例如，折曉葉、陳嬰嬰在“項(xiàng)目進(jìn)村”案例中提出了一個(gè)關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的“分級(jí)治理”行為模型[45]，即國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和基層政府（包括村莊）的“抓包”機(jī)制，從而揭示了項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)際上是多重治理邏輯之間的交融和博弈，最終演變?yōu)樽陨隙拢ā皸l條”）的控制邏輯與自下而上（“塊塊”）的反控制邏輯之間的互動(dòng)。

在類(lèi)比單位體制研究基礎(chǔ)上，渠敬東系統(tǒng)論述了項(xiàng)目制作為一種新的治理體制的理論意涵[46]。與單位制相比，項(xiàng)目制也是一種將國(guó)家從中央到地方的各層級(jí)乃至于社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式，它更以一種思維模式?jīng)Q定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至個(gè)人的行動(dòng)策略。渠敬東認(rèn)為，項(xiàng)目制的形成，是一定的歷史情勢(shì)和社會(huì)條件的產(chǎn)物。項(xiàng)目制實(shí)際上從體制內(nèi)挖掘出了一種新的增量邏輯，它既不同于單位制或者科層制的資源配置，也不為市場(chǎng)機(jī)制所裹挾，而是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體系來(lái)提供普惠公平的公共服務(wù)。項(xiàng)目制下的分級(jí)治理更為地方政府提供了預(yù)算外的激勵(lì)，因而地方政府可以將各種國(guó)家和部門(mén)項(xiàng)目作為樞紐和中介，從而提升其綜合運(yùn)營(yíng)的地方治理能力。但是，項(xiàng)目制所引起的基層社會(huì)解體、部門(mén)利益化以及體制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。

在總結(jié)大量項(xiàng)目制研究的基礎(chǔ)上，周雪光重申了基于“控制權(quán)”分配的解釋模型[47]。他認(rèn)為可以把項(xiàng)目制作為一個(gè)“委托方-承包方-代理方”互動(dòng)的博弈過(guò)程加以分析。項(xiàng)目制隨著各類(lèi)控制權(quán)在委托方和承包方間的不同分配組合而呈現(xiàn)出不同的治理形態(tài)，即直控式、承包式、托管式和自治式。他也強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目制理性化說(shuō)辭背后依舊延續(xù)了國(guó)家的長(zhǎng)官意志與非正式運(yùn)作機(jī)制，在實(shí)際運(yùn)行中時(shí)常伴有強(qiáng)化政府部門(mén)間隔離和資源配置扭曲的傾向，為政府治理帶來(lái)了新的緊張和不確定性。

2.項(xiàng)目制誘發(fā)的基層政府行為

已有的實(shí)證研究大多聚焦于項(xiàng)目制誘發(fā)的下級(jí)政府（主要是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次）的應(yīng)對(duì)策略及其行為后果。例如，折曉葉、陳嬰嬰強(qiáng)調(diào)了地方政府通過(guò)整合各種項(xiàng)目資源的打包策略，同時(shí)加入地方意圖，借助項(xiàng)目資源來(lái)實(shí)現(xiàn)屬地內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)[48]?；鶎诱淖グ袨閷?shí)則是打包過(guò)程的延續(xù)，又是村莊加入了主觀意圖的應(yīng)對(duì)策略。荀麗麗、包智明關(guān)于內(nèi)蒙古地區(qū)生態(tài)移民項(xiàng)目的研究指出，地方政府作為一個(gè)利益主體，利用上級(jí)項(xiàng)目來(lái)達(dá)到自己的目標(biāo)[49]。馮猛基于東北特拉河鎮(zhèn)的考察發(fā)現(xiàn)，“向上要”的財(cái)政結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“項(xiàng)目包裝行為”，同時(shí)基層政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中不斷開(kāi)拓項(xiàng)目運(yùn)作的自主性空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)選擇性中止項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)效用的最大化[50]。狄金華則發(fā)現(xiàn)地方政府因財(cái)力資源緊缺而無(wú)法進(jìn)行有效的配套，進(jìn)而衍生出配套政策實(shí)踐中的申訴與變通的反控制邏輯[51]。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目制誘導(dǎo)并強(qiáng)化了基層政府的利益訴求，由此重塑了基層政府的行為邏輯。

