蔣文軍 李皛

一、俄羅斯國家安全法律體系

俄羅斯國家安全法律體系包括一系列不同效力等級和效力范圍的法律文件，主要有聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦憲法性法律及其他聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令、俄羅斯政府規(guī)章，以及跨部門規(guī)章和部門規(guī)章。俄羅斯的國家安全立法實行綜合性立法、專門立法與分散立法相結(jié)合的立法模式，重要相關(guān)法律包括《俄聯(lián)邦憲法》《俄聯(lián)邦安全法》《俄聯(lián)邦安全局法》《偵緝行動法》《對外情報機關(guān)法》《國防法》《俄聯(lián)邦國境法》《武器法》《反對恐怖主義法》《緊急狀態(tài)法》《戰(zhàn)爭狀態(tài)法》《信息、信息技術(shù)和信息保護法》《國家秘密法》，等等。

《俄聯(lián)邦憲法》和《俄聯(lián)邦安全法》是俄羅斯國家安全制度的基本法。《俄聯(lián)邦憲法》確立了俄羅斯國家安全的概念范疇和根本原則，各種國家安全相關(guān)法規(guī)及機構(gòu)，其訂立與設(shè)置的程序和目的、實施范圍和工作內(nèi)容等必須遵循憲法的規(guī)定?！抖砺?lián)邦憲法》規(guī)定，聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律在俄羅斯聯(lián)邦全境擁有至高無上的地位。自普京出任總統(tǒng)以來，采取多項措施不斷強化中央權(quán)威，確保各聯(lián)邦主體立法、司法和行政機關(guān)必須服從聯(lián)邦憲法與聯(lián)邦法律。2010年頒布的新《俄聯(lián)邦安全法》是俄羅斯國家安全法律體系的基石。

《俄聯(lián)邦安全法》分四章，共20條。第一章是總則部分，明確指出安全法適用于國家安全、公共安全、生態(tài)安全、人員安全、法律規(guī)定的其他安全活動的內(nèi)涵和基本原則，確定了俄羅斯聯(lián)邦安全會議的地位、聯(lián)邦和地方權(quán)力機構(gòu)的職能。第二章規(guī)定了國家權(quán)力機關(guān)、聯(lián)邦主體權(quán)力機關(guān)、自治地方和其他權(quán)力機關(guān)的職能和權(quán)限，第三章明確了安全會議的地位、性質(zhì)、任務(wù)、職能、成員、書記、活動組織、決議，第四章規(guī)定了該法生效時間及相應(yīng)失效的法律。

俄羅斯國家安全的基本原則包括：尊重和保護公民自由和權(quán)利，合法性，安全預(yù)防措施優(yōu)先，實現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)、聯(lián)邦主體權(quán)力機關(guān)、地方和其他國家權(quán)力機關(guān)與公共團體、國際組織和公民共同維護安全。俄羅斯國家安全范疇包括：預(yù)測、辨識、分析和評估安全威脅，確定國家安全政策和戰(zhàn)略規(guī)劃方向，制定國家安全法規(guī)，制定和實施一整套長期操作措施以辨識、預(yù)防、消除安全威脅。

俄羅斯國家安全政策是政治、組織、社會經(jīng)濟、軍事、法律、信息和其他措施的總和，是俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)政外交政策的一部分。國家安全政策的總體方向由總統(tǒng)確定，由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體權(quán)力機關(guān)、地方機關(guān)依照國家安全戰(zhàn)略和聯(lián)邦安全會議提交總統(tǒng)批準(zhǔn)的其他文件實施，公民和公共團體參與實施國家安全政策。

俄羅斯維護國家安全的法律基礎(chǔ)是聯(lián)邦憲法和法律、國際法原則、國際條約、其他規(guī)范性法律文件、各級國家權(quán)力機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)通過的關(guān)于國家安全的規(guī)范性法律文件，等等。

俄羅斯依國際法準(zhǔn)則和國際條約開展國家安全領(lǐng)域的國際合作，保護俄羅斯國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，保護海外俄羅斯公民的合法權(quán)益，加強與戰(zhàn)略伙伴的合作關(guān)系，參與國際組織安全事務(wù)，發(fā)展雙邊和多邊關(guān)系維護國家安全，協(xié)助解決沖突，參加維和行動。

俄羅斯聯(lián)邦安全法賦予總統(tǒng)極大的權(quán)力?？偨y(tǒng)有權(quán)組建并領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦安全會議，確定國家安全政策總體方向，批準(zhǔn)國家安全戰(zhàn)略，宣布聯(lián)邦和地方的緊急狀態(tài)，實施特別經(jīng)濟措施維護安全，打擊恐怖主義和極端主義活動，憲法和法律授予維護安全的其他權(quán)力。俄羅斯杜馬負(fù)責(zé)通過國家安全法律。俄羅斯聯(lián)邦政府參與制定和實施國家安全總體政策，設(shè)立聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)并向聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)、聯(lián)邦主體執(zhí)行機關(guān)、地方機關(guān)履行國家安全職能提供必要的資源。

