易星同

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)人口的顯著增長，社區(qū)治理對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義凸顯，當(dāng)代中國社區(qū)既不是“共同體”亦非“行政單元”，而是遵循其歷史發(fā)展脈絡(luò)形成的“復(fù)合體”。社區(qū)城市管理作為社區(qū)治理的重要方面應(yīng)予以高度重視，社區(qū)城市管理面臨的現(xiàn)實困境很大程度上與對社區(qū)“復(fù)合體”的認(rèn)識缺失和功能受限有關(guān)，特別是由社區(qū)城市管理的服務(wù)功能受阻與管理邏輯缺失以及社區(qū)城市管理的社會功能受阻與生活邏輯缺失造成的困境。從當(dāng)代中國社區(qū)“復(fù)合體”特質(zhì)入手，應(yīng)當(dāng)在社區(qū)城市管理中緊緊依靠強(qiáng)化黨的建設(shè)、扎實改革提升社區(qū)服務(wù)功能、充分發(fā)揮社區(qū)社會功能紓解困境，滿足社區(qū)“復(fù)合體”發(fā)展的要求，實現(xiàn)社區(qū)城市管理的善政。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)治理;社區(qū)復(fù)合體;城市管理;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：C91283

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2020）08-0100-07

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平在經(jīng)濟(jì)和社會長足進(jìn)步的有力支撐下迅速提升，國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國“城鎮(zhèn)化率超過60%。2019年末，城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到了 606%”[1]。城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷孰p雙超過60%，對我國經(jīng)濟(jì)和社會總體發(fā)展水平而言，具有標(biāo)志性意義。社區(qū)是城鎮(zhèn)人口生活的主要場所和城鎮(zhèn)構(gòu)成的基本要素，在城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)人口大幅度增加的大背景下應(yīng)給予高度關(guān)注。從改革與發(fā)展的角度看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求及社區(qū)向復(fù)合體發(fā)展的主觀需要，促使我們不斷提升社區(qū)的治理水平，以期為公眾提供良好、和諧的秩序，滿足其對公共產(chǎn)品的需求，創(chuàng)造良好生活品質(zhì)。城市管理伴隨著改革的不斷深入、城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，對于社區(qū)的健康運行和發(fā)展愈發(fā)重要?！敖∪h組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[2]要求良好的社區(qū)城市管理，作為復(fù)合體的社區(qū)呼喚善治，借此實現(xiàn)公共利益的最大化;城市管理部門作為政府中和社區(qū)運行關(guān)系最為直接、最為密切的部門，城市管理水平的高低，決定了社區(qū)善政的程度，影響著社區(qū)善治的水平，正如學(xué)者俞可平所指出的“一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵;欲達(dá)到善治，首先必須實現(xiàn)善政”[3]61。然而，社區(qū)作為城市管理的“主戰(zhàn)場”，在社區(qū)向復(fù)合體發(fā)展的背景之下城市管理卻存在著與之不相匹配不相適應(yīng)的諸多困境，深刻制約著城市管理能力和水平的提升與服務(wù)的供給。

一、向復(fù)合體嬗變的當(dāng)代中國社區(qū)

作為概念的“社區(qū)”本身并非起源于中國，最早由西方學(xué)者S·H梅因在其著作《東西方村落社區(qū)》中提出，其后德國社會學(xué)家滕尼斯、美國學(xué)者帕克、埃弗里特·M羅吉斯和拉伯爾·J伯德格等人又在此基礎(chǔ)上相繼予以闡發(fā)，其定義的外延和內(nèi)涵有著不斷變化、發(fā)展與完善的演變進(jìn)路。特別是埃弗里特·M羅吉斯和拉伯爾·J伯德格在其代表著作《鄉(xiāng)村社會變遷》中提出，“社區(qū)是一個群體，它由彼此聯(lián)系具有共同利益或紐帶、具有共同地域的一群人所組成，社區(qū)是一種簡單的群體，其成員之間的關(guān)系是建立在地域的基礎(chǔ)上?！盵4]這在很大程度上可以視為西方對于“社區(qū)”內(nèi)涵的代表性觀點，盡管這一概念未對“社區(qū)”和“群體”作出明晰的區(qū)分，但卻著重強(qiáng)調(diào)了“社區(qū)”作為共同體的屬性。但是社區(qū)不論是作為概念還是實體在我國都有其自身特殊的發(fā)展過程，正像“民族”概念一樣，雖然其起源于西方，但是中國的“民族”概念更具有中國自身的特質(zhì)。因此，我們對于“社區(qū)”的觀點，不應(yīng)狹隘地拘泥于西方視野，中國的“社區(qū)”不僅具有普遍意義上的“社區(qū)”特點，更具有中國自身的“社區(qū)”特質(zhì)。

