鹿斌

摘要：為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化發(fā)展，地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新勢在必行。而貫徹落實(shí)“放管服”改革方略對于推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新具有重要意義，具體體現(xiàn)為在簡政放權(quán)中實(shí)現(xiàn)審計(jì)的獨(dú)立性和多元性、在放管結(jié)合中強(qiáng)調(diào)審計(jì)的統(tǒng)一性和權(quán)威性、在優(yōu)化服務(wù)中促進(jìn)審計(jì)的全面性和精準(zhǔn)性。然而，現(xiàn)行地方審計(jì)組織方式在組織結(jié)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)型、協(xié)同能力和民主參與等方面存在的困境嚴(yán)重制約了地方審計(jì)改革持續(xù)深入發(fā)展。因此，要緊扣“放管服”改革主題和內(nèi)涵，從結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化職能、民主參與、技術(shù)更新等方面切實(shí)推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新，以更好地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：“放管服”；審計(jì)組織方式；國家治理；國家審計(jì)

中圖分類號：F239.222文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）15-0045-10

Review on the Innovation of Local Audit Organization Under the Reform of Administration，Regulation and Services

LU Bin

Abstract：In order to adapt to the modern development of national governance，the innovation of local audit organization is imperative.The implementation of the reform of administration，regulation and services is great significance for promoting the innovation of local audit organization. This is embodied in the realization of audit independence and pluralism in the process of streamlining administration and delegating power，the emphasis on audit unity and authority in the process of delegating power and regulation，and the promotion of audit comprehensiveness and accuracy in the process of optimizing services.However，the existing difficulties in the organizational structure，functional transformation，coordination ability and democratic participation of local audit organizations seriously restrict the sustainable and in-depth development of local audit reform.In order to better serve the modernization process of national governance，we need to focus on the theme and connotation of reform，and promote the innovation of local audit organizations in terms of structural adjustment，function optimization， democratic participation，and technological renewal.

Key words：the reform of administration；regulation and services；audit organization； national governance；national audit

一、引言

地方審計(jì)組織方式是地方審計(jì)機(jī)關(guān)為達(dá)成審計(jì)目標(biāo)，有效組織實(shí)施審計(jì)監(jiān)督工作的行為和方式?！八饕瑢徲?jì)組織結(jié)構(gòu)方式和審計(jì)工作組織方式兩個(gè)方面”[1]，前者體現(xiàn)為地方審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織職能架構(gòu)方式和層級結(jié)構(gòu)，后者則體現(xiàn)為審計(jì)工作過程中的具體運(yùn)行手段和方法，二者相互關(guān)聯(lián)、相輔相成。伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的深入推進(jìn)，社會對審計(jì)廣度、力度和深度的要求越來越高。作為國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)到哪里，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。為此，如何完善地方審計(jì)組織方式，加快審計(jì)監(jiān)督的改革創(chuàng)新步伐，進(jìn)一步提升審計(jì)工作質(zhì)量和效率，就成為地方審計(jì)機(jī)關(guān)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。目前有關(guān)審計(jì)組織方式的學(xué)術(shù)研究主要集中于以下幾個(gè)方面：