3.項(xiàng)目制與科層制之關(guān)系

少量研究關(guān)注到項(xiàng)目制與科層制的復(fù)雜關(guān)系。陳家建注意到項(xiàng)目制重構(gòu)了基層政府科層體系，政府內(nèi)部動(dòng)員由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，這大大提高了上級(jí)部門(mén)的動(dòng)員能力[52]。史普原細(xì)致討論了二者的關(guān)系，認(rèn)為項(xiàng)目制依托于政府常規(guī)體制之上，但項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制與科層制的運(yùn)作機(jī)制有著內(nèi)在的張力，并在實(shí)踐中呈現(xiàn)出“科層為體、項(xiàng)目為用”的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制[53]。周雪光從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)角度比較了常規(guī)體制與項(xiàng)目制的比較優(yōu)勢(shì)與成本代價(jià)。與常規(guī)制的制度安排不同，項(xiàng)目制具有不確定性和間斷性特點(diǎn)[54]。項(xiàng)目制往往誘發(fā)和強(qiáng)化地方政府的非常規(guī)化行為以及動(dòng)員式政府的傾向。焦長(zhǎng)權(quán)指出，項(xiàng)目制本質(zhì)上不構(gòu)成對(duì)科層制的擺脫或超越，而是國(guó)家主動(dòng)對(duì)科層體系的一次完善和補(bǔ)充，依舊是近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)在新時(shí)期的延續(xù)與拓展[55]。

4.項(xiàng)目制的意外后果

已有研究還發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制在基層社會(huì)導(dǎo)致了始料未及的、與原始政策目標(biāo)相悖的意外后果。周飛舟指出，專(zhuān)項(xiàng)化財(cái)政加強(qiáng)了縣級(jí)職能部門(mén)的力量而實(shí)際弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，造成了“公共財(cái)政覆蓋縣城”而非反哺農(nóng)村的結(jié)果，進(jìn)而加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“懸浮”趨勢(shì)[56]。周雪光關(guān)于北方鄉(xiāng)鎮(zhèn)“村村通”修路工程的個(gè)案研究展現(xiàn)了項(xiàng)目制下基層政府何以走上集體負(fù)債之路[57]。付偉和焦長(zhǎng)權(quán)認(rèn)為，項(xiàng)目制在基層運(yùn)作中走向了技術(shù)治理的反面，弱化了村莊自治能力和基層社會(huì)的自組織能力[58]。此外，大量經(jīng)驗(yàn)研究展現(xiàn)了項(xiàng)目制在基層社會(huì)誘發(fā)的“倒逼現(xiàn)象”[59]、資源依賴(lài)形成的基層治理“內(nèi)卷化”現(xiàn)象[60-62]、區(qū)域、城鄉(xiāng)、村莊的貧富分化現(xiàn)象[63-64]、官商結(jié)合現(xiàn)象、政府-資本結(jié)合導(dǎo)致社會(huì)不平等現(xiàn)象[65]等一系列意外后果。

項(xiàng)目制的精細(xì)目標(biāo)管理與農(nóng)村基層的“目標(biāo)管理責(zé)任制”[66]往往互為強(qiáng)化。城市基層治理研究發(fā)現(xiàn)，地方政府承擔(dān)較高制度生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏強(qiáng)激勵(lì)且只有低強(qiáng)度的檢查驗(yàn)收權(quán)，而宏觀政策在實(shí)踐層面呈現(xiàn)“模糊發(fā)包”[67]特征?！澳：l(fā)包”往往導(dǎo)致政府塑造的制度環(huán)境具有風(fēng)險(xiǎn)控制、技術(shù)治理和工具主義的特征。由此，當(dāng)政策環(huán)境表現(xiàn)為強(qiáng)激勵(lì)時(shí)，基層政府鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)組織；當(dāng)行政體系內(nèi)部改革出現(xiàn)張力時(shí)，基層政府則會(huì)靈活用“行政‘借道社會(huì)”的機(jī)制來(lái)迂回解決體制改革矛盾[68]。隨著基層政府的職能重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域，上級(jí)政府對(duì)基層政府的治理績(jī)效難以清晰衡量，而更依賴(lài)于“印象政績(jī)”，因此基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)了一種上級(jí)“條條”部門(mén)與下級(jí)“塊塊”“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”的新機(jī)制[69]。

