曹協(xié)和

1985年7月27日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《國家金庫條例》），以法規(guī)形式確立了人民銀行經(jīng)理國庫體制。35年來，人民銀行不斷加強(qiáng)國庫管理的制度化、信息化和規(guī)范化建設(shè)，充分發(fā)揮國庫在預(yù)算收支中的執(zhí)行、反映、促進(jìn)和監(jiān)督作用，為支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改善民生做出了積極貢獻(xiàn)。在慶?！秶医饚鞐l例》頒布實(shí)施35周年之際，回顧人民銀行經(jīng)理國庫的實(shí)踐歷程，總結(jié)海南省國庫工作的發(fā)展成效，對(duì)堅(jiān)持完善央行經(jīng)理國庫體制、推進(jìn)海南省國庫高質(zhì)量發(fā)展、提升國庫服務(wù)海南自由貿(mào)易港水平，具有重要意義。

一、回顧歷史，人民銀行扎實(shí)履行了經(jīng)理國庫職責(zé)

回顧我國國庫發(fā)展歷程，經(jīng)歷了從“代理國庫”到“經(jīng)理國庫”的轉(zhuǎn)變。1948年，人民銀行成立后，國家在人民銀行建立了總金庫和地方分支金庫。1950年，中央人民政府政務(wù)院頒布《中央金庫條例》，規(guī)定了全國設(shè)立總金庫，各地金庫由人民銀行代理，我國國庫的委托管理體制就此確立。1984年后，人民銀行專門行使中央銀行職能，國庫業(yè)務(wù)保留在人民銀行。1985年，國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，確定了人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位。1994年以后，以分稅制改革為標(biāo)志，我國完善了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的財(cái)稅框架，與此相適應(yīng)，《中國人民銀行法》《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》等法律法規(guī)繼續(xù)重申和明確了人民銀行經(jīng)理國庫的國庫管理體制，我國國庫管理進(jìn)入一個(gè)新階段。2014年，新《預(yù)算法》繼續(xù)明確了人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位，這充分體現(xiàn)了經(jīng)理國庫制度是我國“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)法治國家與法治政府建設(shè)具有重大意義。

35年的實(shí)踐證明，人民銀行作為“政府的銀行”經(jīng)理國庫，保證國家預(yù)算正確的執(zhí)行。確保國庫資金安全，是現(xiàn)代國庫管理的首要目標(biāo)和重大責(zé)任，人民銀行始終堅(jiān)持把確保國庫資金安全和國庫信息系統(tǒng)安全作為國庫工作的底線。為了提高國庫資金運(yùn)行質(zhì)量和效率，人民銀行高度重視國庫信息化建設(shè)，目前，已形成以國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）為核心的“3T”系統(tǒng)，以中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為清算主渠道的國庫信息化體系，為人民銀行經(jīng)理國庫提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。人民銀行堅(jiān)決依法行使必要的監(jiān)督管理職能，不斷加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收繳支撥的事中監(jiān)督，構(gòu)建中央銀行國庫與財(cái)政之間既分工合作又相互制衡的治理機(jī)制。人民銀行經(jīng)理國庫符合安全、高效、相互監(jiān)督制約的原則，是符合中國國情的理性安排，是對(duì)世界國庫管理實(shí)踐的一大創(chuàng)舉。

二、海南省國庫發(fā)展成效顯著，促進(jìn)了海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

（一）求真務(wù)實(shí)，國庫組織體系日趨完善，政府收支任務(wù)圓滿完成

國庫是國家預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，不斷健全的組織體系增強(qiáng)了國庫辦理預(yù)算收支的能力。1986年1月《國家金庫條例》正式執(zhí)行，人民銀行海南分行組建國庫部門，海南中心支庫等海南轄區(qū)國庫機(jī)構(gòu)正式成立。1988年，海南建省，人民銀行海南分行改組為人民銀行海南省分行，成立國家金庫海南省分庫，下轄19個(gè)支庫。1999年，人民銀行機(jī)構(gòu)改革后，國家金庫海南省分庫轄內(nèi)設(shè)立?？谑兄行闹臁⑷齺喪兄行闹旒?7個(gè)縣市支庫。截至2019年底，海南省共有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)國庫152個(gè)，配備國庫人員305人。通過海南省全轄國庫干部的努力，海南省國庫管理制度體系不斷完善，國庫會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提高，“3T”系統(tǒng)運(yùn)行平穩(wěn)，為各級(jí)政府預(yù)算收支的順利執(zhí)行提供了基礎(chǔ)性金融服務(wù)職能。2019年，海南省各級(jí)國庫共辦理預(yù)算收入1447.25萬筆，金額2066.79億元;辦理預(yù)算支出107.91萬筆，金額3065.38億元;辦理預(yù)算收入退庫8.11萬筆，金額51.68億元。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，國庫信息化跨越式發(fā)展，政府收支效率極大提升