一是聚焦于新時(shí)代中國特色社會主義審計(jì)組織改革研究。審計(jì)機(jī)關(guān)在新形勢下面臨前所未有的挑戰(zhàn)，因而必須進(jìn)一步提高政治站位[2]。通過深化審計(jì)組織改革，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督體系全面整合，審計(jì)人員全面融合，審計(jì)工作全面聚合，構(gòu)建權(quán)威統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系[3]。改革審計(jì)組織方式，除了優(yōu)化職能、完善規(guī)范、健全程序、更新技術(shù)等，加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵[4]。這是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求的現(xiàn)實(shí)需要，也是健全黨和國家監(jiān)督體系的長久之計(jì)。二是國家治理視角下的審計(jì)組織改革研究。利用國家治理理論認(rèn)識審計(jì)，并由此探究審計(jì)組織改革的路徑成為當(dāng)下學(xué)界研究的主流話語。國家審計(jì)是國家政治制度的重要組成部分，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排。國家審計(jì)的本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”[5]。因此，未來的審計(jì)組織改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在審計(jì)計(jì)劃、組織實(shí)施、結(jié)果報(bào)告、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面實(shí)行統(tǒng)一管理，形成全國審計(jì)“一盤棋”[6]。同時(shí)，國家治理要求公共權(quán)力以上下互動、相互協(xié)調(diào)的方式配置和運(yùn)作，因而審計(jì)通過對公共資金使用的審查評價(jià)，能夠給予公共權(quán)力以適當(dāng)約束，并審查評價(jià)作為保護(hù)者實(shí)施的國家行為的適當(dāng)性，以促進(jìn)國家治理水平的提高[7]。三是通過案例分析展示地方審計(jì)組織創(chuàng)新成果，并獲得改革啟示。如深圳市坪山新區(qū)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)“三合一”管理體制改革，是進(jìn)一步完善我國監(jiān)督體系的重要試驗(yàn)[8]；河南省審計(jì)廳推行“五個(gè)關(guān)聯(lián)”改革實(shí)踐，出臺了提升審計(jì)人員大數(shù)據(jù)分析思維、完善數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)建設(shè)、加大數(shù)據(jù)集中力度、加強(qiáng)對市縣數(shù)據(jù)分析工作的指導(dǎo)、強(qiáng)化人才培養(yǎng)等措施和辦法[9]；天津市審計(jì)局創(chuàng)新“制度+科技”模式，以流程化管理理念重構(gòu)審計(jì)組織結(jié)構(gòu)，以數(shù)字化理念構(gòu)建“依法審計(jì)”新型崗位及制度體系，以全面績效管理理念革新審計(jì)人力資源激勵(lì)政策[10]，等等。四是審計(jì)組織改革對策研究。審計(jì)組織改革必須反映中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，契合國家審計(jì)建設(shè)的方向[11]。為此，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面貫徹依法治國基本方略、增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性、實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是其必要原則[12]。此外，協(xié)同結(jié)構(gòu)建設(shè)[13]、協(xié)商民主機(jī)制[14]、現(xiàn)代云技術(shù)應(yīng)用[15]等措施也是推進(jìn)審計(jì)組織改革的重要舉措。

綜觀現(xiàn)有研究，學(xué)者們已經(jīng)對審計(jì)組織改革的議題進(jìn)行了有力的論證，構(gòu)建了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，但依然存在拓展的空間。一方面，審計(jì)組織改革雖然是行政改革的重要組成部分，但現(xiàn)有研究多限于宏觀理論視角下的學(xué)理性解讀，對當(dāng)下行政改革實(shí)踐以及審計(jì)組織在其中的價(jià)值意義關(guān)照不足；另一方面，對審計(jì)組織改革的困境和對策缺乏充分認(rèn)識與分析，難以為實(shí)踐發(fā)展提出有效的政策建議?！胺殴芊备母锸屈h的十八大以來全面深化改革的重大舉措。黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》作為落實(shí)“放管服”改革的重要政策，明確對審計(jì)機(jī)構(gòu)職能和組織方式作出重大調(diào)整。因此，貫徹落實(shí)“放管服”改革是加快推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑，能促進(jìn)地方審計(jì)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)變和方式更新，有效激發(fā)地方審計(jì)組織活力，增強(qiáng)審計(jì)工作服務(wù)國家治理的能力。因此，在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合“放管服”改革實(shí)踐，筆者深入研究了地方審計(jì)組織改革的意義、困境與對策。