5.項(xiàng)目制的蔓延

橫向上看，項(xiàng)目制不僅集中體現(xiàn)為財(cái)政領(lǐng)域中自上而下的資源配置形式，也蔓延至地方政府治理轄區(qū)的社會(huì)領(lǐng)域中。例如，國(guó)家糧食生產(chǎn)項(xiàng)目的部署落實(shí)[70]、反哺農(nóng)村項(xiàng)目[71-73]、社會(huì)組織管理等社會(huì)領(lǐng)域[74]、公共領(lǐng)域中的專(zhuān)項(xiàng)整治[75]、文化惠民工程[76]以及農(nóng)村公共品供給[77]等等。項(xiàng)目制的任務(wù)部署落實(shí)還與各個(gè)領(lǐng)域中的專(zhuān)項(xiàng)工作部署和檢查（如計(jì)劃生育領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域、村莊選舉）互為強(qiáng)化、互為推動(dòng)[78-79]。

（三）常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)型治理

在政府治理研究中，運(yùn)動(dòng)式治理充分體現(xiàn)了“權(quán)威體制與有效治理”的矛盾關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式治理是針對(duì)常規(guī)體制、常規(guī)社會(huì)而言的，它涵蓋了各級(jí)政府和部門(mén)為了完成特定政治、經(jīng)濟(jì)或其他任務(wù)而發(fā)起和組織的所有“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”，以政治動(dòng)員來(lái)打斷、叫停按部就班的官僚體制，治理常規(guī)過(guò)程的惰性與失控。

從“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)切入，周飛舟通過(guò)對(duì)“大躍進(jìn)”期間中央與地方關(guān)系的考察，指出高度集權(quán)的體制會(huì)周期性地內(nèi)生出一種“錦標(biāo)賽”運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特現(xiàn)象[80]?！按筌S進(jìn)”的深層機(jī)制在于，看似高度分權(quán)的“錦標(biāo)賽”實(shí)際是在高度集權(quán)和國(guó)家對(duì)社會(huì)資源全面控制的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。也就是說(shuō)，全面的高度集權(quán)和控制才是錦標(biāo)賽得以發(fā)動(dòng)的最重要條件。這一在嚴(yán)格設(shè)計(jì)下展開(kāi)的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)表明了高度集權(quán)的控制既會(huì)導(dǎo)致競(jìng)賽的產(chǎn)生，又必然導(dǎo)致競(jìng)賽的失敗，而這一內(nèi)在的制度困境卻是難以克服的。

立足于國(guó)家運(yùn)動(dòng)的歷史演變，馮仕政對(duì)“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”進(jìn)行了最為系統(tǒng)的分析，他將中華人民共和國(guó)成立以來(lái)所有形式的政治運(yùn)動(dòng)和“運(yùn)動(dòng)式治理”概括為“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”，并以政體為中心為國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成和變遷提供了一個(gè)整體性解釋[81]。他認(rèn)為，基于革命性政體強(qiáng)烈的歷史使命感和所面臨的強(qiáng)大績(jī)效合法性壓力，以及該政體所提供的組織和合法性基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)社會(huì)改造有強(qiáng)烈的興趣，并對(duì)取得超常社會(huì)改造績(jī)效有著強(qiáng)烈的需求，因此需要不時(shí)發(fā)起國(guó)家運(yùn)動(dòng)和變換國(guó)家運(yùn)動(dòng)形態(tài)?？傮w來(lái)看，國(guó)家運(yùn)動(dòng)在運(yùn)作上具有明顯的“非制度化、非常規(guī)化和非專(zhuān)業(yè)化特征”，它總是間歇性發(fā)生，從長(zhǎng)期來(lái)看趨于消退。但是，“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”與近代中國(guó)趕超型現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)需要合拍，從而取得了民族國(guó)家建設(shè)的合法性支持。

