程靖

一、平戰(zhàn)結(jié)合的提出及適用

早在革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東就提出了軍民融合、平戰(zhàn)結(jié)合的理念，那時的平戰(zhàn)結(jié)合主要針對國家領(lǐng)土主權(quán)安全。新中國成立后的和平建設(shè)時期，走平戰(zhàn)結(jié)合的融合發(fā)展道路，主要是統(tǒng)籌國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)，加快國防科技工業(yè)發(fā)展。對和平時期的備戰(zhàn)工作，毛澤東指出：“要準備打仗。無論哪一年，我們都要準備打仗。人家就問了，他不來怎么辦呢？ 不管他來不來，我們應(yīng)該準備。”鄧小平同志從改革開放的戰(zhàn)略高度，提出國防工業(yè)要實行“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的16 字方針。

2018年，國務(wù)院機構(gòu)進行了新一輪改革，“為防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定”，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。應(yīng)急管理部整合了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件的管理職能，為我國政府應(yīng)急管理體制建設(shè)進行了頂層設(shè)計。在該部門的改革緣由中提到了“平戰(zhàn)結(jié)合”一詞，它的第一層含義立足于備戰(zhàn)，是指和平狀態(tài)與戰(zhàn)爭狀態(tài)相結(jié)合，第二層含義立足于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，應(yīng)為常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合。

2020年3月，習(xí)近平總書記在同有關(guān)部門負責(zé)同志和專家學(xué)者就疫情防控科研攻關(guān)工作座談時的講話時指出，要“完善平戰(zhàn)結(jié)合的疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系”，特別強調(diào)生物安全對國家總體安全的重要性。

“平戰(zhàn)結(jié)合”蘊含著前瞻性戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)著強烈的憂患意識，要求在日常狀態(tài)中將工作關(guān)口前移，做好預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)案等，防患于未然，成為處理諸多問題的基本遵循，這也同樣適用于公共領(lǐng)域的社會治理。

二、平時治理為戰(zhàn)時狀態(tài)提供基礎(chǔ)

具有強烈的憂患意識是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。新冠肺炎疫情期間，雖然我國采取了堅決有力的防控措施，展現(xiàn)了出色領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)對能力、組織動員能力、貫徹執(zhí)行能力，為世界防疫贏得了時間，確定了標準，積累了經(jīng)驗，樹立了典范，好經(jīng)驗好做法值得長期保留下來，嵌入常態(tài)化的平時工作。但是，疫情期間的應(yīng)變措施和治理轉(zhuǎn)化仍然顯現(xiàn)了諸多不足，需要我們反思。只有“平時”下足功夫，“戰(zhàn)時”才能從容有序。

（一）夯實基層組織基礎(chǔ)

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，具體包括“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”以及“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！?/p>

區(qū)域化的力量整合。在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織以提供公共服務(wù)和解決問題為導(dǎo)向，對駐區(qū)居民及各類組織實行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)與整合，推進基層治理工作由‘垂直管理向‘區(qū)域整合轉(zhuǎn)變，由‘條塊分割向‘條塊結(jié)合、以塊為主轉(zhuǎn)變，提高基層區(qū)域的組織能力。

制度化的公眾參與。在區(qū)域組織力量整合后，還要完善運行機制，解決“建而不聯(lián)，聯(lián)而不合”的問題。制度化搭建參與基層治理的渠道，整合各方公眾力量，激發(fā)更多治理主體的治理意識。建立社區(qū)居民協(xié)商議事制度的方式來搭建社區(qū)居民參與公共事務(wù)的制度化平臺是較為普遍的做法。建立黨員到基層黨組織和所在社區(qū)報到制度，讓黨員既是“單位人”“組織人”，也是“社區(qū)人”，將區(qū)域內(nèi)分散的黨組織和黨員個體聚合為基層治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量。建立志愿者組織溝通聯(lián)系機制，推進基層各組織之間議事溝通常態(tài)化，極大擴充基層治理力量資源。