二、“放管服”改革對地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新的價(jià)值剖析

在黨的十九大報(bào)告明確提出“改革審計(jì)管理體制”的總體要求下，審計(jì)領(lǐng)域的改革將要走向“深水區(qū)”，觸碰深層次的體制、結(jié)構(gòu)、權(quán)力等問題。創(chuàng)新地方審計(jì)組織方式作為其中的重要組成部分，是優(yōu)化地方審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)、全面貫徹落實(shí)改革審計(jì)管理體制總體要求的重要舉措。2018年5月，習(xí)近平總書記在主持召開中央審計(jì)委員會第一次會議時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“要落實(shí)黨中央對審計(jì)工作的部署要求，加強(qiáng)全國審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?！盵16]“放管服”改革作為推進(jìn)行政管理體制改革的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，明確了新形勢下國家機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的總體思路和具體要求?！胺拧奔础昂喺艡?quán)”，通過合理劃分行政職權(quán)，上級政府及其職能部門下放部分權(quán)力，將政府該管的歸政府、市場該管的歸市場、社會該管的歸社會，進(jìn)一步擴(kuò)大基層和社會的行動空間；“管”即“放管結(jié)合”，下放權(quán)力并不等于放任不管，而是通過制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)更新等措施創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強(qiáng)監(jiān)管職能，以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控能力的提升；“服”即“優(yōu)化服務(wù)”，積極踐行為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，強(qiáng)化政府部門的公共服務(wù)能力，切實(shí)提升廣大群眾的獲得感和幸福感。應(yīng)當(dāng)說，“放管服”改革的核心要義和現(xiàn)實(shí)要求為地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新指明了發(fā)展方向——把簡政放權(quán)作為改革創(chuàng)新的牛鼻子，把放管結(jié)合作為改革創(chuàng)新的保險(xiǎn)栓，把優(yōu)化服務(wù)作為改革創(chuàng)新的催化劑。因此，“放管服”改革對于推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新、化解現(xiàn)行地方審計(jì)組織方式在適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求中的矛盾具有重要意義。

一是簡政放權(quán)中的重心轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)審計(jì)獨(dú)立性和多元性。簡政放權(quán)是“放管服”改革的首要舉措，其對于地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新的意義可以從兩個(gè)層面理解。一方面，從“簡政”的角度看，精簡地方審計(jì)工作中的行政事務(wù)、行政程序和行政干預(yù)，有助于保持審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。眾所周知，“獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，也是國家審計(jì)最本質(zhì)的特征”[17]。為此，要通過“簡政”改革，大幅度削減地方審計(jì)機(jī)關(guān)的行政事務(wù)，讓各職能科室能夠?qū)Ｗ⒂趯徲?jì)業(yè)務(wù)；減少繁文縟節(jié)和審批程序，讓審計(jì)人員從復(fù)雜的行政程序中跳脫出來；積極調(diào)整地方政府與地方審計(jì)機(jī)關(guān)間的關(guān)系，尤其是優(yōu)化地方領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，以保證地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立自主地行使審計(jì)權(quán)力、發(fā)揮監(jiān)督作用。另一方面，從“放權(quán)”的角度看，國家治理中的審計(jì)事務(wù)愈發(fā)復(fù)雜多樣，單一的政府審計(jì)方式已不具備解決復(fù)雜多樣、變動不居的問題進(jìn)而主導(dǎo)現(xiàn)代審計(jì)組織方式的絕對能力。通過“放權(quán)”改革，利用政府購買審計(jì)或建立公私合作審計(jì)的方式，將部分審計(jì)職能轉(zhuǎn)移給市場組織或社會組織，積極引導(dǎo)多元主體參與地方審計(jì)工作。既能有效彌補(bǔ)單一政府審計(jì)方式的不足，也能進(jìn)一步擴(kuò)展地方審計(jì)的廣度，實(shí)現(xiàn)地方審計(jì)的多元化發(fā)展。

二是放管結(jié)合中的行動規(guī)范，強(qiáng)調(diào)審計(jì)統(tǒng)一性和權(quán)威性。在“放管服”背景下，簡政放權(quán)并不意味著“一簡到底”“一放了之”，更不等同于“甩手不管”“自由放縱”。無論是依據(jù)國內(nèi)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，還是基于行政型審計(jì)管理體制現(xiàn)狀，審計(jì)監(jiān)督都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，需要接受行政管理和組織監(jiān)督。從實(shí)際審計(jì)效果看，合法合理的行政干預(yù)和管理對于促進(jìn)地方審計(jì)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。一方面，創(chuàng)新行政管理形式能夠強(qiáng)化組織監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)各級、各類審計(jì)組織統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一行動、統(tǒng)一責(zé)任，從而維系地方審計(jì)組織建設(shè)的統(tǒng)一性；另一方面，有效的行政管理過程不僅提供了審計(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)必需的資源和服務(wù)，而且保證了審計(jì)組織及其人員的行為規(guī)范，從而在貫徹落實(shí)依法審計(jì)和依規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上提升審計(jì)的權(quán)威性。因此，在推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新中，要做到“放”和“管”緊密結(jié)合、同步推進(jìn)。