周雪光強(qiáng)調(diào)，盡管運(yùn)動(dòng)式治理表現(xiàn)出了“非常規(guī)化”的特點(diǎn)，但這一機(jī)制植根于穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境，是現(xiàn)有國(guó)家制度的一個(gè)有機(jī)部分[82]。他認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是針對(duì)中央集權(quán)與地方治理這一矛盾及其組織失敗而發(fā)展起來(lái)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制延續(xù)了卡里斯瑪權(quán)威常規(guī)化以來(lái)的黨務(wù)權(quán)威，并與政務(wù)系統(tǒng)的常規(guī)治理機(jī)制并駕齊驅(qū)，從而為運(yùn)動(dòng)式治理提供日常的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)威基礎(chǔ)。

蔡禾從國(guó)家政權(quán)的合法性和有效性視角出發(fā)，在對(duì)比周雪光和馮仕政觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，解讀了當(dāng)下政府治理的邏輯和問(wèn)題[83]。他認(rèn)為威權(quán)體制的性質(zhì)本身決定了它無(wú)法在常規(guī)化的治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。具體來(lái)說(shuō)，威權(quán)體制的“體系特征合法性”導(dǎo)致對(duì)“體系作為合法性”的高要求。但是威權(quán)體系內(nèi)在的治理有效性困境，導(dǎo)致它難以實(shí)現(xiàn)常規(guī)化的有效治理，轉(zhuǎn)而只能依靠非常規(guī)化治理模式來(lái)累計(jì)“體系作為合法性”。

盡管上述學(xué)者對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的解釋存在分歧，但實(shí)踐中的運(yùn)動(dòng)式治理不得不走向“常規(guī)化”卻是學(xué)者共識(shí)。大量研究在不同領(lǐng)域展現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理是如何開(kāi)展、又是如何走向常規(guī)化的。如中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展的土改運(yùn)動(dòng)[84]、公共政策中的專(zhuān)項(xiàng)治理[85-89]；基層政治社會(huì)中的矛盾化解機(jī)制[90-93]、中國(guó)社會(huì)治安治理[94-96]等。

總體來(lái)看，上述理論研究試圖在權(quán)威體制的政治前提下找尋政府治理在“合法性與有效性”上的兼容性制度安排，進(jìn)而將“權(quán)威體制與有效治理”張力之間的常態(tài)治理模式加以系統(tǒng)化?？梢园l(fā)現(xiàn)，實(shí)踐的復(fù)雜之處在于政府治理的內(nèi)在沖突只能通過(guò)市場(chǎng)性的“行政發(fā)包制”、針對(duì)常規(guī)體制的“運(yùn)動(dòng)型治理”、行政統(tǒng)合色彩的“行政吸納代理”、項(xiàng)目制等混雜方式才得以化解。進(jìn)一步看，總體支配精神仍然通過(guò)各種非正式機(jī)制生產(chǎn)出來(lái)，這無(wú)意中又?jǐn)U大了政府治理的社會(huì)整合，致使技術(shù)治理衍生出一系列非預(yù)期后果。不過(guò)，權(quán)威取向的中層理論仍不足以完整解釋政府治理何以搖擺于“合法性與有效性”之間。這一理論難題需要再將問(wèn)題意識(shí)上溯一個(gè)層次，指向價(jià)值層面，即國(guó)家權(quán)力合法性建構(gòu)與官僚體制轉(zhuǎn)型的社會(huì)基礎(chǔ)何在？這就涉及如何認(rèn)識(shí)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基本性質(zhì)。