二、俄羅斯國家安全的主要決策和執(zhí)行機關(guān)

俄羅斯聯(lián)邦安全會議是俄羅斯國家安全的主要決策機關(guān)。自1992年成立以來數(shù)次改組，依據(jù)《俄聯(lián)邦憲法》規(guī)定，安全會議與聯(lián)邦政府、中央銀行、憲法法院、最高法院、最高仲裁院、最高檢察院、總統(tǒng)辦公室、武裝力量指揮部共同構(gòu)成俄羅斯重要的國家機構(gòu)。2010年新《俄聯(lián)邦安全法》規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦安全會議是憲法咨詢機構(gòu)，負(fù)責(zé)在俄聯(lián)邦總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下制定關(guān)于安全問題的決定?！倍砹_斯聯(lián)邦安全會議由俄總統(tǒng)依據(jù)其憲法權(quán)力全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，為總統(tǒng)行使國家安全權(quán)力提供條件，制定國家安全政策，向總統(tǒng)提出相關(guān)建議，其主要職能包括：審議國家安全、國防組織和生產(chǎn)、軍隊建設(shè)、與外國軍事技術(shù)合作、維護國家憲法體制、維護國家主權(quán)、維護國家獨立與領(lǐng)土完整、安全國際合作及其他相關(guān)事務(wù)，分析關(guān)于國家安全政策的實施、社會政治和經(jīng)濟形勢及遵守人權(quán)和自由的有關(guān)情報，制定和修訂國家安全戰(zhàn)略、相關(guān)文件、國家安全規(guī)范和指標(biāo)，制定安全戰(zhàn)略規(guī)劃，審議俄羅斯聯(lián)邦安全會議職權(quán)范圍內(nèi)的法案和規(guī)章草案，為總統(tǒng)起草安全法案，監(jiān)督聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)的安全工作，組織聯(lián)邦安全方案并監(jiān)督實施，開展俄羅斯聯(lián)邦安全會議的相關(guān)科學(xué)研究，完成總統(tǒng)交辦的其他事項和任務(wù)。

俄聯(lián)邦軍隊以及以俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部（MVD）為代表的執(zhí)法機關(guān)、以俄聯(lián)邦安全局（FSB）為代表的情報機關(guān)、以國民警衛(wèi)隊（又譯為國家近衛(wèi)軍，F(xiàn)SVNG）為代表的專門武裝力量是俄羅斯國家安全的主要執(zhí)行機關(guān)。

俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部是俄羅斯的主要執(zhí)法機關(guān)。俄羅斯是聯(lián)邦制國家，但各聯(lián)邦主體（車臣共和國除外）的內(nèi)務(wù)部機關(guān)均為俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部直接領(lǐng)導(dǎo)下的分支機構(gòu)。內(nèi)務(wù)部除打擊一般犯罪外，也是反恐怖、防范“顏色革命”的主要力量，內(nèi)務(wù)部曾下轄強大的特種警察部隊，總兵力約4.5萬人。內(nèi)務(wù)部于2008年設(shè)立打擊極端主義總局，其職能包括參與打擊極端主義政策的制定和修訂，組織、領(lǐng)導(dǎo)各內(nèi)務(wù)部機關(guān)打擊極端主義犯罪和極端主義組織的活動。2016年內(nèi)務(wù)部進行大規(guī)模機構(gòu)改革，原先的獨立機關(guān)俄聯(lián)邦藥物管制局和俄聯(lián)邦移民局被并入。與此同時，以內(nèi)務(wù)部所轄的特種警察部隊等武裝力量為基礎(chǔ)，組建了獨立的國民警衛(wèi)隊。

俄聯(lián)邦安全局是蘇聯(lián)“克格勃”的主要繼承機構(gòu)之一，相對于俄羅斯其他對外情報機關(guān)，其主要在國內(nèi)履行職責(zé)，包括反間諜、捍衛(wèi)憲政秩序與反恐怖、邊境保衛(wèi)、維護金融安全以及參與調(diào)查其他類型的重大犯罪，在俄羅斯各聯(lián)邦主體及軍隊等部門設(shè)有分支機構(gòu)。目前俄聯(lián)邦安全局旗下?lián)碛小鞍柗ā迸c“信號旗”兩支特種部隊，其設(shè)在國內(nèi)主要城市的各個分局也部署有地方特種部隊，總兵力約4000人，2003年該局合并了原俄聯(lián)邦邊防局和俄聯(lián)邦政府通訊與信息局的大部分職權(quán)。出于反恐斗爭的需要，自2010年起俄聯(lián)邦安全局被賦予了一定的執(zhí)法權(quán)，安全局官員可依法向公民發(fā)出警告，如被警告人違反安全局命令，可能被逮捕并被羈押不超過15天。