（一）當(dāng)代中國社區(qū)發(fā)展的歷史脈絡(luò)

作為“共同體”的社區(qū)古已有之，但是把握當(dāng)代社區(qū)的歷史脈絡(luò)對于理解和認(rèn)識社區(qū)，進(jìn)而探尋與之匹配完善社區(qū)城市管理水平的突破點尤為關(guān)鍵，因為在當(dāng)代我國的“社區(qū)”被歷史和國情賦予了更多內(nèi)涵。我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)主要誕生于城鄉(xiāng)“單位制”被逐漸打破和消解之后。從新中國成立到社區(qū)制建立以前的時期，我們可以稱之為“前社區(qū)時代”，因為當(dāng)代社區(qū)制正是在其之上建立和發(fā)展的。新中國成立后，在城鎮(zhèn)，各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位相繼建立并逐步完備，在整個社會中，全體社會成員幾乎無一不被納入到“單位”之中，陌生人之間見面時“你是哪個單位的”這樣的問語，不僅體現(xiàn)了社會絕大多數(shù)人的“單位人”屬性，更體現(xiàn)了“單位制”超強(qiáng)的涵蓋屬性。在農(nóng)村，隨著社會主義改造的完成與人民公社制度的確立，農(nóng)村社會原本“原子化”的各個成員通過緊密地結(jié)成“生產(chǎn)隊”“生產(chǎn)大隊”“公社”，從政治和經(jīng)濟(jì)上牢牢聯(lián)合并納入國家整體之中。在“前社區(qū)時代”，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村都被納入到了一個完整、有力的“總體性社會”之中，這一總體性社會“即社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一，國家與社會合為一體，資源和權(quán)力高度集中，國家具有極強(qiáng)的社會動員與組織能力”[5]。在“前社區(qū)時代”都按照政權(quán)管單位（包括各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公社組織）、單位管個人的邏輯予以統(tǒng)合。但是，隨著改革開放與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)的“單位制”部分消解，農(nóng)村的“生產(chǎn)隊”“生產(chǎn)大隊”從一級基層政權(quán)轉(zhuǎn)為基層群眾自治組織，城鎮(zhèn)“單位制”消解的真空逐漸為“街居制”所補(bǔ)充，農(nóng)村的村民基層自治組織也不斷得以發(fā)展和完善。其后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不論是在城鎮(zhèn)還是在鄉(xiāng)村，商品房市場方興未艾，各種小區(qū)紛紛出現(xiàn)，真正意義上的“社區(qū)制”植根于成千上萬的商品房小區(qū)、企事業(yè)單位公房小區(qū)、農(nóng)村回遷或異地搬遷小區(qū)之上，并且與“單位制”消解之后誕生的“街居制”契合交融，這是中國當(dāng)代社區(qū)發(fā)展的特有脈絡(luò)。因此，當(dāng)代我國的“社區(qū)”既不同于以往的“前社區(qū)時代”最基礎(chǔ)的行政單元，也不同于西方的“社區(qū)”，這是當(dāng)代我國社區(qū)城市管理的基本歷史前提。