國庫業(yè)務(wù)信息化是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的方向。從2006年開始，海南省國庫信息化建設(shè)步入了快車道，實(shí)現(xiàn)了國庫業(yè)務(wù)辦理從手工到自動(dòng)、從分散到集中、資金運(yùn)行從“中轉(zhuǎn)”到“直達(dá)”的三大轉(zhuǎn)變。在收入方面，2006年開始運(yùn)行的財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）已在海南省各級(jí)人民銀行、稅務(wù)、海關(guān)、省內(nèi)28家金融機(jī)構(gòu)、銀聯(lián)全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)了稅收繳庫業(yè)務(wù)的電子化、無紙化、“零在途”。2019年，海南省征收機(jī)關(guān)通過TIPS實(shí)現(xiàn)電子繳稅的筆數(shù)達(dá)692.84萬筆，占全部稅收收入的97%，發(fā)揮了稅收收入收繳入庫核心渠道的作用。在支出方面，2008年12月，海南省分庫上線TCBS，依托TCBS和TIPS，成功開通省本級(jí)財(cái)政電子支付業(yè)務(wù)，2009年率先在全國實(shí)現(xiàn)覆蓋全省的財(cái)政電子化撥付。2013年12月，順利上線運(yùn)行省本級(jí)國庫集中支付電子化系統(tǒng)，成為全國首批試點(diǎn)成功的3個(gè)省份之一。截至2019年底，海南省實(shí)現(xiàn)國庫集中支付電子化的代理銀行、預(yù)算單位占比均在95%以上，實(shí)現(xiàn)了人民銀行、財(cái)政部門和代理銀行之間的全方位、全流程的支出業(yè)務(wù)無紙化管理，有效提高了財(cái)政資金撥付效率。

（三）開拓創(chuàng)新，國庫服務(wù)范圍不斷拓展，公共服務(wù)效果明顯增強(qiáng)

一直以來，國庫部門堅(jiān)持“服務(wù)于政府、服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于老百姓”的理念，不斷拓展服務(wù)范圍。從服務(wù)政府來看，近30年來，我國財(cái)稅改革不斷推進(jìn)，從“分稅制”到“營改增”改革，從《預(yù)算法》修訂到國地稅機(jī)構(gòu)改革，海南省各級(jí)國庫積極應(yīng)對(duì)改革發(fā)展，與地方財(cái)稅等部門密切協(xié)作形成合力，確保了各項(xiàng)政策落地落實(shí)。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)呈現(xiàn)“縣級(jí)集中化”管理趨勢(shì)，為此，2010年以來，海南共收回65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫由縣級(jí)人民銀行國庫經(jīng)理。2016年，為深化地方國庫集中收付改革，地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)啟動(dòng)。2017年，海南省分庫在全國率先開發(fā)“海南省國庫現(xiàn)金管理電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)全流程電子化，有力提升了國庫現(xiàn)金管理效率。從服務(wù)社會(huì)來看，利用國庫信息化系統(tǒng)的強(qiáng)大功能，海南省各級(jí)國庫先后協(xié)助地方殘聯(lián)、工會(huì)等單位，實(shí)施殘保金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)“稅務(wù)代征、國庫統(tǒng)收、直接劃轉(zhuǎn)”的新模式，實(shí)現(xiàn)了政府性資金直繳入庫新突破，提升了政府性資金的收繳效率。2018年，社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)改革啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社保資金納入國庫征收。截至2019年12月底，海南省繳入國庫的社保基金359.82億元，同比增長31.1%，有效保障全省社?；鸬陌踩?、及時(shí)繳庫。從服務(wù)老百姓來看，銀行卡刷卡繳稅、第三方支付繳稅、電子退庫等推陳出新，極大地方便了納稅人，減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。2019年，海南省各級(jí)國庫辦理小微企業(yè)退稅9227戶，小微企業(yè)退稅業(yè)務(wù)量達(dá)3.15萬筆，金額達(dá)2280.04萬元。

