摘 要：辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。黨要管黨，必須筑牢制度治黨這一基石。回顧新中國成立70年來黨的制度建設(shè)的歷史脈絡(luò)，制度治黨在不同時(shí)期的表現(xiàn)和特點(diǎn)有所差異，呈現(xiàn)出繼承與創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢，并形成了寶貴的經(jīng)驗(yàn)啟示。通過加強(qiáng)黨的制度建設(shè)改革，強(qiáng)化制度治黨的政治保障，發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用等舉措來進(jìn)一步夯實(shí)制度治黨的有效推進(jìn)，讓制度治黨在完備的保障機(jī)制中得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用，對于推進(jìn)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

關(guān)鍵詞：制度治黨;政黨治理;黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號：D262

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2020）08-0021-07

制度治黨一詞雖然是在黨的十八大之后提出的，但是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)制度治黨的歷史邏輯始終存在，回顧新中國成立70年來黨的制度建設(shè)的歷史脈絡(luò)，其主要是以黨的制度建設(shè)為體現(xiàn)形式，且在大體上呈現(xiàn)繼承與創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢。十八大以來，制度治黨的概念正式提出，在繼續(xù)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了制度治黨的理論命題，并將其與思想建黨相結(jié)合作為新時(shí)期管黨治黨的重要原則，凸顯了制度治黨的重要性。將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政黨治理效能是政黨進(jìn)入制度化階段的顯著標(biāo)志，將推進(jìn)制度治黨貫穿于全面從嚴(yán)治黨全過程是新時(shí)代黨的建設(shè)總要求的重要治黨方略。

一、制度治黨的內(nèi)涵

深刻理解制度治黨的內(nèi)涵，首先要對“制度”一詞進(jìn)行學(xué)理性分析。從中國古代詞源上追溯，“制度”屬于一個(gè)合成詞，“制”，原意為“裁”，即“以刀斷木”，引申為一切制作之稱;“度”，原意為“尺度”，引申為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則?！爸啤迸c“度”最早組合使用見于《易經(jīng)》，為“法令規(guī)定、典章制度”之意?，F(xiàn)代漢語對“制度”做出雙重含義，一是指在一定歷史階段和條件下所形成的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等方面的體制和體系;二是指辦事規(guī)章和程序規(guī)定[1]。從詞匯的發(fā)展演進(jìn)上來看，“制度”一詞的內(nèi)涵也隨著社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生新的釋義，被賦予更深層次的內(nèi)涵，有的從宏觀、微觀上把握，有的從具體、抽象上定義，但都是對原有含義“法令”“規(guī)范”“規(guī)則”的延伸。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中提到，“制度只不過是個(gè)人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物”，這句話抓住了制度的本質(zhì)，即它是“交往的產(chǎn)物”，是確保社會(huì)關(guān)系得以正常發(fā)展的重要前提，是一種社會(huì)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。美國學(xué)者凡勃倫從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，提出“制度實(shí)際上就是個(gè)人或社會(huì)對有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思維習(xí)慣，……是人類本能和客觀因素相互制約所形成的和廣泛存在的習(xí)慣”[2]。馬克斯·韋伯從法學(xué)角度對“制度”下了定義，認(rèn)為“制度本身不但是塑造精神態(tài)度和性格特征的一般類型或主要類型的優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，而且也是人類關(guān)系和人類生活的特有方式?！盵3]羅爾斯則以政治學(xué)研究視角，提出“要把制度理解為一種公開的規(guī)范體系”[4]，強(qiáng)調(diào)規(guī)則遵守的自覺和義務(wù)性。眾多學(xué)者側(cè)重研究制度所具有的規(guī)范性和制約性特征。此外，還有學(xué)者側(cè)重研究制度對于精神信念的影響，強(qiáng)調(diào)制度的系統(tǒng)性，有學(xué)者認(rèn)為“制度作為人與人、人與社會(huì)之間的中介，調(diào)整著相互之間的關(guān)系，以一種強(qiáng)制性的方式影響著人與社會(huì)的發(fā)展”[5]。