（二）關(guān)于當(dāng)代中國社區(qū)本質(zhì)的三種認(rèn)識

對于當(dāng)代中國社區(qū)本質(zhì)的認(rèn)識關(guān)系著如何看待社區(qū)、理解社區(qū)、明晰社區(qū)的需求，這是紓解當(dāng)代社區(qū)城市管理困境的基礎(chǔ)。對于當(dāng)代中國社區(qū)的本質(zhì)歸納起來主要有三種認(rèn)識：一是在理論層面，基于西方諸多學(xué)者對于社區(qū)概念的提出與研究的深入和擴(kuò)展的成果，及西方國家社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的實際經(jīng)驗，把我國社區(qū)性質(zhì)界定為一種共同體，因而呼吁強(qiáng)化社區(qū)自治建設(shè);二是新中國成立后，基于改革開放前基層組織建設(shè)和發(fā)展的歷史經(jīng)驗，把我國社區(qū)界定為一種行政單元，要求進(jìn)一步強(qiáng)化作為“準(zhǔn)政權(quán)”或者具備某些政權(quán)屬性的社區(qū)基層建設(shè);三是以學(xué)者吳曉林為代表，把當(dāng)代中國社區(qū)看作是“復(fù)合體”，強(qiáng)調(diào)“作為官方組織體系的神經(jīng)末梢，社區(qū)既非單純的行政單元，也非社會學(xué)意義上的共同體，而是已經(jīng)形成了一種黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的‘社區(qū)復(fù)合體”[6]。對于當(dāng)代我國社區(qū)本質(zhì)的這三種認(rèn)識都具有其產(chǎn)生的合理性與依據(jù)，但是從中國社區(qū)歷史發(fā)展的脈絡(luò)與經(jīng)驗上看，無論是強(qiáng)調(diào)社區(qū)本質(zhì)的“共同體”還是強(qiáng)調(diào)其作為行政單元的“政權(quán)論”，要么忽視了中國社區(qū)不同于西方社區(qū)的特質(zhì)，要么不能看到改革開放后“單位制”“公社制”消解后社區(qū)發(fā)展的新情況與新趨勢，這兩種認(rèn)識導(dǎo)致了社區(qū)城市管理問題解釋力的匱乏與對策提供能力的低下，向上延伸就演變?yōu)椤罢?quán)建設(shè)論”和“社區(qū)共同體論”的沖突[7]，這種爭論非但無法很好地解釋社區(qū)城市管理的種種困境，還會在很大程度上消解社區(qū)治理的能力。而“社區(qū)復(fù)合體”理論，在汲取西方社區(qū)研究成果和經(jīng)驗、尊重中國社區(qū)歷史發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，對“行政單元說”和“共同體說”給予了否定，并在此基礎(chǔ)上歸納了作為“復(fù)合體”的當(dāng)代中國社區(qū)治理實踐“在公共理性發(fā)育不足、社會動員機(jī)制孱弱的背景下，依靠黨政組織再造社會秩序”[6]的重要社區(qū)治理經(jīng)驗，顯然“社區(qū)復(fù)合體”理論對于當(dāng)代我國社區(qū)城市管理的現(xiàn)狀和困境的解釋和分析更為全面、有力、合理，基于這一認(rèn)識而進(jìn)行的城市管理工作也更易于達(dá)致善政。

（三）我國社區(qū)的發(fā)展趨勢及其不平衡性

運用“社區(qū)復(fù)合體”理論較為合理地解釋當(dāng)代中國社區(qū)的本質(zhì)，既符合歷史的經(jīng)驗又符合現(xiàn)實情況，消解了“社區(qū)共同體”理論和“行政單元論”帶來的解釋力匱乏與實踐偏向哪一方的爭執(zhí)。社區(qū)作為一個復(fù)雜有機(jī)體，并非“共同體”亦或是“行政單元”的簡單非此即彼、界限分明，“社區(qū)復(fù)合體”不論從理論的豐富度還是生活實踐上都更為接近真實的社區(qū)，可以預(yù)見“社區(qū)復(fù)合體”也是未來我國社區(qū)發(fā)展的方向。但是，需要注意的是盡管社區(qū)作為“復(fù)合體”，卻由我國具體國情所決定，受制于大到不同地區(qū)差異顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)差異、文化傳統(tǒng)、民族風(fēng)俗、政策導(dǎo)向，小到具體不同社區(qū)居民構(gòu)成年齡、受教育程度、職業(yè)情況差異，盡管當(dāng)代中國社區(qū)總體上是具有向“社區(qū)共同體”發(fā)展的趨向，但是作為“共同體”的各個社區(qū)又是千差萬別的，本身具有很強(qiáng)的不平衡性，其中又有“復(fù)合體”對于“共同體”或是“行政單元”的不同偏向和側(cè)重。因此，審視當(dāng)代中國社區(qū)，一是要把握其向“復(fù)合體”發(fā)展的總體趨勢;二是要正視和承認(rèn)當(dāng)代我國社區(qū)作為“復(fù)合體”所具有的不平衡性，如此，在社區(qū)城市管理中才能有效避免盲目性、“一刀切”，實現(xiàn)城市管理的管理秩序、管理效能、管理目標(biāo)。