三是優(yōu)化服務(wù)中的職能轉(zhuǎn)型，促進(jìn)審計(jì)的全面性和精準(zhǔn)性。依據(jù)國家審計(jì)理論，“國家審計(jì)的本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”[18]。它不再拘囿于傳統(tǒng)查賬論和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論所認(rèn)為的審計(jì)的本質(zhì)僅僅是一種財(cái)政收支監(jiān)督和控制的工具，而是要通過審計(jì)組織功能擴(kuò)展全面、精準(zhǔn)地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。這意味著國家審計(jì)的本質(zhì)和功能都已經(jīng)發(fā)生了重大變化。審計(jì)監(jiān)督的這一時(shí)代變遷恰好與“放管服”背景下的優(yōu)化服務(wù)改革要求相契合。在推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新中落實(shí)優(yōu)化服務(wù)，實(shí)際是強(qiáng)調(diào)審計(jì)職能轉(zhuǎn)型：由單一的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行監(jiān)督向包括維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、制約公共權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)反腐倡廉、推進(jìn)民主法治、維護(hù)民生權(quán)益、推動深化改革等在內(nèi)的多元職能擴(kuò)展；由基于“投入-產(chǎn)出”結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效率主義傾向向提升公共服務(wù)能力和水平、落實(shí)為人民服務(wù)宗旨的公平正義原則轉(zhuǎn)變；由強(qiáng)制性的權(quán)力監(jiān)管控制向剛?cè)嵯酀?jì)的綜合管理模式轉(zhuǎn)型?；诘胤綄徲?jì)組織職能的變化，審計(jì)監(jiān)督不僅能夠服務(wù)于國家治理的各個(gè)事務(wù)領(lǐng)域以彰顯其全面性價(jià)值，而且能夠更加精準(zhǔn)地聚焦于公共權(quán)力運(yùn)行和公共資源分配的核心領(lǐng)域，從而契合新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化這一主題。

三、“放管服”背景下地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實(shí)困境

我國地方審計(jì)組織方式經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)取得了進(jìn)步與完善，為不斷推進(jìn)地方審計(jì)事業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行地方審計(jì)組織方式的確存在一些與國家治理發(fā)展需求不相適應(yīng)之處。由此導(dǎo)致的諸多困境成為制約地方審計(jì)持續(xù)發(fā)展與深入改革的重要因素。

第一，地方審計(jì)組織結(jié)構(gòu)僵化制約組織靈活性和適應(yīng)性。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府組織體系中的重要組成部分，同樣沿循了官僚組織結(jié)構(gòu)。依據(jù)科層組織理論，官僚制建立在以層級式和金字塔形為整體特征與以高度分工和專業(yè)化為內(nèi)在特性的組織基礎(chǔ)之上。這種組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)雖然有利于提升行政效率，能夠在很大程度上滿足工業(yè)化進(jìn)程中對政府科學(xué)管理的需求，但它所形塑的命令組織體系和條塊分割結(jié)構(gòu)卻使官僚組織陷入僵化的困境。地方審計(jì)機(jī)關(guān)以直線職能化管理模式建立了“由上而下”的命令組織結(jié)構(gòu)，組織特征在整體上保留著十分顯著的層級性和官僚主義色彩。在具體執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，該組織結(jié)構(gòu)往往限于層級秩序和繁文縟節(jié)而缺乏足夠的靈活性和適應(yīng)性，既不利于對審計(jì)全過程進(jìn)行有效監(jiān)控，也不利于對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況進(jìn)行全方位監(jiān)督。同樣，在組織內(nèi)部，地方審計(jì)機(jī)構(gòu)各業(yè)務(wù)部門的劃分基本按照專業(yè)和行業(yè)性質(zhì)。以N市審計(jì)局為例，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為財(cái)政審計(jì)處、行政政法審計(jì)處、科教文審計(jì)處、農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)處等18個(gè)專業(yè)職能科室，此外還包括辦公室、綜合處、法規(guī)與審理處3個(gè)綜合協(xié)調(diào)科室?；趯I(yè)分工的組織建設(shè)雖然有助于提升組織專業(yè)化水平，但卻將組織本身分割成許多小部門，呈現(xiàn)出碎片化趨向。特別是隨著審計(jì)工作不斷細(xì)化和復(fù)雜化，審計(jì)任務(wù)不僅極大地更新擴(kuò)展，而且不再局限于某一行業(yè)領(lǐng)域，往往是多種行業(yè)或?qū)I(yè)疊加的結(jié)果。因此，地方審計(jì)組織碎片化使其既疲于應(yīng)付新任務(wù)的出現(xiàn)，也難以適應(yīng)當(dāng)下綜合審計(jì)的發(fā)展需求。