多元化的服務(wù)平臺。多元化社區(qū)服務(wù)平臺的建立，既為多方社會主體參與社區(qū)服務(wù)提供了渠道與平臺，也有助于滿足社區(qū)多樣化的服務(wù)需求。基層黨組織要善于搭建平臺，為引導(dǎo)各種社會資源與社會力量有序參與基層治理提供渠道。有余力的基層黨組織可以培育社會組織、引入社工專業(yè)隊伍，增強社區(qū)治理的能力。沒有培育基礎(chǔ)的基層黨組織可以推行政府購買社會服務(wù)，既培育和發(fā)展壯大社會組織，又由社會組織來為社區(qū)居民提供專業(yè)的各項服務(wù)。

（二）做好充分戰(zhàn)略儲備

技術(shù)儲備。全面深入研究與應(yīng)急災(zāi)備救治有關(guān)的各種技術(shù)。如應(yīng)對重大傳染病，規(guī)劃設(shè)定的臨時應(yīng)急場地中市政基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急臨時建筑的快速對接及設(shè)備設(shè)施啟動技術(shù)，裝配式應(yīng)急傳染病醫(yī)院的建筑、結(jié)構(gòu)、材料、設(shè)備等系列成套技術(shù)，大空間公共建筑改造為臨時傳染病醫(yī)院時室內(nèi)空間的隔離技術(shù)，衛(wèi)生設(shè)施及空調(diào)通風(fēng)設(shè)備的“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換與防疫處理技術(shù)以及所需醫(yī)療醫(yī)技功能空間的配套技術(shù)，具備“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換能力的“常設(shè)”建筑物中固定空間快速轉(zhuǎn)換所需的成套材料、設(shè)備與安裝技術(shù)等，形成各類成套技術(shù)規(guī)范和標準化規(guī)程，做好技術(shù)儲備。

物資儲備。面對超大規(guī)模疫情，有必要像戰(zhàn)爭儲備一樣對所有相關(guān)物資進行與防疫級別相應(yīng)的儲備，而不僅僅是儲備防疫醫(yī)療物資，應(yīng)該研究確定各類物資的儲備類型（包括原料、半成品或是成品）、儲備方式、更替的時限，并且提供足夠且符合物資儲存要求的倉儲建筑及其合理選址與布局。

產(chǎn)能儲備。在疫情規(guī)模很難提前預(yù)測的前提下，應(yīng)對超大規(guī)模疫情的應(yīng)急生產(chǎn)能力應(yīng)具備覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的預(yù)案、產(chǎn)能儲備及有序動員能力，把武漢“火神山”“雷神山”式的臨時性發(fā)揮變成未來的常備性能力。

（三）抓緊推動智慧治理

立足治理目標和各地實際，做好頂層設(shè)計和規(guī)劃，加快智慧流程再造，實現(xiàn)治理數(shù)據(jù)、治理資源的充分使用。建立完善重大公共事件和突發(fā)應(yīng)急情況的行業(yè)直報系統(tǒng)，遇到異常風(fēng)險，“拉響”應(yīng)急警報，讓可能擴散的突發(fā)情況同一時間傳達到各個層級和各個區(qū)域。完善城市大腦和社區(qū)微腦，在統(tǒng)一的治理平臺上整合信息和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息的互認互通，減少重復(fù)認證。積極推廣“大數(shù)據(jù)+公共服務(wù)”模式、“最多跑一次”改革，讓“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”。運用信息技術(shù)手段建立完備的基層數(shù)據(jù)庫和表格庫，用較少的時間精力充分收集數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)管理精細化、服務(wù)精準化、治理智能化。