二、社區(qū)復(fù)合體嬗變背景下的社區(qū)城市管理現(xiàn)實困境

城市管理從概念上看有廣義和狹義之分，本文所探討的是狹義概念上的城市管理，即“所謂的城市管理是指以政府為核心的公共管理主體（包括政府、市場和社會力量）對城市環(huán)境、市容市貌、垃圾處理、公園綠地廣場、文體設(shè)施、市政配套設(shè)施等城市公共設(shè)施和公共服務(wù)所進(jìn)行的管理活動”[8]。據(jù)此，可將社區(qū)城市管理界定為：在社區(qū)范圍內(nèi)，主要通過政府公共權(quán)力的運行，輔以其他主體的有效參與，開展增進(jìn)公共利益的城市管理活動，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)城市管理目標(biāo)的行動與過程。當(dāng)代中國社區(qū)是具有自身特色的“復(fù)合體”，按照“社區(qū)復(fù)合體”理論，社區(qū)作為“復(fù)合體”在功能層面上具有“政治、服務(wù)（行政）、社會三種功能”，在形式上是按照“黨建引領(lǐng)的政治邏輯、治理重心下移的管理（行政）邏輯、選擇性參與的生活邏輯”構(gòu)成[6]。當(dāng)代中國社區(qū)作為“復(fù)合體”的政治、服務(wù)、社會功能，構(gòu)成其形式的政治邏輯、管理邏輯、生活邏輯，對社區(qū)城市管理提出了要求，而無法滿足社區(qū)復(fù)合體充分發(fā)揮其功能，違背其形成邏輯的城市管理方式、過程、活動都會導(dǎo)致其陷入困境之中。尤其是在社區(qū)城市管理中其服務(wù)（行政）和社會功能發(fā)揮梗阻，治理重心下移的管理（行政）邏輯、選擇性參與的生活邏輯遭到忽視。

（一）社區(qū)城市管理的服務(wù)功能受阻與管理邏輯缺失造成的現(xiàn)實困境

城市管理工作為我國城鎮(zhèn)化與社區(qū)健康運行和發(fā)展提供了重要的支撐和保障。但是改革開放40多年來，城市管理工作，尤其是社區(qū)城市管理工作也暴露了諸多矛盾和問題。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確指出：“我國多數(shù)地區(qū)在城市市政管理、交通運行、人居環(huán)境、應(yīng)急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡單、服務(wù)意識不強(qiáng)、執(zhí)法行為粗放等問題，社會各界反映較為強(qiáng)烈，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)?！盵9]具體到社區(qū)這一城市管理的“主戰(zhàn)場”，其困境很大程度上正是因為作為“復(fù)合體”的社區(qū)的服務(wù)功能發(fā)揮不暢與管理邏輯缺失造成的。

1社區(qū)城市管理人員身份問題導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)功能不暢與管理邏輯缺位。社區(qū)城市管理的服務(wù)功能發(fā)揮與管理邏輯落實最終仰賴于城市管理人員的執(zhí)行，作為“復(fù)合體”的社區(qū)其服務(wù)功能與管理邏輯要通過治理重心下移來實現(xiàn)。但是由于社區(qū)城市管理人員身份特點，尤其是編制的多種多樣直接制約了其履職盡責(zé)，造成越臨近基層距離治理的重心越遠(yuǎn)。社區(qū)城市管理人員身份的特點主要表現(xiàn)為兩方面：一是社區(qū)城市管理人員編制身份種類十分復(fù)雜，幾乎涵蓋現(xiàn)存所有編制類型。調(diào)查顯示，從總體上劃分，社區(qū)城市管理人員分為在編和臨聘，細(xì)致劃分在編的身份有公務(wù)員編制（行政編制）、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)編制（簡稱“參公編制”）、事業(yè)編制（其中按照財政撥款情況又分為全額事業(yè)編制、差額事業(yè)編制、自收自支事業(yè)編制）;臨聘人員則分為與社區(qū)城市管理部門直接簽訂合同的人員和勞務(wù)派遣人員。而在基層社區(qū)城市管理人員當(dāng)中沒有編制且屬于勞務(wù)派遣的人員是社區(qū)城市管理的“主力軍”，雖然名義上無編制人員屬于協(xié)助管理人員，但是工作中往往又是由他們開展具體工作。二是社區(qū)城市管理部門人員混編和不同身份的混合。在有編制的社區(qū)城市管理工作人員當(dāng)中，往往又存在著數(shù)種編制共存、在編人員與非在編人員混合的情況。在社區(qū)城市管理部門中同一單位或同一部門有多重編制和身份的情況，極易造成社區(qū)城市管理的失序，還會導(dǎo)致人員的相對不穩(wěn)定，因為無編制或編制不同人員從身份上是部門的“異類”，福利待遇、職業(yè)發(fā)展空間、職業(yè)認(rèn)同都相對較低，其參與管理和服務(wù)的積極性難以調(diào)動。身份與編制的不統(tǒng)一嚴(yán)重制約了社區(qū)城市管理服務(wù)功能的發(fā)揮，管理邏輯自然不暢，同時治理的重心也難以下沉到一線服務(wù)，因為編制作為一種事實上的“稀缺資源”其本身的調(diào)配就體現(xiàn)了治理的重心。除了使用公務(wù)員編制（行政編制）的社區(qū)城市管理人員以外，其他社區(qū)城市管理人員身份問題反映了更為深刻的問題——“行政機(jī)構(gòu)把行政執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移給非行政機(jī)關(guān)，這在法理上與道義上都會造成嚴(yán)重的不合理”[10]，這無疑使作為“復(fù)合體”的社區(qū)城市管理服務(wù)功能的有效發(fā)揮與管理邏輯的順暢蒙上陰影，造成“名不正言不順”的尷尬局面。