（四）嚴(yán)守底線，國庫監(jiān)管不斷深入，國庫資金安全得到切實(shí)保證

人民銀行經(jīng)理國庫的首要責(zé)任是保證國庫資金安全。海南省各級(jí)國庫在做好服務(wù)的同時(shí)，積極探索創(chuàng)新國庫資金的有效性監(jiān)管方式，依法履行國庫監(jiān)管職能，守住國庫資金風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)兩條底線，切實(shí)完成“把好關(guān)、守好庫”的使命。一方面，不斷加強(qiáng)國庫內(nèi)部控制與管理，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，國庫風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、長效化，全轄實(shí)現(xiàn)了“低風(fēng)險(xiǎn)、零案件”的目標(biāo)。2010—2019年，海南省各級(jí)國庫通過柜面監(jiān)督發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算收支退不合規(guī)業(yè)務(wù)5000余筆，涉及金額100多億元，發(fā)揮國庫柜面的監(jiān)督作用，有力地維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。另一方面，強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的管理，建立了對(duì)商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、非現(xiàn)場(chǎng)綜合評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲退出等方面，突出重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。2010—2019年，海南各級(jí)國庫通過檢查發(fā)現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)不合規(guī)業(yè)務(wù)涉及金額1億多元，有效防控國庫代理機(jī)構(gòu)資金風(fēng)險(xiǎn)。

三、推動(dòng)海南省國庫高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)好海南自貿(mào)港建設(shè)

近年來，國庫部門提出新的發(fā)展目標(biāo)：按照服務(wù)有為、監(jiān)督有效、支撐有力的要求，扎實(shí)推進(jìn)國庫高質(zhì)量發(fā)展，全面提升人民銀行經(jīng)理國庫水平。海南省各級(jí)國庫要進(jìn)一步強(qiáng)化和完善央行經(jīng)理國庫體制，充分發(fā)揮央行國庫的金融服務(wù)作用，更加主動(dòng)適應(yīng)海南自貿(mào)港建設(shè)的發(fā)展要求，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

（一）緊抓信息化建設(shè)龍頭，提升技術(shù)支撐

信息化是提升政府服務(wù)和治理水平的重要依托，海南自貿(mào)港建設(shè)提出“加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”“建立健全資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)”的目標(biāo)，表明政府各部門對(duì)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、及時(shí)分析和監(jiān)測(cè)相關(guān)信息的要求日益迫切。海南省各級(jí)國庫將繼續(xù)按照人總行國庫局的要求，推進(jìn)國家金庫工程實(shí)施，促進(jìn)國庫業(yè)務(wù)整合和流程再造，實(shí)現(xiàn)國庫大數(shù)據(jù)運(yùn)用，不斷改善國庫服務(wù)的用戶體驗(yàn)，提升央行經(jīng)理國庫質(zhì)量和效率;因地制宜加大自貿(mào)港特色系統(tǒng)的建設(shè)力度，依托TIPS系統(tǒng)海量數(shù)據(jù)接入自貿(mào)港資金流監(jiān)測(cè)平臺(tái)的契機(jī)，充分發(fā)揮國庫數(shù)據(jù)與其他相關(guān)數(shù)據(jù)的聯(lián)接預(yù)警功能，對(duì)進(jìn)出島資金進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì);開發(fā)國庫分析系統(tǒng)，提高分析性能，為自貿(mào)港金融大數(shù)據(jù)決策分析服務(wù);積極與稅務(wù)部門聯(lián)合開發(fā)電子退庫審核事前監(jiān)督系統(tǒng)，推動(dòng)從“人控”到“機(jī)控”，實(shí)現(xiàn)退稅“全電子化”，為自貿(mào)港納稅主體提供更為優(yōu)質(zhì)、快速、便捷的服務(wù)。