四、歷史取向的帝國(guó)治理：名實(shí)邏輯

如果沒(méi)有更大范圍的視野提供縱向和橫向的歷史比較研究，我們難以發(fā)現(xiàn)上述制度邏輯的歷史慣性何在，它與傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)遺留的體制精神又有何聯(lián)系。更深層說(shuō)，廣泛滲透的非正式關(guān)系及其道德內(nèi)涵等微觀要素與政府行為存在什么聯(lián)系？它又如何反過(guò)來(lái)形塑官僚制？這也說(shuō)明了在政府治理轉(zhuǎn)型時(shí)代，我們對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)治理邏輯的再認(rèn)識(shí)與對(duì)當(dāng)下政府治理現(xiàn)代化改革的認(rèn)識(shí)是密切相關(guān)的。

（一）中華帝國(guó)的“名實(shí)”邏輯

韋伯對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察可以構(gòu)成中國(guó)政府治理歷史轉(zhuǎn)向的一個(gè)學(xué)術(shù)路徑。以傳統(tǒng)中國(guó)為例，韋伯所呈現(xiàn)的中國(guó)圖像是以“家產(chǎn)官僚制”[97]為核心的帝國(guó)體制。從合法性基礎(chǔ)看，帝國(guó)體制不僅保留以卡里斯瑪權(quán)威和傳統(tǒng)權(quán)威為基礎(chǔ)的皇權(quán)，還保留了基于皇權(quán)權(quán)威而來(lái)的官僚權(quán)力。從行政官僚化角度看，雖然中國(guó)保留了形式上的官僚制權(quán)力，但其實(shí)質(zhì)精神卻是“家長(zhǎng)制”的。因此，韋伯的中國(guó)考察為當(dāng)下紛繁復(fù)雜的技術(shù)治理提供了一層歷史性批判。也就是說(shuō)，即使是粗放行政也并不意味著沒(méi)有治理效率，以皇權(quán)為中心的行政效率有時(shí)又是很高的。從組織社會(huì)學(xué)角度看，家產(chǎn)官僚制的合法性基礎(chǔ)來(lái)自自上而下的授權(quán)，而官僚體制發(fā)展起其內(nèi)在機(jī)制和規(guī)則制度來(lái)處理日常事務(wù)、應(yīng)對(duì)危機(jī)和安身立命[98]。

不過(guò)，韋伯的中國(guó)考察主要是不同文明生活樣式的比較，并服務(wù)于為何中國(guó)沒(méi)有像西方那樣理性化的問(wèn)題意識(shí)。因此，他并未對(duì)“家產(chǎn)官僚制”這一體制內(nèi)部的皇權(quán)與官僚權(quán)力的關(guān)系做進(jìn)一步考察。延續(xù)韋伯的觀察，孔飛力通過(guò)晚清中央朝廷發(fā)動(dòng)的“叫魂”一案，豐富而又生動(dòng)地展現(xiàn)了作為專(zhuān)斷權(quán)力的皇權(quán)與作為常規(guī)權(quán)力的官僚權(quán)力的互動(dòng)過(guò)程，進(jìn)而將家產(chǎn)官僚制擴(kuò)展為“君主官僚制”[99]。周雪光作為將組織社會(huì)學(xué)分析與政府治理結(jié)合在一起的典范學(xué)者，也積極將韋伯的支配理論、孔飛力的君主官僚制、王亞南的官僚社會(huì)以及列文森的儒教文化等一系列理論概念引入政府治理，從而推動(dòng)了帶有歷史取向的政府治理機(jī)制研究。

周雪光敏銳地抓住韋伯的支配學(xué)說(shuō)，并將其具化為“權(quán)威類(lèi)型-支配方式-合法性基礎(chǔ)-制度安排”的分析框架。他從中國(guó)大歷史的視野出發(fā)，在縱向上考察了國(guó)家支配方式及其合法性基礎(chǔ)的演變，在橫向上分辨了中國(guó)官僚體制在不同支配方式下的角色行為，由此揭露出國(guó)家支配方式與官僚體制的互動(dòng)關(guān)系[100]?；谥袊?guó)歷史上稅收財(cái)政領(lǐng)域中的“黃宗羲定律”，他繼續(xù)從大歷史脈絡(luò)中梳理出“皇權(quán)與官僚權(quán)力”張力間所形成的彈性原則[101]。隨著對(duì)帝國(guó)邏輯的縱深認(rèn)知，周雪光解讀了科舉制這一觀念制度的文化一體性與組織一體化功能[102]。他認(rèn)為科舉制提供的觀念一體化的組織基礎(chǔ)，導(dǎo)致了官僚體制內(nèi)外正式制度與非正式制度的雙向互構(gòu)和國(guó)家與基層社會(huì)上下名實(shí)的儀式性連接，當(dāng)代中國(guó)政府治理正面臨從觀念一體化向組織一體化的歷史轉(zhuǎn)向。