俄聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊于2016年成立，以原轄于內(nèi)務(wù)部的多支特種警察部隊，俄軍傘兵、空軍、海軍及憲兵部隊的部分人員，以及俄聯(lián)邦緊急情況部下屬民防、消防、救援等部門的部分人員為基礎(chǔ)整合而成，現(xiàn)有總兵力約34萬人，分別部署在按照全國八個聯(lián)邦管區(qū)劃分的八個國民警衛(wèi)區(qū)。俄聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊是主要致力于維護國內(nèi)秩序、保衛(wèi)政權(quán)安全的武裝力量，直接服從于俄羅斯總統(tǒng)。其職能包括配合國家安全局保衛(wèi)邊境安全、反恐、打擊嚴(yán)重有組織犯罪、保護公共安全和秩序、保衛(wèi)重要國家設(shè)施等。此外，俄聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊還被賦予了管理、監(jiān)督俄羅斯國內(nèi)私人保安公司及民間持槍情況的職權(quán)。在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，國民警衛(wèi)隊也將為俄軍提供支援。國民警衛(wèi)隊的成立增強了俄羅斯以軍事手段回應(yīng)極端主義與“顏色革命”等安全威脅的能力，原俄聯(lián)邦國防部第一副部長、武裝力量總參謀長，現(xiàn)任國民警衛(wèi)隊顧問尤里·巴盧耶夫斯基上將指出，國民警衛(wèi)隊將與正規(guī)軍合作應(yīng)對“21世紀(jì)的新型戰(zhàn)爭威脅”，即“不是以占領(lǐng)領(lǐng)土為目的，而是企圖改變他國政治制度，控制他國人民”?！邦伾锩本褪沁@一新型戰(zhàn)爭威脅的重要表現(xiàn)。

三、俄羅斯維護國家安全實踐

（一）不斷更新俄羅斯國家安全戰(zhàn)略

國家安全戰(zhàn)略是確保俄羅斯國家安全任務(wù)、目標(biāo)、方針和措施的重要文件，對維護國家安全、確定國家戰(zhàn)略和利益方向具有重要意義。俄羅斯于1992年繼承蘇聯(lián)后，便著手編制《俄羅斯聯(lián)邦國家安全構(gòu)想》，于1997年由總統(tǒng)頒布。此后，俄羅斯持續(xù)面臨嚴(yán)峻的國家安全挑戰(zhàn)。經(jīng)歷了反對北約東擴、防范顏色革命、打擊國內(nèi)外極端主義勢力、敘利亞戰(zhàn)爭以及與格魯吉亞、烏克蘭等國的沖突等保障國家安全的重大斗爭后，普京政府不斷推動俄羅斯國家安全法律體系的革新，以適應(yīng)國內(nèi)形勢的發(fā)展變化。2009年底，俄總統(tǒng)批準(zhǔn)了《2020年前俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，標(biāo)志著冷戰(zhàn)后俄羅斯國家安全學(xué)說和國家安全體系構(gòu)建的重大變化。該戰(zhàn)略體現(xiàn)了俄羅斯在新時期形成的全球視野、綜合全面、與時俱進的國家安全觀。它強調(diào)了在全球化進程中，國家間競爭與發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的國際沖突不斷加劇，世界各國都面臨極端主義、跨國犯罪、環(huán)境危機、顏色革命、武器擴散等全球性非傳統(tǒng)安全威脅越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn);指出維護國家利益是俄羅斯保障國家安全的出發(fā)點，在強調(diào)重視經(jīng)濟、文化、科技、信息等各領(lǐng)域國家安全的同時，仍高度重視國防能力建設(shè)，強調(diào)軍事力量是保障國家安全的最重要手段。2015年底，面對更加復(fù)雜多變的國際國內(nèi)局勢，俄羅斯出臺新的《2020年前俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，進一步突出對全球化、信息化時代新型全球性非傳統(tǒng)安全威脅的有效應(yīng)對。該戰(zhàn)略進一步強調(diào)了美國等西方國家策動“顏色革命”的現(xiàn)實風(fēng)險，并指出，在國際格局向多極化演變的過程中，全球與區(qū)域的不穩(wěn)定性持續(xù)上升，特別是一些國家企圖利用信息技術(shù)實現(xiàn)其地緣政治目標(biāo)，例如通過媒體操縱公眾意識，使信息領(lǐng)域的對抗不斷加劇;利用信息技術(shù)傳播和促進各種極端主義思想已成為國家安全面臨的主要威脅之一。2015年的新版國家安全戰(zhàn)略共六章116條，系統(tǒng)闡述了俄羅斯對于當(dāng)前安全形勢的觀點和判斷。