2社區(qū)城市管理人員素質(zhì)問題導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)功能不暢與管理邏輯缺位。社區(qū)作為“復(fù)合體”，社區(qū)城市管理服務(wù)功能有效發(fā)揮與管理邏輯運行順暢雖需要建立起一套行之有效的社區(qū)城市管理體系，需要強(qiáng)化社區(qū)城市管理能力，但是最終還要落到執(zhí)行主體上，盡管在社區(qū)城市管理過程中還有諸多的主體參與，但社區(qū)城市管理人員作為最為重要的權(quán)力執(zhí)行主體，是政府在社區(qū)城市管理工作中的主要力量，既是公眾眼中政府的代表，又是事實上政府在社區(qū)權(quán)力的終端和延伸，社區(qū)城市管理人員是最為關(guān)鍵的主導(dǎo)因素，因為“在所有權(quán)力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論”[3]60。學(xué)者鄧金霞通過對國內(nèi)城市管理較為先進(jìn)的上海市進(jìn)行研究，提出一線城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)要素應(yīng)當(dāng)包括“執(zhí)法辦案能力、學(xué)習(xí)能力、政治素質(zhì)、行政素質(zhì)、身心素質(zhì)、專用知識”[11]六個方面，然而以此為參照，現(xiàn)今社區(qū)城市管理人員的總體素質(zhì)存在較大問題，難以滿足社區(qū)一線工作要求。社區(qū)的服務(wù)功能和管理邏輯有兩個實現(xiàn)層次，一是服務(wù)功能和管理邏輯得以運行;二是服務(wù)功能和管理邏輯運行良好，實現(xiàn)在社區(qū)城市管理公共權(quán)力運行范圍內(nèi)的善政。低素質(zhì)的社區(qū)城市管理人員對于實現(xiàn)第一個層次的目標(biāo)尚且步履艱辛，更難達(dá)到第二個層次的目標(biāo)。中央和國務(wù)院2015年出臺的《指導(dǎo)意見》指出的“管理方式簡單、服務(wù)意識不強(qiáng)、執(zhí)法行為粗放”[9]等問題很大程度上正是社區(qū)城市管理人員素質(zhì)問題導(dǎo)致的。作為“復(fù)合體”的當(dāng)代我國社區(qū)城市管理治理重心下移其本質(zhì)上是對善政的要求，具體落實到社區(qū)城市管理人員上，就是對其素質(zhì)的要求。一方面，在整個社區(qū)城市管理人員隊伍中，普遍需要具備一定學(xué)歷、知識和法律道德修養(yǎng)的人才;另一方面，在涉及社區(qū)城市管理專業(yè)領(lǐng)域，需要一定數(shù)量的具有專業(yè)技術(shù)、專業(yè)知識的“專才”和兼有多種技能的“通才”。只有這樣，才能確保社區(qū)城市管理工作服務(wù)功能得到充分有效發(fā)揮，管理邏輯運行順暢，實現(xiàn)善政。從總體上看，我國社區(qū)城市管理人員素質(zhì)提升之路還任重道遠(yuǎn)。