另外，“治理”一詞被廣泛運(yùn)用到政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，學(xué)者從不同立場和視角對治理給出了不同定義。著名學(xué)者詹姆斯·N羅西瑙認(rèn)為治理是一種“沒有政府治理”的問題解決方式，在沒有強(qiáng)權(quán)力的情況下，通過行動(dòng)者克服分歧、達(dá)成共識，以實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)，治理的前提是對共同目標(biāo)的協(xié)商與共識。俞可平教授指出，“治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要?！盵6]這表明了治理屬于一個(gè)政治新概念，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。隨著國家治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，作為處于國家治理核心地位的政黨治理也顯得尤為重要，而制度治黨是政黨治理的重要方式之一，由此這也是本研究要提及治理理論的關(guān)鍵，為全面把握制度治黨的內(nèi)涵做好理論鋪墊。

總之，對“制度”和“治理”這兩個(gè)概念的深入分析是為了凝練制度治黨的科學(xué)內(nèi)涵，從制度、治理的角度分析黨的執(zhí)政能力建設(shè)問題，并將其與國家治理現(xiàn)代化的社會(huì)背景聯(lián)系起來。制度治黨，不能僅僅從字面來理解，而是要深入挖掘其深刻內(nèi)涵，一方面要用制度自身的功能特點(diǎn)來分析解構(gòu)，另一方面也要將治理理論的內(nèi)容融入內(nèi)涵的解析過程中，提升制度治黨內(nèi)涵的理論特色?？偟膩碚f，制度治黨是指用制度對黨員干部的行為進(jìn)行約束、用制度對違法亂紀(jì)行為進(jìn)行處理，讓制度成為黨的各級黨組織和全體黨員的價(jià)值遵循，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的效能，形成以法治化和制度化協(xié)同推進(jìn)為主要特點(diǎn)的治理狀態(tài)，并作用于全面從嚴(yán)治黨的過程中，促進(jìn)制度執(zhí)行力的提高，最終達(dá)到增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和治理水平的目的。從對這一內(nèi)涵的凝練可以看出制度治黨的方式、內(nèi)容以及最終目標(biāo)，但是存在字?jǐn)?shù)較多且不易記憶的缺陷。為此，有必要對這一內(nèi)涵進(jìn)行精簡，即制度治黨是執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化與國家治理現(xiàn)代化的相契合，強(qiáng)調(diào)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的效能，將提高制度執(zhí)行力作為政黨治理能力提升的核心，是國家治理現(xiàn)代化背景下提高黨的執(zhí)政能力和治理水平的重要途徑。

二、中國共產(chǎn)黨制度治黨的歷史沿革

新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨始終將馬克思主義政黨建設(shè)理論與中國具體實(shí)際相結(jié)合，進(jìn)行不懈的探索和實(shí)踐，創(chuàng)新和發(fā)展黨的制度建設(shè)，推進(jìn)制度治黨，不斷提高黨的建設(shè)水平，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。具體來說，中國共產(chǎn)黨制度治黨的歷史進(jìn)程可以劃分為以下三個(gè)階段。

（一）社會(huì)主義建設(shè)初期：黨的制度建設(shè)漸成體系與曲折停滯

從1949年新中國成立到改革開放之前，是中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨并領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的重要時(shí)期。在這一時(shí)期，黨的制度建設(shè)體系逐漸形成，雖然也經(jīng)歷了“文化大革命”的嚴(yán)重破壞，但總體來看，在黨的制度建設(shè)方面進(jìn)行了一定的有益探索，也是制度治黨發(fā)展歷程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這一時(shí)期，黨中央在對以往黨的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合世情國情黨情的深刻變化，圍繞牢牢掌控政權(quán)而展開制度治黨，注重制度的科學(xué)制定和執(zhí)行，推動(dòng)黨在制度建設(shè)上的新探索，使黨的制度體系逐漸形成。

其一，通過一系列決定和決議加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，從制度層面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。1951年，在第一次全國組織工作會(huì)議上，劉少奇提出了“共產(chǎn)黨員標(biāo)準(zhǔn)的八項(xiàng)條件”，并寫進(jìn)了《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，成為整黨建黨過程中提高黨員綜合素質(zhì)的重要參考。1953年，黨的七屆四中全會(huì)通過《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》，提出了黨的高級干部應(yīng)遵守的六條規(guī)定，強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)黨內(nèi)民主促進(jìn)黨的團(tuán)結(jié)。此后，1954年出臺(tái)《關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，1955年頒布《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》，1956年出臺(tái)《中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》，1962年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，等等，這些決定決議是從黨規(guī)黨紀(jì)的高度對黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行制度化管理的體現(xiàn)，是這一時(shí)期黨的制度建設(shè)所取得的重要成果。