（二）實施恢復(fù)控制克里米亞等重大國家安全決策

2013年底烏克蘭爆發(fā)“顏色革命”后，俄羅斯不斷關(guān)注烏克蘭局勢對俄國家安全的影響。公開資料顯示，烏克蘭危機爆發(fā)后，2014年1月24日、1月31日、2月21日、2月25日、3月6日、3月13日、3月21日、3月28日、4月11日、5月8日、5月19日、6月20日、6月26日，俄羅斯聯(lián)邦安全會議常務(wù)委員會召開了12次協(xié)調(diào)會議和一次俄羅斯聯(lián)邦安全會議討論烏克蘭問題。俄總統(tǒng)普京于2014年2月23日作出“我們必須開始致力于收回克里米亞”的決策，2月25日，俄羅斯聯(lián)邦安全會議常務(wù)委員會會議決定出手干預(yù)克里米亞局勢，恢復(fù)俄羅斯對克里米亞的控制。此后數(shù)天內(nèi)，親俄羅斯群眾、當(dāng)?shù)匚溲b力量和不明身份的武裝人員控制了克里米亞戰(zhàn)略要地和重要機關(guān)，親俄羅斯的政治家謝爾蓋·阿克索諾夫隨后控制了克里米亞政局。2014年3月4日，普京總統(tǒng)表示，如果烏克蘭發(fā)生革命，那將是一個俄羅斯尚未與之締結(jié)任何條約的新國家，從而為俄羅斯恢復(fù)控制克里米亞提供了合法性聲明。3月13日，俄羅斯聯(lián)邦安全會議常務(wù)委員會在索契舉行會議，討論俄被迫卷入與克里米亞關(guān)系事宜，3月16日，克里米亞地區(qū)舉行全民公投，97%的選民投票支持加入俄羅斯，3月17日，克里米亞宣布從烏克蘭獨立并申請加入俄羅斯聯(lián)邦，3月18日，俄羅斯總統(tǒng)普京宣布克里米亞成為俄羅斯的一部分，3月21日，俄羅斯聯(lián)邦安全會議討論了美國對俄制裁、俄與北約合作項目受到的影響、聯(lián)合國和歐洲安全合作組織派觀察員到烏克蘭東部和東南部地區(qū)、克里米亞烏克蘭駐軍自愿加入俄羅斯武裝部隊、俄烏能源和債務(wù)事宜等，3月28日的俄羅斯聯(lián)邦安全會議決定向杜馬提出退出俄烏兩國關(guān)于黑海艦隊的若干協(xié)議，并決定增補總統(tǒng)駐克里米亞全權(quán)代表為俄羅斯聯(lián)邦安全會議成員。2014年4月17日，普京總統(tǒng)承認(rèn)了俄羅斯曾直接干預(yù)克里米亞局勢，并感謝俄羅斯軍方支持克里米亞親俄民眾，稱俄羅斯的干預(yù)是“確?？死锩讈喨嗣衲軌蜃杂杀磉_(dá)其意愿的適當(dāng)條件”所必需的。2014年5月9日，俄羅斯刑法修正案生效，“煽動反對俄聯(lián)邦領(lǐng)土完整”被定為刑事犯罪。2015年7月，時任俄羅斯總理梅德韋杰夫宣布克里米亞已完全融入俄羅斯。

（三）持續(xù)打擊極端主義及外國間諜活動

俄聯(lián)邦安全局局長擔(dān)任國家反恐委員會主席，與俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部等強力部門緊密合作。據(jù)俄官方透露，僅2018年，俄強力部門成功阻止36起恐怖主義性質(zhì)的犯罪圖謀，行動中共消滅69名恐怖分子，逮捕37名恐怖組織頭目，封堵關(guān)停6.4萬個傳播恐怖和極端主義信息的網(wǎng)站。俄聯(lián)邦安全局與內(nèi)務(wù)部協(xié)作，將一萬多名涉嫌參與極端、恐怖主義活動的外國人列入禁止入境人員名單，另有60多名俄羅斯和外國公民被阻止出境前往中東沖突地區(qū)。僅2017年、2018年，俄羅斯反間諜機構(gòu)分別破獲了469名和594名外國間諜。2016年9月，俄聯(lián)邦安全局逮捕烏克蘭記者蘇先科，2018年6月，俄法院以間諜罪判處其12年徒刑。2018年12月，又逮捕了美國商人保羅·惠蘭，2020年6月，其因間諜罪被判處16年徒刑。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）