（二）社區(qū)城市管理的社會功能受阻與生活邏輯缺失造成的現(xiàn)實困境

按照“社區(qū)復(fù)合體理論”，作為“復(fù)合體”的當(dāng)代中國社區(qū)既不是簡單社會學(xué)意義上“共同體”，也不是某種純粹的“行政單元”，作為“復(fù)合體”的社區(qū)更具社會功能，依照著選擇性參與的邏輯構(gòu)成其形式。對于社區(qū)城市管理而言，當(dāng)代中國社區(qū)的這一特質(zhì)對于城市管理工作提出了要求，同時對于這一特質(zhì)的忽視與誤解產(chǎn)生的社會功能受阻與生活邏輯缺失也是造成社區(qū)城市管理困境的重要原因。

1社區(qū)社會功能受阻與生活邏輯缺失造成城市管理職能設(shè)置問題。固然，在一定程度上城市管理職能安排五花八門、差異巨大是由各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展程度不平衡造成的，但是城市管理職能安排亦存在普遍性問題。城市管理職能設(shè)置不科學(xué)問題極為普遍，一方面，從城市管理部門職能范圍看，要么職能設(shè)置過寬“管了不該管的”，要么職能設(shè)置過窄“該管的沒管到”。學(xué)者羅海元、王偉基于對我國八個省市三級城市管理實踐情況的調(diào)研指出，“部門或機(jī)構(gòu)的職能范圍不統(tǒng)一，部分地區(qū)城市管理職能擴(kuò)大化，部分地區(qū)城市管理職能則未將市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等城市管理職能全部納入”[12]。另一方面，從城市管理職能種類看，確有“管的實在過多”之嫌。例如，比較典型的四川省雅安市城市管理行政執(zhí)法局僅行政處罰事項就達(dá)617項之多[13]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《指導(dǎo)意見》框定的“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等”[9]范圍，其管理事項之寬泛，實乃任何機(jī)構(gòu)所難以承受之重。像社區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管理、垃圾分類管理、農(nóng)貿(mào)市場管理、寵物飼養(yǎng)管理、園林綠化及養(yǎng)護(hù)、衛(wèi)生文明宣傳、廣告條幅管理等事項更多應(yīng)依靠社區(qū)發(fā)揮其社會功能，而不是一味地將其作為社區(qū)城市管理的職能，擴(kuò)大城市管理職能范圍，否則社區(qū)城市管理工作的開展將會愈發(fā)陷入被動且無力的困境，對涉及社區(qū)的城市管理職能進(jìn)行安排時應(yīng)當(dāng)對社區(qū)社會功能的調(diào)動與其生活的邏輯予以充分考量。

2社區(qū)社會功能受阻與生活邏輯缺失造成城市管理信任、反饋、參與機(jī)制失效。社區(qū)城市管理的善政主要是對城市管理體制、城市管理部門、城市管理人員提出要求，呼喚“好的社區(qū)城市管理”;但是社區(qū)城市管理的善治則不僅僅需要“好的社區(qū)城市管理”，更需要社區(qū)和居民的信任、反饋、參與。社區(qū)城市管理往往涉及的是很多瑣碎的“小事”，但其卻構(gòu)成了社區(qū)良性運行的基石。社區(qū)社會功能受阻與選擇性參與的生活邏輯遭到忽視，在很大程度上造成了社區(qū)城市管理的困境。社區(qū)城市管理信任、反饋、參與機(jī)制的缺失最直接的表現(xiàn)就是群眾眼中城市管理的負(fù)面形象。對城市管理、城市管理人員，許多人都給予負(fù)面看法，例如，一些學(xué)者對江蘇省南京市鼓樓區(qū)的相關(guān)調(diào)查顯示，“‘在對城管執(zhí)法隊伍整體形象評價中，選擇‘非常滿意和‘滿意的人數(shù)僅占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的83%和232%”[14];在浙江省寧波市鄞州區(qū)的相關(guān)調(diào)查“‘你對目前城管的印象如何？的提問中，852 位受訪者中有 671 位選擇了‘不好，占總受訪人數(shù)的 787%”[15]，并且這種糟糕的形象是普遍的。根據(jù)中國社科院的調(diào)研，城市管理人員被認(rèn)為是形象最差的官員群體[16]。這勢必會影響到城市管理情況、效能的反饋，該群體也難以獲得社區(qū)及居民的積極配合。樹立城市管理的正面形象，構(gòu)建社區(qū)城市管理信任、反饋、參與機(jī)制離不開社區(qū)社會功能的發(fā)揮和生活邏輯的運行，忽略了社區(qū)作為“復(fù)合體”的屬性特質(zhì)，一方面，社區(qū)城市管理變得開始“單打獨斗”，變得和社區(qū)“漸行漸遠(yuǎn)”，居民、攤販和城市管理人員開始“打游擊”，城市管理者被冠之以污名化的標(biāo)簽“強(qiáng)盜”“土匪”;另一方面，城市管理者失去了了解社區(qū)的渠道，失去了社區(qū)對于管理和服務(wù)工作的支持，社區(qū)城市管理工作變得“失智”，變得“目不能視”“耳不能聽”“口不能言”，而社區(qū)應(yīng)是城市管理最好的“智囊”“耳目”與“喉舌”，卻因此使社區(qū)城市管理工作陷入巨大的困境之中。

