靳成 周敏

摘 要：由于受各種因素制約，日本地方議會(huì)一直面臨權(quán)力有限、效能不彰、民眾觀感不佳等問(wèn)題。地方分權(quán)改革為地方議會(huì)改革創(chuàng)造了有利條件。20世紀(jì)90年代地方政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，則進(jìn)一步倒逼議會(huì)進(jìn)行自我革新。議會(huì)基本條例是由地方議會(huì)制定，對(duì)議會(huì)基本事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的地方立法。議會(huì)基本條例既是議會(huì)改革的重要成果，又為改革擎畫(huà)出藍(lán)圖，提供了法律保障。地方議會(huì)依據(jù)議會(huì)基本條例，不斷推動(dòng)議會(huì)改革。

關(guān)鍵詞：議會(huì)基本條例;地方議會(huì);地方分權(quán)改革;議會(huì)改革;防府市議會(huì)基本條例

中圖分類(lèi)號(hào)：D73/77 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-2458-（2020）03-0010-10

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2020.03.002

議會(huì)基本條例是由日本部分地方議會(huì)自主制定，對(duì)議會(huì)的組織與運(yùn)作、議會(huì)與民眾及行政機(jī)構(gòu)關(guān)系、議員活動(dòng)等議會(huì)基本事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的地方立法。日本的地方議會(huì)有著悠久歷史，但由于受多種因素制約，相對(duì)于地方行政首長(zhǎng)，議會(huì)一直處于弱勢(shì)地位。議會(huì)的權(quán)力較為有限，未能充分、有效發(fā)揮應(yīng)有職能，民眾對(duì)議會(huì)的觀感亦難稱(chēng)上乘。20世紀(jì)90年代開(kāi)始的日本地方分權(quán)改革為地方議會(huì)改革創(chuàng)造了有利環(huán)境，同時(shí)，日本各地面臨的發(fā)展困境，也倒逼議會(huì)加速自我革新的步伐。在此背景下，各地議會(huì)紛紛制定《議會(huì)基本條例》，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)議會(huì)改革，規(guī)范議會(huì)運(yùn)作，強(qiáng)化議會(huì)效能，改善議會(huì)形象。

文章將首先考察日本地方議會(huì)的歷史發(fā)展脈絡(luò)，指出制約議會(huì)職能發(fā)揮的制度性因素。在此基礎(chǔ)上，對(duì)議會(huì)基本條例的內(nèi)容、性質(zhì)、出臺(tái)背景進(jìn)行分析，并以防府市議會(huì)基本條例為例，探討議會(huì)基本條例與議會(huì)改革之間的關(guān)系。最后，文章還將指出議會(huì)基本條例今后可能面臨的課題。

一、日本地方議會(huì)的歷史發(fā)展脈絡(luò)

明治維新后，日本逐步建立各級(jí)地方議會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“議會(huì)”），但直到日本二戰(zhàn)戰(zhàn)敗，由于受制于當(dāng)時(shí)中央高度集權(quán)的政治體制，議會(huì)主要充當(dāng)對(duì)政府決策進(jìn)行追認(rèn)的“橡皮圖章”角色。戰(zhàn)后，日本建立起地方議會(huì)與地方行政首長(zhǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政首長(zhǎng)”）地位平等、相互制衡的地方政治體制，議會(huì)的權(quán)力得到極大擴(kuò)張。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于受到各種因素的制約，地方議會(huì)并未充分、有效發(fā)揮應(yīng)有職能。

（一）二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前的日本地方議會(huì)

1878年、1880年，明治政府分別頒布《府縣會(huì)規(guī)則》《區(qū)町村會(huì)法》，建立府縣（相當(dāng)于省）與市町村（相當(dāng)于市縣鄉(xiāng)村）兩級(jí)地方議會(huì)組織。但受制于當(dāng)時(shí)中央高度集權(quán)的政治體制，地方議會(huì)的權(quán)力與作用極為有限。