（四）完善共享協(xié)同機制

共享協(xié)同機制可從一定程度上、在一定范圍內(nèi)打破地域分割和部門分割，破解“九龍治水”“各管一攤”的治理弊端，增強基層反應(yīng)靈敏度。在區(qū)域內(nèi)，共享協(xié)同模式使得短時間內(nèi)人、財、物形成合力成為可能;在區(qū)域間，推動現(xiàn)有各類公共服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，加速跨區(qū)域分享和應(yīng)對一體化，讓從中央到地方各級隊伍統(tǒng)一指揮、高效協(xié)同、快速解決問題成為現(xiàn)實。

共享協(xié)同機制以信息和數(shù)據(jù)的通達共享為基礎(chǔ)，還要實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、物資、人員、力量的統(tǒng)一調(diào)配調(diào)度，這需要在平時就要制定統(tǒng)一的工作標準及流程，整合解決問題的各類資源，整合各地各級人員，統(tǒng)一物資調(diào)配使用、統(tǒng)一實施動態(tài)監(jiān)測管理、統(tǒng)一加強人員培訓(xùn)、統(tǒng)一發(fā)動宣傳，確保在戰(zhàn)時發(fā)揮作用。

三、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換有序銜接

將平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換嵌入治理常態(tài)，才能在戰(zhàn)時狀態(tài)下，方便各條戰(zhàn)線即時開啟戰(zhàn)時模式，相互配合，共同應(yīng)對。

（一）從“區(qū)域自治”到“區(qū)域聯(lián)動”

傳統(tǒng)意義上，城市規(guī)劃中的治理體系規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案是基于規(guī)劃區(qū)域的常住戶籍人口且服務(wù)于這些人口的，理論上可謂“各自為戰(zhàn)”。在現(xiàn)代城市的高流動性背景下，常住非戶籍人口和流動人口在經(jīng)濟發(fā)達的大城市、特大城市中絕對數(shù)量和占比都已不容小覷 ，固守常住戶籍人口數(shù)量的規(guī)劃顯然早已不符合實際。一方面應(yīng)該完善現(xiàn)有的“省—市—縣—鎮(zhèn)”架構(gòu)下的治理體系和設(shè)施建設(shè)，做好爆發(fā)式增長而需要應(yīng)急建設(shè)時的場地供應(yīng)，同時做好不同規(guī)模疫情下啟動不同應(yīng)對空間的分級預(yù)案;另一方面在“飛機+高鐵+高速公路”這樣的高效便捷交通網(wǎng)絡(luò)背景下，防控體系也應(yīng)該善加利用這些現(xiàn)代化交通體系形成“區(qū)域聯(lián)動機制”。例如以符合醫(yī)療要求的合理時間的高鐵車程為輻射半徑，在全國的一些特大城市或國家中心城市規(guī)劃布局建設(shè)多個“公共衛(wèi)生區(qū)域防控中心”，各區(qū)域中心互為支撐，可在類似新冠肺炎這樣的超大規(guī)模疫情發(fā)生、一個城市或區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療力量與空間不能支撐的時候，將大量病患迅速有秩序地封閉轉(zhuǎn)移到臨近的區(qū)域防控中心進行隔離治療，既免去了各地臨時調(diào)集超大規(guī)模的醫(yī)護力量支援某地帶來的各種成本與不便以及對派出地醫(yī)療資源的過度占用，也避免了疫情的無序傳播和社會恐慌。

（二）從“平戰(zhàn)分離”到“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”

戰(zhàn)時狀態(tài)，任何一個行業(yè)都可能成為戰(zhàn)士，任何一塊場地都可能是戰(zhàn)場，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的效率決定著資源匯集的效率。從“平戰(zhàn)分離”到“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的快速切換，關(guān)鍵在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換模式化，重在平時建立應(yīng)急機制，針對不同領(lǐng)域和需求進行應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練，以備戰(zhàn)時需要。將疫情期間崛起的新服務(wù)、新模式、新業(yè)態(tài)，連同5G、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等最新科技應(yīng)用到應(yīng)急預(yù)案中，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”和數(shù)字經(jīng)濟助力應(yīng)急演練，迅速調(diào)動人力和資源以備戰(zhàn)時所需。