第二，地方審計(jì)組織職能轉(zhuǎn)型滯后拘囿審計(jì)功能發(fā)揮。針對審計(jì)職能轉(zhuǎn)型的問題，雖然有《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（2015）等政策文件予以指導(dǎo)，但轉(zhuǎn)型的效果并不理想。這突出體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是審計(jì)職能去行政化困難。在行政型審計(jì)管理體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要接受地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)，而且行政權(quán)全面介入審計(jì)機(jī)關(guān)的運(yùn)行管理過程，尤其是對人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、管理權(quán)的實(shí)際控制，直接導(dǎo)致了審計(jì)部門的官僚化和審計(jì)工作的行政化。例如在人事權(quán)上，目前地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，報(bào)上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。即地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的提名和任免一般都由同級政府決定；同樣，對這些人員的考核、升遷等工作也由同級政府負(fù)責(zé)。雖然2015年施行的《關(guān)于省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)方案》提出了人事權(quán)上收的方案，由省級政府統(tǒng)一管理，但這一改革舉措落地的效果并不理想。由此，審計(jì)行政化勢必造成審計(jì)職能行使上的牽絆，難以遵照自身的工作要求和發(fā)展規(guī)律開展審計(jì)工作，只能依據(jù)行政部門的要求和標(biāo)準(zhǔn)來形塑審計(jì)行為。二是職能轉(zhuǎn)移緩慢。利用市場或社會的力量來緩解政府審計(jì)的困境似乎已然達(dá)成了共識，但實(shí)踐中由于受到審計(jì)管理體制、政府購買制度、官員個(gè)人認(rèn)知等因素的限制，政府與社會和市場的合作機(jī)制尚未成熟。這就在很大程度上延遲了政府審計(jì)職能向市場或社會轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，地方審計(jì)“力不從心”的窘境暫時(shí)還難以有效緩解。從筆者在J省N市、S市、X市的調(diào)研情況看，目前地方政府年度審計(jì)采購項(xiàng)目數(shù)量有限，且主要針對市場或社會主體的審計(jì)服務(wù)進(jìn)行采購，如社會組織審計(jì)、某企業(yè)投資審計(jì)等，而針對政府經(jīng)濟(jì)活動或行政活動進(jìn)行的審計(jì)項(xiàng)目依然主要由審計(jì)局承擔(dān)。三是服務(wù)職能虛弱。主觀因素是部分地方審計(jì)人員的服務(wù)意識不強(qiáng)，依然認(rèn)為審計(jì)是通過權(quán)力來控制權(quán)力的一種工具，嚴(yán)重忽視了審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于國家治理的價(jià)值意涵；客觀局限在于基層審計(jì)部門人員和資源都十分有限，完成上級分派的審計(jì)任務(wù)已經(jīng)“捉襟見肘”，沒有多余的精力開展更多的審計(jì)服務(wù)工作。

第三，地方審計(jì)組織協(xié)同能力不足難以整合多樣資源。“一個(gè)理想的國家審計(jì)組織方式應(yīng)該鼓勵(lì)成員間通過橫向聯(lián)系提供共享信息，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，并保持縱向控制與溝通。涵蓋了跨部門溝通協(xié)作與審計(jì)力量整合的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)是正式組織設(shè)計(jì)中最核心的要素?！盵19]但在實(shí)踐中，地方審計(jì)組織協(xié)同機(jī)制并不健全，使得組織整合內(nèi)外監(jiān)督力量、資源和權(quán)威等要素的能力不足，難以形成協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同監(jiān)督的組織行動以提升自身的審計(jì)能力。