中觀上推進(jìn)機(jī)制分析，從治理取向與制度環(huán)境兩個(gè)維度仔細(xì)識(shí)別政府行為的分化。所謂機(jī)制分析，就是要找出政府行為主體在實(shí)踐中的行動(dòng)路徑，以及這些路徑所形成的機(jī)制。機(jī)制正是復(fù)雜的制度環(huán)境、利益結(jié)構(gòu)和行動(dòng)動(dòng)機(jī)的綜合表現(xiàn)，因而是隱形的[121]。比如，雖然技術(shù)治理已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域改革和政策實(shí)踐的主導(dǎo)邏輯，但在實(shí)踐過(guò)程卻強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制、事本主義以及工具主義地動(dòng)員社會(huì)的制度精神[122]。因此，繼續(xù)在治理取向與制度環(huán)境上把握政府角色的分化，以呈現(xiàn)政府治理取向的分化與整合，展現(xiàn)政府行為與市場(chǎng)化改革進(jìn)程的動(dòng)態(tài)變化，從而揭示“國(guó)家與社會(huì)”之間復(fù)雜而生動(dòng)的實(shí)踐機(jī)制。

微觀上尋求內(nèi)部視角，細(xì)致探索官僚制內(nèi)部的運(yùn)作方式以及政治官員的“行動(dòng)倫理”[123]。自韋伯以來(lái)，學(xué)者們對(duì)于組織結(jié)構(gòu)與內(nèi)在行動(dòng)倫理的探索就不曾斷絕。例如，韋伯清醒地認(rèn)識(shí)到近代官僚制需要搭配一套嚴(yán)格的職業(yè)紀(jì)律，而這套紀(jì)律是近代理性人所擔(dān)負(fù)的。但是，不同歷史時(shí)空下的官僚制結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜。王亞南的《中國(guó)官僚政治研究》就曾細(xì)致討論了中國(guó)歷史上作為一個(gè)利益集團(tuán)的官僚階級(jí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和支撐其生活方式的觀念基礎(chǔ)。因此，對(duì)政府治理的討論需要回到官僚體制本身，同時(shí)分析其內(nèi)在的社會(huì)關(guān)系及其倫理內(nèi)涵是否構(gòu)成官僚組織運(yùn)作的實(shí)際機(jī)制。

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責(zé)任編輯：趙春燕

①關(guān)于技術(shù)治理，其內(nèi)涵可以從兩個(gè)層面理解：第一層面著眼于“技術(shù)與組織”的關(guān)系，探討科層制組織與新技術(shù)的融合過(guò)程。第二層面著眼于“技術(shù)與權(quán)力”的關(guān)系，探究科層政府為實(shí)現(xiàn)自身的行政管理目標(biāo)，是如何技術(shù)化其治理手段的。本文在第二個(gè)層面上理解技術(shù)治理，將其視作一種技術(shù)化的治理術(shù)。

②所謂法團(tuán)主義，主要用于解釋強(qiáng)權(quán)政府與社會(huì)利益集團(tuán)（如工會(huì)）相互依賴(lài)的關(guān)系，以及這種關(guān)系在組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方面的作用。

①參見(jiàn)劉世定2018年11月7日在社科院社會(huì)學(xué)所社會(huì)理論系列講座上發(fā)表的題為《政府行為與制度安排：對(duì)近年政府研究的經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)思考》的講演。

①該概念由經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈提出，用于解釋傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的“政府與國(guó)有企業(yè)”關(guān)系，形象地概括了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏硬性預(yù)算約束的現(xiàn)象。