其二，著重加強(qiáng)對黨的組織和黨員的紀(jì)律約束和監(jiān)督，以嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活為途徑鞏固黨的執(zhí)政之基。1949年11月，《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》的頒布，為黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作提供了具體方案。1956年，黨的八大黨章中呈現(xiàn)出新的制度建設(shè)的特點(diǎn)，如對黨員和黨組織提出了更高要求，相應(yīng)內(nèi)容也做出修改和調(diào)整，如強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大黨內(nèi)民主和反對個(gè)人崇拜、反對宗派主義等等。其中，特別對黨的根本組織原則民主集中制作出具體說明，調(diào)整了以往革命戰(zhàn)爭時(shí)期過度“集中”的領(lǐng)導(dǎo)傾向，強(qiáng)調(diào)要充分實(shí)現(xiàn)在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)。在黨員干部的人事管理工作方面，既注重加強(qiáng)對黨員干部的培訓(xùn)和教育，建立了高、中級干部輪訓(xùn)制度和黨校工作制度;又健全了干部輪訓(xùn)制度、干部任命制度、干部考核制度等，強(qiáng)化了對黨員干部的制度化管理，也促進(jìn)了黨內(nèi)政治生活的制度化和規(guī)范化。在這一時(shí)期，黨的反腐倡廉建設(shè)也取得了一定成果，特別是開展了以整頓黨的作風(fēng)為主題的反腐倡廉建設(shè)，對黨內(nèi)存在的腐敗問題進(jìn)行了嚴(yán)肅整治，一定程度上凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)，鞏固了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基。

但這一時(shí)期受“反右傾”斗爭擴(kuò)大化的影響，黨員的民主權(quán)利遭到侵犯，民主集中制也受到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致黨內(nèi)民主制度幾近形同虛設(shè)，特別是“文化大革命”時(shí)期，黨的制度建設(shè)呈現(xiàn)曲折停滯的態(tài)勢，甚至已有的制度成果因不能堅(jiān)持而遭到嚴(yán)重破壞，黨的制度建設(shè)陷入困境。黨的八大所建構(gòu)的制度框架被打破，林彪、江青反黨集團(tuán)極力破壞黨內(nèi)各項(xiàng)制度，黨內(nèi)監(jiān)督名不副實(shí)、黨員權(quán)利難以得到保障，黨和國家的法律制度被踐踏，社會(huì)生活秩序被打亂，給黨和國家造成空前的災(zāi)難。

（二）改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期：制度建黨得到高度重視與深入發(fā)展

黨的十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著中國進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。面對新時(shí)期新任務(wù)新問題，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，大力加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，并取得了突出成果。以鄧小平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視黨的制度建設(shè)，提出了制度建黨的新思路，這是對黨的制度建設(shè)的重大創(chuàng)新。鄧小平指出，“制度是決定因素”[7]308，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[7]333。由此，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)成為改革開放以來黨的建設(shè)工作的重點(diǎn)，制度建黨思想也在為開創(chuàng)黨的建設(shè)新局面發(fā)揮重要作用。

十一屆三中全會(huì)召開之后，以黨章為最高遵循，相繼出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，為制度建黨提供了制度保障。先后制定并出臺(tái)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，對嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)發(fā)揮了積極作用，也推進(jìn)了黨的制度建設(shè)。從這些黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施來看，呈現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化和系統(tǒng)化的特點(diǎn)，這意味著黨的制度建設(shè)更加成熟。這期間對黨章的修改，既繼承了之前黨章內(nèi)容的科學(xué)性部分，又增添了詳細(xì)的內(nèi)容要求，涉及范圍包括黨員、黨的組織制度、黨的各級組織、黨的干部、黨的紀(jì)律和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨組等各個(gè)方面，并成為其他黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)，形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系。1980年，鄧小平發(fā)表了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，對當(dāng)時(shí)的制度問題進(jìn)行深刻剖析，并著重提出，要“堅(jiān)決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”[7]326。通過制定《關(guān)于老干部退休制度的規(guī)定》，建立健全了老干部離退休制度。在健全黨的監(jiān)督制度層面，既成立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的內(nèi)部建設(shè)，又創(chuàng)立了人民來信來訪制度、辦事程序公開制度等，用制度保障監(jiān)督工作的順利開展。