在地方審計(jì)組織內(nèi)部，上下級審計(jì)結(jié)果共享渠道不暢、基于專業(yè)分工的業(yè)務(wù)科室劃分、松散型的組織管理方式等不斷暴露出組織碎片化的弊端。這無疑易導(dǎo)致組織內(nèi)部各部門更多地關(guān)注自己分工領(lǐng)域的職責(zé)，而無暇關(guān)心組織的整體利益和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以致于常常發(fā)生重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)、同時(shí)審計(jì)等現(xiàn)象，造成審計(jì)資源浪費(fèi)。以X市審計(jì)局為例，依據(jù)其官方網(wǎng)站上公布的“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其工作職責(zé)清單”可以發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資審計(jì)處負(fù)責(zé)“組織審計(jì)市級投資和以市級投資為主的建設(shè)項(xiàng)目以及其他關(guān)系到國家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目”，而重大項(xiàng)目審計(jì)處同樣負(fù)責(zé)“審計(jì)市級重大項(xiàng)目建設(shè)單位貫徹落實(shí)國家和省、市有關(guān)重大政策措施情況”。這意味著兩個(gè)部門都有權(quán)對重大項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，從而出現(xiàn)“交叉審、重復(fù)審”的現(xiàn)象。同樣，行政政法審計(jì)處、科教文審計(jì)處、資源環(huán)境審計(jì)處等部門都有權(quán)對相應(yīng)的被審計(jì)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而該局又專門設(shè)立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處，按規(guī)定對“市管領(lǐng)導(dǎo)干部及依法屬于市審計(jì)局審計(jì)監(jiān)督對象的其他單位主要負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。可見，權(quán)力劃分不清、職責(zé)重復(fù)，導(dǎo)致內(nèi)部協(xié)同無從開展。

而在地方審計(jì)組織外部，審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督形式在目標(biāo)、職能、客體、內(nèi)容、手段等方面上的差異增加了跨部門合作的困境。而諸如信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、對話機(jī)制等建設(shè)的滯后，則進(jìn)一步影響了形成監(jiān)督合力的步伐。同樣以X市審計(jì)局為例，目前該局已經(jīng)與市紀(jì)檢監(jiān)察部門建立起了密切的工作關(guān)系，在諸如扶貧審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大項(xiàng)目和政策跟蹤審計(jì)等方面取得了顯著成效。不過，目前的協(xié)同過程缺乏必要的制度和程序基礎(chǔ)，更多依賴于市委領(lǐng)導(dǎo)（主要是市委書記和紀(jì)委書記）的高位推動，不利于多元協(xié)同的穩(wěn)定建立。

第四，地方審計(jì)組織自我封閉導(dǎo)致參與程度較低。根據(jù)公共受托責(zé)任，人民群眾作為委托方，在將審計(jì)監(jiān)督權(quán)委托給審計(jì)機(jī)關(guān)行使時(shí)，并不意味著是對審計(jì)權(quán)的放棄，而是始終具備參與審計(jì)的權(quán)利。因此，審計(jì)監(jiān)督過程應(yīng)當(dāng)吸納人民群眾的廣泛參與。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下地方審計(jì)組織中的群眾參與程度始終較低。一是審計(jì)部門的技治主義傾向忽視了群眾參與的作用。例如，N市審計(jì)局與南京審計(jì)大學(xué)建立起了密切的工作聯(lián)系。審計(jì)局依托該校審計(jì)專業(yè)特色與優(yōu)勢，大量引入審計(jì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參與本局審計(jì)工作，同時(shí)也長期派遣本局工作人員赴該校學(xué)習(xí)交流，顯著提升了本局審計(jì)能力水平和專業(yè)化水平。然而，審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)化特征給予了審計(jì)人員倚重專家系統(tǒng)和專業(yè)知識、忽視民主參與和公共協(xié)商的“正當(dāng)理由”，殊不知這不僅嚴(yán)重削弱了審計(jì)決策的合法性，而且這一趨勢將遭遇嚴(yán)重的“整體性危機(jī)”[20]。二是現(xiàn)有參與渠道不足或大多流于形式，人民群眾實(shí)際上很難向?qū)徲?jì)部門反映情況或與審計(jì)人員面對面交流。例如部分地方審計(jì)部門網(wǎng)站上所設(shè)立的在線咨詢、網(wǎng)絡(luò)問政等欄目，時(shí)常無法正常打開，即使群眾留言也得不到及時(shí)回應(yīng)。三是審計(jì)信息公開不及時(shí)、不充分。雖然審計(jì)結(jié)果公告制度已經(jīng)建立，但向社會公布過程中，部分單位“要么選擇不公布，要么就對公布結(jié)果進(jìn)行先期過濾，將一些涉及重大問題和地方利益的問題進(jìn)行人為處理，只披露不痛不癢的問題，其他的都自然而然地列為政府機(jī)密”[21]。在各地審計(jì)局門戶網(wǎng)站上以“審計(jì)結(jié)果公告”為關(guān)鍵詞進(jìn)行站內(nèi)搜索，所得到的搜索結(jié)果往往十分有限。例如在X局網(wǎng)站上搜索近10年的審計(jì)結(jié)果公告，僅顯示14條內(nèi)容，其中2020年無、2019年1條、2018年2條、2017年1條?？梢?，政府信息公開的局限，使得民眾難以深入了解相關(guān)審計(jì)活動，嚴(yán)重影響審計(jì)部門的透明度。