（三）從“平戰(zhàn)結(jié)合”到“戰(zhàn)后恢復(fù)”

“平戰(zhàn)結(jié)合”以平時狀態(tài)思考戰(zhàn)時狀態(tài)，側(cè)重如何將已有的治理模式在滿足日常運轉(zhuǎn)要求下通過有預(yù)案的改造來應(yīng)對戰(zhàn)時需求，同時，按照戰(zhàn)時的資源所需，讓平時的儲備不斷提檔升級乃至迭代更新。如無論何種公共事件，傷亡都是必須考慮的，在城市規(guī)劃階段應(yīng)充分考慮常設(shè)衛(wèi)生防疫機構(gòu)在戰(zhàn)時需建設(shè)臨時醫(yī)院的需求，給足用地指標并做好場地平整、交通連通、市政管網(wǎng)、電力通訊等全系統(tǒng)的鋪設(shè)和接口，平時可作為停車場或是廣場、綠地、運動場地等公共活動空間，戰(zhàn)時即可根據(jù)疫情響應(yīng)級別和規(guī)模，快速調(diào)動戰(zhàn)略儲備資源進行分批建設(shè)并投入使用，盡量做到可以直接連通以達到充分利用已有設(shè)備，避免應(yīng)急建筑很難建設(shè)安裝大型醫(yī)技設(shè)備的問題。這是非常有必要的，這有利于控制突發(fā)公共事件的危害范圍和危害程度。但突發(fā)公共事件局部或全面結(jié)束后，以戰(zhàn)時狀態(tài)為首要思考目標而建立的特殊時期機制體系應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為平時狀態(tài)，思考戰(zhàn)后經(jīng)濟社會的修復(fù)，為下一次的災(zāi)備奠定新的基礎(chǔ)，提高我國治理體系和治理能力的韌性。

“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘禮，是以身安而國家可保也”，本次新冠肺炎疫情必將成為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要里程碑。突發(fā)公共事件如同“黑天鵝”，下次爆發(fā)的時間地點不能完全預(yù)知，但未來的治理必須放棄僥幸心理、麻痹思維，調(diào)整備戰(zhàn)思路、傳統(tǒng)做法，平戰(zhàn)結(jié)合，為應(yīng)對下一個“戰(zhàn)場”做好應(yīng)有準備。

參考文獻?

[1]李東海.堅持“軍民結(jié)合 平戰(zhàn)結(jié)合 寓軍于民”——毛澤東國防工業(yè)建設(shè)戰(zhàn)略思想回顧[J].中國軍轉(zhuǎn)民，2013（11）： 18-21.

[2]楊 妍，王江偉.基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理：現(xiàn)實困境 實踐創(chuàng)新與可行路徑[J].理論視野，2019（04）： 78-85.

[3]狄英娜.“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——強化黨建引領(lǐng)基層治理，促進城市精細化管理的北京實踐[J].紅旗文稿，2018（23）： 13-15.

[4]龍灝，張程遠.區(qū)域聯(lián)動 戰(zhàn)略儲備 平戰(zhàn)雙軌—基于歷史和現(xiàn)實超大規(guī)模疫情的當(dāng)代傳染病醫(yī)院設(shè)計[J].建筑學(xué)報，2020（3+4）： 41-48.

[5]孫溪之.由“平戰(zhàn)結(jié)合”探討政府應(yīng)急管理部門建設(shè)[J].公共管理， 2018（14）

[6]羅曉蓉.黨建引領(lǐng)城市基層治理的江西實踐[J].中國國情國力，2019（11）： 33-35.

[7]楊禹.習(xí)近平 16 日《求是》文章里的三個“關(guān)鍵” [N].中國改革報，2020-03-17（01）.