首先，地方事務(wù)被置于內(nèi)務(wù)?。ㄏ喈?dāng)于內(nèi)政部）統(tǒng)一管轄之下，府縣知事（相當(dāng)于省長(zhǎng)）由內(nèi)務(wù)大臣任命，府縣政府主要負(fù)責(zé)處理中央委辦事務(wù)?；鶎邮蓄逭m對(duì)本地事務(wù)具有一定自主權(quán)，但亦必須接受內(nèi)務(wù)大臣、府縣知事的指揮監(jiān)督。

其次，相較于地方行政首長(zhǎng)，地方議會(huì)處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。主要表現(xiàn)為議會(huì)的召集權(quán)專(zhuān)屬于行政首長(zhǎng);議會(huì)能夠?qū)徸h表決的事項(xiàng)極為有限;議會(huì)無(wú)權(quán)修改行政首長(zhǎng)提交的議案，如果議會(huì)無(wú)法通過(guò)某個(gè)議案，行政首長(zhǎng)可以要求重新審議、按照原議案執(zhí)行或撤回議案;為確保中央委辦事務(wù)獲得有效處理，內(nèi)務(wù)大臣有權(quán)解散地方議會(huì)。

因此，在日本二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前，地方議會(huì)實(shí)際主要扮演“橡皮圖章”的角色，地方行政首長(zhǎng)根據(jù)自身需要召開(kāi)地方議會(huì)，提交議案經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)，賦予政府決策合法性。

（二）戰(zhàn)后至地方分權(quán)改革之前的地方議會(huì)

戰(zhàn)后，日本建立起以“二元代表制”為基本特征的地方政治體制。所謂“二元代表制”是指地方行政首長(zhǎng)與地方議員均由當(dāng)?shù)孛癖娭苯舆x舉產(chǎn)生，地方議會(huì)與地方行政首長(zhǎng)獨(dú)立、對(duì)等代表民眾[1]。地方議會(huì)負(fù)責(zé)審議、通過(guò)預(yù)算、議案等，交由行政首長(zhǎng)執(zhí)行。議會(huì)與行政首長(zhǎng)應(yīng)各負(fù)其責(zé)，相互合作，相互制衡，保持一定的緊張關(guān)系。

與戰(zhàn)前相比，戰(zhàn)后地方議會(huì)的權(quán)力得到了極大擴(kuò)張。根據(jù)日本地方自治法，地方議會(huì)主要具有5個(gè)方面的權(quán)力：（1）審議表決權(quán)。地方自治法列舉了15項(xiàng)應(yīng)由議會(huì)審議表決的事項(xiàng)，包括條例的制定、修改與廢止、預(yù)算與決算、地方稅及其他規(guī)費(fèi)的征收等;（2）選舉權(quán)。議會(huì)有權(quán)選舉正副議長(zhǎng)各1人;（3）監(jiān)督權(quán)。包括議會(huì)可對(duì)行政首長(zhǎng)提出不信任案、副知事、副市町村長(zhǎng)等官員的任命須經(jīng)議會(huì)同意、議會(huì)可對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行檢查、調(diào)查等;（4）意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。議會(huì)可就涉及本地公共利益的問(wèn)題，向國(guó)會(huì)或相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，提交意見(jiàn)書(shū);（5）自主管理權(quán)。議會(huì)可自行決定其組織和運(yùn)作，具體包括會(huì)議規(guī)則制定權(quán)、會(huì)期決定權(quán)、紀(jì)律權(quán)、自主解散權(quán)等。