（二）緊跟財(cái)稅改革步伐，提高服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前我國財(cái)稅體制改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，而海南自貿(mào)港建設(shè)財(cái)稅改革力度空前，這些都將對(duì)國庫服務(wù)的范圍、內(nèi)容和方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。海南省各級(jí)國庫部門應(yīng)樹立全局觀念，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，從制度建設(shè)、系統(tǒng)開發(fā)、業(yè)務(wù)操作等方面予以全力支持，確保政策精準(zhǔn)落地落實(shí);主動(dòng)做好海南自貿(mào)港“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”稅收制度改革的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，分階段實(shí)現(xiàn)稅種簡單科學(xué)、稅負(fù)水平明顯降低的具有國際競(jìng)爭力的稅收制度，確保“改革紅利”和“政策紅利”充分釋放，為海南自貿(mào)港建設(shè)吸引更多的企業(yè)和人才;密切關(guān)注非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門改革新動(dòng)向，牢牢把握非稅收入“國庫直繳”這一核心，為有序?qū)崿F(xiàn)國庫單一賬戶“一本賬”打好基礎(chǔ);圍繞“六穩(wěn)”、“六?！?，堅(jiān)決貫徹李克強(qiáng)總理“各級(jí)國庫要點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接撥付新增財(cái)政資金”的重要指示，同地方財(cái)政、審計(jì)等部門銜接，確保新增財(cái)政資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。

（三）緊扣經(jīng)理國庫本質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)管力度

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、海南自貿(mào)港建設(shè)短期自有財(cái)力減收的背景下，國庫部門在國庫收支、國庫現(xiàn)金管理、地方政府債務(wù)等方面履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，較以往可能會(huì)面臨更為復(fù)雜的局面，承受更大的壓力。海南省各級(jí)國庫部門應(yīng)充分利用國家賦予國庫部門的職責(zé)和權(quán)限，以事實(shí)為依據(jù)，以制度法規(guī)為準(zhǔn)繩，“管住人、看住錢、扎牢制度防火墻”，看好海南自貿(mào)港的“錢袋子”。伴隨著信息化建設(shè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)新模式的快速興起，國庫履職環(huán)境發(fā)生很大變化，海南省各級(jí)國庫部門要抓緊研究解決可能出現(xiàn)的新問題，加強(qiáng)制度跟進(jìn)，避免出現(xiàn)“模糊地帶”、“真空區(qū)域”，防范新的資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。積極探索電子化條件下國庫監(jiān)督的途徑和方法，自主開發(fā)國庫柜面監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算收支退等方面監(jiān)管有理有節(jié)、及時(shí)留痕，提升監(jiān)督效率。深化“雙隨機(jī)”、“查處分離”改革，加大對(duì)國庫代理機(jī)構(gòu)的檢查力度，統(tǒng)一執(zhí)法及違規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高檢查實(shí)效。

（四）緊貼海南自貿(mào)港特色，增強(qiáng)智力支持

國庫是聯(lián)接央行和財(cái)政的橋梁，充分發(fā)揮掌握財(cái)政資金收支存數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢(shì)，不斷進(jìn)行“精加工”、提高“附加值”，打造國庫研究特色品牌。海南省各級(jí)國庫要有“大格局”、“大視野”，圍繞海南自貿(mào)港建設(shè)財(cái)稅體制改革重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，關(guān)注海南地方政府債券向境外投資者發(fā)行、海南自由貿(mào)易港建設(shè)投資基金等新業(yè)務(wù)的開展情況，全面、動(dòng)態(tài)地跟蹤地方財(cái)政減收后海南財(cái)力結(jié)構(gòu)變化、財(cái)政資金使用效益、地方政府債券管理等情況。關(guān)注自貿(mào)港稅收政策安排的進(jìn)展，加強(qiáng)新設(shè)立并實(shí)質(zhì)運(yùn)營企業(yè)的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅以及進(jìn)口商品的進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、行郵稅等專題研究，及時(shí)研判政策效應(yīng)和相關(guān)問題，提高分析研究的針對(duì)性和前瞻性，為宏觀決策和海南自貿(mào)港建設(shè)貢獻(xiàn)國庫智慧和力量。