三、對社區(qū)城市管理現(xiàn)實困境紓解之道的思考

十九屆四中全會對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面的戰(zhàn)略部署，提出實現(xiàn)“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”[2]的重要目標(biāo)，為新時代我國社區(qū)治理明確了方向，確定了目標(biāo)。社區(qū)城市管理作為將城市管理活動與追求的公共利益限定在社區(qū)范圍內(nèi)的城市管理活動和過程，其現(xiàn)實困境紓解的核心與關(guān)鍵在于緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，明確基層社區(qū)治理對于整體國家治理能力提升和國家治理體系現(xiàn)代化的重要意義。同時，必須明確社區(qū)城市管理現(xiàn)實困境產(chǎn)生的根源，立足當(dāng)代我國“復(fù)合體社區(qū)”的特質(zhì)和發(fā)展趨向，根據(jù)其政治、服務(wù)（行政）、社會三種功能，構(gòu)成其形式的政治邏輯、管理（行政）邏輯、生活邏輯，針對作為“復(fù)合體”的當(dāng)代我國社區(qū)所具有的不平衡性，進(jìn)行“對癥施治”才能有效紓解社區(qū)城市管理的現(xiàn)實困境。具體而言，可以從三個方面入手。

（一）緊緊依靠強(qiáng)化黨的建設(shè)紓解社區(qū)城市管理的現(xiàn)實困境

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵17]要紓解社區(qū)城市管理的現(xiàn)實困境，強(qiáng)化黨的建設(shè)最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵。一方面，遵循我國社區(qū)歷史發(fā)展的脈絡(luò)和慣性，在“單位制”“公社制”消解后基層政治功能出現(xiàn)部分真空，其后隨著“街居制”的發(fā)展，作為“復(fù)合體”的當(dāng)代中國城鄉(xiāng)社區(qū)，已然成為填補(bǔ)和延伸政治功能最為基礎(chǔ)的組成部分，而社區(qū)政治功能的方向需要黨組織作為“舵手”進(jìn)行把控，其政治功能發(fā)揮有效、充分與否必須依靠黨組織來領(lǐng)導(dǎo)，必須依靠強(qiáng)化黨的建設(shè)來實現(xiàn);另一方面，要確保社區(qū)城市管理的重心下沉，做到“城鄉(xiāng)社區(qū)吹哨，基層城管到位”，要提升社區(qū)城市管理人員素質(zhì)與思想道德，強(qiáng)化和改進(jìn)其服務(wù)與管理能力，都需要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用。只有依靠加強(qiáng)黨的建設(shè)，才能從思想到行為上促使基層社區(qū)城市管理面貌煥然一新。可以說，緊緊依靠黨的建設(shè)既是實現(xiàn)與理順復(fù)合體社區(qū)政治功能與政治邏輯的客觀要求，也是社區(qū)城市管理完善其自身建設(shè)的重要任務(wù)，是紓解社區(qū)城市管理困境的基礎(chǔ)性、根本性舉措，因為強(qiáng)化城市管理部門黨建與完善社區(qū)基層黨建是高度契合、互為提升與相輔相成的。