黨的十三大之后，我們黨圍繞從嚴(yán)治黨的具體要求，不斷加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。黨的十四大系統(tǒng)闡述了制度建設(shè)的主要內(nèi)容和目標(biāo)要求。十四屆四中全會(huì)指出，“注重制度建設(shè)，是這次全會(huì)決定的一個(gè)重要指導(dǎo)思想。”[8]要在堅(jiān)持民主集中制這一黨的根本組織原則的基礎(chǔ)上，健全黨的具體制度，補(bǔ)齊原有干部選拔機(jī)制的制度短板，制定科學(xué)的選人用人制度，建立健全黨的監(jiān)督制度、黨內(nèi)通報(bào)制度和黨的干部民主評議制度等。黨的十六大進(jìn)一步推進(jìn)了黨的制度建設(shè)，先后制定和實(shí)施了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等一系列黨內(nèi)規(guī)章制度，把制度建設(shè)擺在突出位置，力求最大限度發(fā)揮制度體系的整體合力和綜合效用。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、完善干部選拔任用機(jī)制、健全干部管理機(jī)制、健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新等一系列制度安排。2010年，十七屆中紀(jì)委五次全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立健全制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，使制度執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任無可推卸。這一時(shí)期黨的制度建設(shè)在制度反腐層面最為突出，建立健全以懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)、以制約和監(jiān)督為核心、以制度執(zhí)行為抓手的反腐倡廉制度體系，對增強(qiáng)制度反腐實(shí)效發(fā)揮了關(guān)鍵性作用?？傊瑥母母镩_放到黨的十八大召開之前，這一時(shí)期在加強(qiáng)制度建設(shè)上做出了巨大努力，無論是在黨內(nèi)法規(guī)的制定，還是各項(xiàng)制度的具體執(zhí)行上，都更加完善，使得黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的管理、黨內(nèi)各類問題的解決更加制度化和規(guī)范化，促進(jìn)了良好黨內(nèi)政治生態(tài)和政治環(huán)境的營造。

（三）新時(shí)代制度治黨的提出與持續(xù)推進(jìn)

制度治黨作為新時(shí)代中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在推進(jìn)過程中采取了靈活有效的方式方法，從多個(gè)層面開啟了新時(shí)代制度治黨的具體實(shí)踐。

其一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度化。“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)驅(qū)力”[9]，制度治黨的前提在于建構(gòu)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，脫離了這一前提條件，制度治黨的開展則舉步維艱。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨、用制度進(jìn)行自我約束的重要工具，十八大以來我黨在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改上做出了巨大努力，并頒布了一系列新的黨內(nèi)法規(guī)，推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)的制度化建設(shè)。一方面，在對黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范文件進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，高度重視修訂現(xiàn)存的黨內(nèi)法規(guī)，解決部分法規(guī)落后于黨的建設(shè)發(fā)展的問題。如修訂《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，著重解決新形勢下黨內(nèi)政治生活中的問題，并從制度層面提出了具體準(zhǔn)則要求，且特別強(qiáng)調(diào)解決主體責(zé)任缺失、監(jiān)督缺位等問題。另一方面，出臺(tái)了一系列新的黨內(nèi)法規(guī)。2016年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》則從戰(zhàn)略高度對新形勢下黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排，“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的新框架契合了新時(shí)代黨的建設(shè)的總體布局，建構(gòu)了新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本內(nèi)容，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

其二，推動(dòng)黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育常態(tài)化。主要是運(yùn)用制度所具有的根本性、全局性、長期性以及穩(wěn)定性的特點(diǎn)，形成黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育工作的制度化、規(guī)范化、長期性以及長效性，使之成為新時(shí)代黨的思想建設(shè)的重要特點(diǎn)。具體來看，用制度治黨推進(jìn)黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育常態(tài)化的工作主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是以制定相關(guān)制度來促進(jìn)學(xué)習(xí)教育。科學(xué)的學(xué)習(xí)教育制度能夠?qū)h組織以及黨員干部的學(xué)習(xí)起到規(guī)范和督促的作用，通過相應(yīng)規(guī)章制度的制定能夠在提高黨組織和黨員干部的綜合能力方面發(fā)揮重要作用。二是為了確保黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育能夠有成果、顯成效，全面落實(shí)各項(xiàng)關(guān)于教育學(xué)習(xí)的制度規(guī)定才是關(guān)鍵。為此，加強(qiáng)對學(xué)習(xí)教育的監(jiān)督也成為十八大以來加強(qiáng)學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)的重要內(nèi)容，通過有力的監(jiān)督，促進(jìn)教育學(xué)習(xí)制度能夠落實(shí)到每個(gè)黨組織和每個(gè)黨員，用制度治黨的形式來鞏固教育學(xué)習(xí)的成果，達(dá)到提高黨員干部的思想認(rèn)識、增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)和推動(dòng)實(shí)際工作的目的。