四、“放管服”背景下推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新的路徑選擇

針對當(dāng)下地方審計(jì)組織方式存在的困境，“放管服”改革所要求的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等內(nèi)容，為推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新提供了必要的邏輯理路，也為地方審計(jì)工作更好服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程指明方向。具體來說，“放管服”背景下推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新的路徑可以從結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化職能、民主參與、技術(shù)更新等方面予以建構(gòu)。

第一，穩(wěn)步調(diào)整審計(jì)組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)組織協(xié)同能力。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，面對復(fù)雜審計(jì)任務(wù)的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的地方審計(jì)組織方式已然難以應(yīng)對。在“放管服”改革背景下，地方審計(jì)組織方式改革關(guān)鍵在于進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體舉措上應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)維度展開。一方面，在層級設(shè)置上，地方審計(jì)組織要做一些“加減法”，趨向于扁平化的組織設(shè)計(jì)?！凹臃ā笔侵浮昂喜⑼愴?xiàng)”，將職能相近或相同的政府部門進(jìn)行整合，建立更大的職能部門；而“減法”則是在等級結(jié)構(gòu)上，擴(kuò)大行政機(jī)構(gòu)的管理幅度，減少等級系統(tǒng)的中間層次，從而縮小頂層機(jī)構(gòu)與基層機(jī)構(gòu)的行政距離。另一方面，在協(xié)同結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)提高對跨部門合作的重視?！罢畬徲?jì)組織結(jié)構(gòu)協(xié)同是政府審計(jì)監(jiān)督服務(wù)資源有效利用的組織保證?！盵22]為此，地方審計(jì)組織要大力加強(qiáng)組織內(nèi)部各職能部門的協(xié)同，加強(qiáng)審計(jì)組織與各級審計(jì)機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系，著力構(gòu)建統(tǒng)一高效、整體聯(lián)動、資源互通、成果互享的審計(jì)工作體系。地方審計(jì)委員會應(yīng)當(dāng)在此過程中發(fā)揮重要作用。

2018年3月，中國共產(chǎn)黨中央委員會根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建中央審計(jì)委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。緊跟中央審計(jì)委員會的建設(shè)步伐，地方審計(jì)委員會的建設(shè)工作也緊鑼密鼓地開展起來，全國縣級以上的黨委組織紛紛建立相應(yīng)級別的審計(jì)委員會。由于各地審計(jì)委員會大都剛剛組建，因而下一步的工作重點(diǎn)是不斷完善地方審計(jì)委員會建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)地方審計(jì)工作的作用。一是明確地方審計(jì)委員會的職能，充分體現(xiàn)黨對地方審計(jì)資源的統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用；二是設(shè)定工作重點(diǎn)，圍繞本地區(qū)黨委和政府的中心工作統(tǒng)籌部署審計(jì)工作；三是加強(qiáng)制度建設(shè)，盡快制定和出臺工作章程、制度等，提升其法治化水平。與此同時(shí)，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督部門的橫向關(guān)系，踐行黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的總體目標(biāo)，進(jìn)而促進(jìn)多元主體的有機(jī)整合和集體行動，實(shí)現(xiàn)由“單打獨(dú)斗”向“合作行動”、平面思維向立體思維、線性關(guān)系向非線性關(guān)系的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)組織協(xié)同能力。