（二）扎實改革提升服務(wù)功能紓解社區(qū)城市管理的現(xiàn)實困境

深化社區(qū)城市管理機(jī)構(gòu)、編制改革，著力提升社區(qū)城市管理人員素質(zhì)的落腳點在于提升社區(qū)城市管理的服務(wù)水平，適應(yīng)當(dāng)代“復(fù)合體”社區(qū)管理邏輯對于城市管理服務(wù)功能的新要求，是在基層踐行“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[2]的重要體現(xiàn)。因此，要扎實進(jìn)行改革提升社區(qū)城市管理水平，須在逐步科學(xué)合理設(shè)置社區(qū)城市管理機(jī)構(gòu)、妥善解決人員身份編制、打造高素質(zhì)社區(qū)城市管理隊伍、厘清城市管理主要職能的基礎(chǔ)上處理好涉及社區(qū)城市管理的兩組關(guān)系：一是要處理好治理和服務(wù)的關(guān)系。作為“復(fù)合體”的社區(qū)有其自身管理邏輯，要求社區(qū)城市管理重心下沉，特別是既要實現(xiàn)有效治理，又能提供良好服務(wù)。強(qiáng)化社區(qū)城市管理的治理能力建設(shè)順應(yīng)了國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實要求，為社區(qū)城市管理服務(wù)功能的提升提供秩序保障。同時，強(qiáng)化社區(qū)城市管理的服務(wù)功能是堅持“牢固樹立為人民管理城市的理念”[9]的具體體現(xiàn)，只有不斷提升社區(qū)城市管理能力，完善社區(qū)城市管理的服務(wù)功能，才能適應(yīng)“復(fù)合體”社區(qū)的發(fā)展趨勢和要求，才能最大程度地增進(jìn)社區(qū)公共利益。二是要處理好社區(qū)城市管理主動責(zé)任和被動責(zé)任“雙重責(zé)任”關(guān)系。“政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在其主動責(zé)任和被動責(zé)任兩個方面?！盵3]62社區(qū)城市管理的主動責(zé)任，主要是法律、法規(guī)所規(guī)定的涉及社區(qū)城市管理所應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和義務(wù)，還需不斷完善相關(guān)法律、法規(guī)的制定并確保其執(zhí)行，將社區(qū)城市管理的主動責(zé)任落實。社區(qū)城市管理的被動責(zé)任，主要是“復(fù)合體”社區(qū)及群眾對于社區(qū)城市管理的治理與服務(wù)提出的合理要求和建議，往往我們僅僅重視社區(qū)城市管理主動責(zé)任的落實到位情況，但是被動責(zé)任對于社區(qū)城市管理治理和服務(wù)功能的有效提升同樣重要，主動責(zé)任所限定的責(zé)任只能說是具有共性的基本責(zé)任，但是面對千差萬別的不同社區(qū)，只有勇于回應(yīng)被動責(zé)任，才是真正做到了“履職盡責(zé)”，建設(shè)社區(qū)人民滿意的服務(wù)型城市管理。

（三）充分發(fā)揮社區(qū)社會功能紓解社區(qū)城市管理的現(xiàn)實困境

社區(qū)城市管理是在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行的城市管理活動。在社區(qū)城市管理中，合理引導(dǎo)、充分發(fā)揮社區(qū)社會功能的新任務(wù)既對社區(qū)城市管理部門提出了新要求，更為社區(qū)城市管理部門面臨的困境提供了紓解之道。長期以來，社區(qū)城市管理部門職能劃分不科學(xué)，職能種類過多，以及社區(qū)城市管理信任、反饋、參與機(jī)制的失效都與對社區(qū)社會功能忽視與輕視有關(guān)。作為政府代表的社區(qū)城市管理部門往往只是作為“管理部門”而存在，社區(qū)城市管理人員也以“管理者”自居，而充分發(fā)揮社區(qū)社會功能，需要社區(qū)城市管理部門能夠在一些情況下甘于做“協(xié)調(diào)部門”，社區(qū)城市管理者要做“合作者”，通過促進(jìn)“復(fù)合體”社區(qū)的健康發(fā)展，把社區(qū)能夠自行解決的城市管理問題交由其自行處理，實現(xiàn)社區(qū)城市管理職能、人員的合理釋放，以此提升治理和服務(wù)水平。把需要和社區(qū)共同解決的城市管理問題與社區(qū)分享和協(xié)商，“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[2]，實現(xiàn)社區(qū)城市管理的合作與共贏，以此促進(jìn)社區(qū)城市管理邁向更高的水平，紓解社區(qū)城市管理的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)社區(qū)城市管理的善政，為社區(qū)城市管理的善治創(chuàng)造基礎(chǔ)。

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