其三，鐵腕推進(jìn)制度反腐長效化。十八大以來，從落實(shí)“中央八項(xiàng)規(guī)定”到“零容忍”態(tài)度嚴(yán)肅懲治腐敗，在推進(jìn)制度反腐倡廉建設(shè)上采取了一系列新舉措，取得了顯著成效，黨風(fēng)政風(fēng)清明，基本形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。各級黨組織把堅(jiān)決懲治貪污腐敗作為重點(diǎn)任務(wù)來抓，通過采取一系列新舉措來推進(jìn)制度反腐，如建立健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)同司法、審計(jì)等相關(guān)部門的配合，增強(qiáng)反腐合力等，切實(shí)發(fā)揮制度反腐的功能與作用。另外，發(fā)揮巡視利劍在制度反腐中的作用。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)巡視工作是“國之利器、黨之利器”，加強(qiáng)巡視工作就是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。隨著2015年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的頒布，加強(qiáng)巡視工作成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，加強(qiáng)黨內(nèi)巡視工作的制度化和規(guī)范化也成為推進(jìn)制度反腐的重要環(huán)節(jié)?？傮w來說，十八大以來的黨內(nèi)巡視工作將自上而下監(jiān)督的權(quán)威性與自下而上監(jiān)督的群眾性結(jié)合在一起，通過形成立體化的監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)巡視工作真正發(fā)揮利劍作用。

三、中國共產(chǎn)黨制度治黨的經(jīng)驗(yàn)與啟示

從70年的歷史沿革來看，中國共產(chǎn)黨制度治黨的推進(jìn)依賴于全面而系統(tǒng)的保障機(jī)制，在加強(qiáng)黨的建設(shè)制度改革這一頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)領(lǐng)下，堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化制度治黨的政治保障，并通過發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用來進(jìn)一步鞏固制度治黨的群眾基礎(chǔ)，讓制度治黨在完備的保障機(jī)制中得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用，以此推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

（一）深化頂層設(shè)計(jì)：加強(qiáng)黨的建設(shè)制度改革

黨的建設(shè)制度改革是十八屆三中全會(huì)提出的重大命題和重要任務(wù)，是推進(jìn)全面深化改革的重要組成部分。黨的建設(shè)制度改革的著眼點(diǎn)在于“改革”二字，即“改革黨的制度中與黨的建設(shè)規(guī)律、黨內(nèi)實(shí)際狀況、黨面臨的形勢任務(wù)要求、改革總體進(jìn)程不相適應(yīng)的部分”[10]，以改革為動(dòng)力推動(dòng)黨的建設(shè)制度更加系統(tǒng)化、科學(xué)化和高效化，突出了制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要地位。因此，加強(qiáng)黨的建設(shè)制度改革能夠?yàn)樾聲r(shí)代制度治黨的具體實(shí)踐提供保證。制度治黨是執(zhí)政黨建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的契合點(diǎn)，通過深化黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)成黨的建設(shè)科學(xué)化水平和國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要保證，對于推動(dòng)制度治黨取得實(shí)效具有重要意義。

其一，黨的建設(shè)制度改革是提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求，契合新時(shí)代制度治黨的根本目標(biāo)。加強(qiáng)黨的建設(shè)制度改革是以“加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力”為根本方向，著力從深化黨的組織制度改革、深化干部人事制度改革、深化黨的基層組織建設(shè)制度改革、深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革四個(gè)方面而展開，充分調(diào)動(dòng)黨組織和廣大黨員干部的積極作用，在實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)制度改革中提高黨員干部的治理能力，并運(yùn)用到黨的治國理政的實(shí)際中，有利于提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。在推進(jìn)制度治黨過程中，黨員仍是“治黨”主體，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)治黨為根本目標(biāo)，在黨的制度建設(shè)改革的推動(dòng)下，黨員干部的治理能力能夠得到顯著提升，而黨員干部的治理水平關(guān)系著制度治黨所能取得的實(shí)際效能。由此來看，深化黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計(jì)從戰(zhàn)略高度為制度治黨提供了人才保障。