第二，加快優(yōu)化審計(jì)職能，聚焦服務(wù)國家治理。國家審計(jì)作為國家治理體系中的免疫系統(tǒng)，既受到國家治理進(jìn)程的影響，也同樣服務(wù)于國家治理進(jìn)程之中。“放管服”改革所包含的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三個(gè)內(nèi)在要求，實(shí)際上直指審計(jì)職能轉(zhuǎn)型的核心主題。因此，在推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新中，必須明確審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)服務(wù)的辯證關(guān)系。審計(jì)監(jiān)督是審計(jì)服務(wù)的手段和方式；而審計(jì)服務(wù)則是審計(jì)監(jiān)督的目的和方向，任何審計(jì)監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了更好地服務(wù)于國家治理進(jìn)程?；诖?，地方審計(jì)組織在持續(xù)發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能的基礎(chǔ)上，需要加強(qiáng)和豐富服務(wù)國家治理的能力。例如，在建設(shè)性層面，應(yīng)以組織改革和優(yōu)化為目標(biāo)，發(fā)揮出健全審計(jì)制度、完善組織體制、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制的功能作用，以提升地方審計(jì)組織工作效能，具體包括創(chuàng)設(shè)功能、抵御功能、溝通功能等；在政治性層面，“以政治價(jià)值塑造為主題，以國家利益與人民利益維護(hù)為核心，通過國家審計(jì)的旋風(fēng)效應(yīng)與風(fēng)暴力度，展示國家政治制度內(nèi)含的深層建構(gòu)功能，進(jìn)而帶動整個(gè)社會的合法性再確認(rèn)功能、公共價(jià)值再澄清功能、政治信任再建樹功能”[23]。在具體實(shí)踐中，地方審計(jì)組織應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)揮維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、制約公共權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)反腐倡廉、提高財(cái)政透明度、促進(jìn)政府優(yōu)化績效、推進(jìn)民主法治、維護(hù)民生權(quán)益、推動深化改革的作用，以切實(shí)推進(jìn)服務(wù)型審計(jì)組織建設(shè)。

第三，積極引入全面參與，建設(shè)開放型審計(jì)組織。民主向來是政治文明進(jìn)步的標(biāo)志，它最具生命力的精神內(nèi)核即是參與，“而審計(jì)與民主政治的發(fā)展有著密切的關(guān)系。民主是現(xiàn)代審計(jì)的實(shí)質(zhì)，審計(jì)是民主政治的表現(xiàn)；民主是現(xiàn)代審計(jì)的目的，審計(jì)是現(xiàn)代民主的手段”[24]?！胺殴芊备母锸冀K堅(jiān)持以人民為中心，這意味著推進(jìn)地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新，不僅要為人民審計(jì)，也要依靠人民進(jìn)行審計(jì)。因此，要將支持和鼓勵(lì)多元主體積極參與地方審計(jì)工作過程作為重要的改革內(nèi)容。首先，提升地方審計(jì)組織的公共理性，特別是強(qiáng)調(diào)審計(jì)權(quán)力的公共性和民眾的主體性，明確廣大民眾與地方審計(jì)組織之間是委托與被委托的關(guān)系，以培育出與參與制度相適應(yīng)的政治認(rèn)識；其次，搭建參與平臺，注重創(chuàng)建貼近群眾、貼近實(shí)際的審計(jì)工作參與渠道，在保證審計(jì)過程獨(dú)立性和專業(yè)化的基礎(chǔ)上形成政民互動的有效機(jī)制；再者，通過政府購買或外包的方式，積極引入和利用社會審計(jì)力量，有效整合社會審計(jì)資源以提升地方審計(jì)的廣度和深度；最后，加強(qiáng)制度建設(shè)，以制度的剛性保證多元主體參與的穩(wěn)定性和有效性，消除制度外的影響。在地方審計(jì)組織方式創(chuàng)新中引入多元參與，其目的是推進(jìn)地方審計(jì)組織由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，努力構(gòu)建公開審計(jì)、開門審計(jì)、互動審計(jì)的模式，保證審計(jì)結(jié)果正義與過程正義共同實(shí)現(xiàn)。