其二，黨的建設(shè)制度改革是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，契合新時(shí)代制度治黨的具體要求。國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政黨治理的現(xiàn)代化?？梢哉f，政黨治理的現(xiàn)代化水平?jīng)Q定著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度，而制度治黨作為推進(jìn)政黨治理的路徑，肩負(fù)著對黨員行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)適、對黨內(nèi)政治生活進(jìn)行調(diào)適的責(zé)任，是推進(jìn)政黨治理現(xiàn)代化過程中增強(qiáng)執(zhí)政黨防范和應(yīng)對執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)能力的根本途徑[11]。黨的建設(shè)制度改革的進(jìn)展和成效如何，直接關(guān)系著國家治理現(xiàn)代化的水平，影響著政黨治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。從這一層面來看，黨的建設(shè)制度改革對黨的建設(shè)提出了更高要求，也為推進(jìn)新時(shí)代制度治黨提供了有力保證。

需要注意的是，黨的建設(shè)制度改革與黨的制度建設(shè)改革，雖然只是兩個(gè)詞語位置發(fā)生變化，但二者的內(nèi)涵具有明顯差異。一是側(cè)重點(diǎn)不同。黨的建設(shè)制度改革側(cè)重于“改革”，而黨的制度建設(shè)改革側(cè)重于“制度”。前者強(qiáng)調(diào)以改革的方式促進(jìn)黨的制度的自我完善，后者強(qiáng)調(diào)黨的自身建設(shè)中制度建設(shè)的部分。二是地位與作用不同。黨的制度建設(shè)是黨建總體布局的一部分，與黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、組織建設(shè)這五個(gè)方面相聯(lián)系，而黨的建設(shè)制度改革是全面深化改革總體布局的一個(gè)部分，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明改革相聯(lián)系。之所以要厘清二者的關(guān)系，也在于進(jìn)一步闡明深化黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計(jì)是制度治黨的重要保證，黨的建設(shè)制度改革是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的邏輯延伸。因此，制度治黨作為新時(shí)代黨的制度建設(shè)的顯著標(biāo)志，必然從屬于黨的建設(shè)制度改革的過程中，只有不斷深化黨的建設(shè)制度改革，才能更好地推動(dòng)制度治黨向縱深發(fā)展。

（二）強(qiáng)化政治保障：堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位

黨的建設(shè)以堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，通過不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，為改革開放和社會(huì)主義建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。黨的十八屆六中全會(huì)正式提出“以習(xí)近平同志為核心的黨中央”，這是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本保證，對于維護(hù)黨中央權(quán)威、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具有深遠(yuǎn)意義。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心思想具有深厚的理論積淀，馬克思恩格斯曾提到樹立權(quán)威、打造領(lǐng)導(dǎo)核心的重要性，在總結(jié)巴黎公社失敗的原因時(shí)，指出缺乏集中和權(quán)威是失敗的根源。我們黨在長期的發(fā)展歷程中，也特別重視領(lǐng)導(dǎo)核心和權(quán)威建設(shè)，毛澤東、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人都曾提到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的重要意義，并在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)上采取了一系列舉措。當(dāng)前，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義，是推進(jìn)新時(shí)代制度治黨取得成效的政治保障。

有了黨的核心，黨的建設(shè)就有了方向和目標(biāo)。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨要管黨，著重強(qiáng)調(diào)用制度治黨管權(quán)治吏，發(fā)揮制度治黨在黨的建設(shè)過程中的作用，并將其作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重點(diǎn)。在黨的建設(shè)方向和目標(biāo)的指引下，為制度治黨的推進(jìn)提供了良好的政治環(huán)境。首先，在“用什么治”這一問題上，通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，為制度治黨的實(shí)踐提供制度遵循。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的重視和領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，如在2016年召開的全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議上，習(xí)近平提到要“堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”，這一指示要求以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提供制度保證。其次，在“怎么治”這一問題上，把以制度化與法治化協(xié)同推進(jìn)的治理形態(tài)作為實(shí)現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要途徑。黨的核心領(lǐng)導(dǎo)對于黨的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略具有決定作用，在管黨治黨的方式上也具有指導(dǎo)和掌控的雙重作用。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著重從制度層面和法治層面來加強(qiáng)黨的建設(shè)，在推進(jìn)制度治黨的過程中主張運(yùn)用制度化與法治化協(xié)同推進(jìn)的治理方式，這一方面是根據(jù)世情國情黨情的深刻變化而作出的決斷，另一方面也是黨中央基于對黨建規(guī)律的深刻把握而開展的具體實(shí)踐。由此可以看出，制度治黨在具體方法上的應(yīng)用也是在堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)的前提下，這是使制度治黨取得實(shí)效的關(guān)鍵。最后，在“治什么”的問題上，把黨組織、黨員以及黨內(nèi)政治生活作為主要的治理對象，目的在于以制度化方式來加強(qiáng)黨組織建設(shè)、規(guī)范黨員行為和推進(jìn)黨內(nèi)政治生活制度化。黨組織、黨員以及黨內(nèi)政治生活，這三者之間聯(lián)系緊密，對它們所采取的治黨方式要以堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)為前提，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步強(qiáng)化對這三者進(jìn)行制度治理，從而確保這三者都能夠達(dá)到制度治黨所預(yù)設(shè)的治理目標(biāo)。總之，堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)制度治黨實(shí)踐的關(guān)鍵，為確保制度治黨發(fā)揮實(shí)效提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。

（三）筑牢群眾基礎(chǔ)：發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用

習(xí)近平指出，“人民群眾中蘊(yùn)藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴(yán)治黨必須依靠人民?！盵12]這深刻指出了人民群眾在管黨治黨中的作用不容忽視，要將其作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以看待，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的重點(diǎn)，這也要求在制度治黨的推進(jìn)過程中要繼續(xù)發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，這也是貫徹黨的群眾路線的具體要求。新時(shí)代制度治黨的推進(jìn)既要依靠黨自身方面的管黨治黨，也要發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，這是由馬克思主義政黨理論的本質(zhì)所決定的。馬克思恩格斯在其著作中多次闡述了讓人民群眾參與黨和政權(quán)管理的內(nèi)容，要“以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”[13]，讓公眾監(jiān)督成為加強(qiáng)黨和國家建設(shè)的重要內(nèi)容。十八大以來，人民群眾在推進(jìn)制度治黨過程中所發(fā)揮的監(jiān)督作用，對筑牢制度治黨的群眾基礎(chǔ)、保障制度治黨的正常推進(jìn)具有重要意義。

人民群眾的監(jiān)督是構(gòu)筑制度治黨群眾基礎(chǔ)的必要條件。制度治黨是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵，說到底就是要提高黨的治國理政水平，以實(shí)現(xiàn)人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。制度治黨除了加強(qiáng)自身的黨內(nèi)監(jiān)督之外，外部的監(jiān)督和制約不可或缺，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的二者相結(jié)合是確保黨員發(fā)揮先鋒模范作用和營造風(fēng)清氣正良好政治生態(tài)的關(guān)鍵，只有健全的監(jiān)督體系才能有效推動(dòng)制度治黨的具體實(shí)踐。隨著十八大以來政治環(huán)境的變化，人民群眾對黨的建設(shè)的監(jiān)督作用也體現(xiàn)得更為明顯，如人民群眾可以通過多渠道、多路徑廣泛參與到制度治黨的各個(gè)環(huán)節(jié)，檢舉揭發(fā)、反映情況，且相關(guān)部門都給予了高度重視，對舉報(bào)問題及時(shí)調(diào)查、認(rèn)真解決。在此過程中人民群眾的監(jiān)督作用得到充分體現(xiàn)，不僅僅有利于取得管黨治黨的良好效果，從深層次來看則構(gòu)筑了制度治黨的群眾基礎(chǔ)，通過人民群眾的廣泛監(jiān)督來全面增強(qiáng)制度治黨的實(shí)踐成效?？梢姡贫戎吸h離不開人民群眾的監(jiān)督、離不開人民群眾的支持，只有建立在人民群眾監(jiān)督和支持下的制度治黨才能夠具備牢固的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，牢固的群眾基礎(chǔ)也為新時(shí)代制度治黨推進(jìn)提供了保障，確保從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，不斷增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。

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