另一方面，行政首長(zhǎng)則具有召集議會(huì)、提交議案、否決議會(huì)決議、解散議會(huì)以及臨機(jī)處分之權(quán)。其中，能夠?qū)ψh會(huì)形成制衡的主要有否決權(quán)和解散權(quán)。否決權(quán)包括一般否決權(quán)與特別否決權(quán)。一般否決權(quán)是指對(duì)于議會(huì)通過(guò)的議案，行政首長(zhǎng)可在10日內(nèi)要求議會(huì)重新審議，但議會(huì)可憑借出席議員的三分之二多數(shù)維持原案。特別否決權(quán)是指行政首長(zhǎng)認(rèn)為議會(huì)的決議或選舉有可能違法時(shí)，可要求重新審議或重新選舉。解散權(quán)是指當(dāng)議會(huì)有三分之二議員出席，并以出席人數(shù)的四分之三多數(shù)通過(guò)對(duì)行政首長(zhǎng)的不信任案時(shí)，行政首長(zhǎng)有權(quán)解散議會(huì)。但解散后重新選舉產(chǎn)生的議會(huì)，如有三分之二議員出席，并以過(guò)半多數(shù)再次通過(guò)不信任案時(shí)，行政首長(zhǎng)將被解除職務(wù)，且不得再次解散議會(huì)。

雖然戰(zhàn)后地方議會(huì)的權(quán)力得到極大擴(kuò)張，形成議會(huì)與行政首長(zhǎng)相互制衡的制度架構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)作中，由于受各種因素制約，相較于行政首長(zhǎng)，議會(huì)仍然處于弱勢(shì)地位，難以充分、有效發(fā)揮應(yīng)有職能，反而給人以熱衷“密室協(xié)商”，審議流于形式的不良印象。

首先，“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”的存在，使得議會(huì)對(duì)于地方事務(wù)的參與范圍非常有限。機(jī)關(guān)委任事務(wù)是指屬于中央權(quán)責(zé)，但委托地方政府處理的事務(wù)。戰(zhàn)后直至21世紀(jì)初，都道府縣所處理公務(wù)的70%～80%、市町村所處理公務(wù)的30%～40%都屬于機(jī)關(guān)委任事務(wù)[2]。地方政府處理機(jī)關(guān)委任事務(wù)時(shí)，都道府縣知事接受中央主管部門(mén)、市町村長(zhǎng)接受都道府縣知事的指揮監(jiān)督，而地方議會(huì)則無(wú)權(quán)干預(yù)。

其次，地方議會(huì)雖然有權(quán)審議、批準(zhǔn)預(yù)算，但制定預(yù)算的權(quán)力則專(zhuān)屬于行政首長(zhǎng)。議會(huì)審議預(yù)算時(shí)：（1）對(duì)于預(yù)算內(nèi)容，不得進(jìn)行逐條審議和表決;（2）議會(huì)可以對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改，但不得進(jìn)行大幅修改[3]。預(yù)算是影響地方施政的最重要因素。預(yù)算權(quán)方面的限制，阻礙了議會(huì)對(duì)于地方施政的參與，減弱了議會(huì)監(jiān)督政府的力道。

再次，地方議會(huì)每年開(kāi)會(huì)次數(shù)有限，且會(huì)期固定（例行會(huì)議每年不超過(guò)4次，另可根據(jù)情況召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議）。此外，與擁有完整組織體系的地方政府相比，議會(huì)輔助機(jī)構(gòu)——議會(huì)事務(wù)局的規(guī)模則相對(duì)較小。因此，議會(huì)或議員在信息、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、時(shí)間和人力資源等方面處于天然劣勢(shì)，自主制定和提交議案的能力較弱。議會(huì)審議的大部分議案是都由政府提交，實(shí)際形成政府主導(dǎo)地方?jīng)Q策的格局。

由于上述因素限制，地方議會(huì)實(shí)際上難以充分、有效發(fā)揮職能。議會(huì)和議員主要通過(guò)與政府的非正式事前協(xié)商，發(fā)揮某種臺(tái)面之下的影響力，議會(huì)和政府之間形成“奇特的合作關(guān)系”[4]。

由于議會(huì)有權(quán)審議和批準(zhǔn)條例、預(yù)算、人事任命等，因此，政府提交的議案，如果與議會(huì)多數(shù)意見(jiàn)相左，即便最終仍有獲得通過(guò)的制度空間，但有可能導(dǎo)致議會(huì)日后在其他問(wèn)題上采取不合作態(tài)度。所以，政府在制定議案時(shí)，必須考量議會(huì)的態(tài)度。為此，行政首長(zhǎng)往往通過(guò)與議員進(jìn)行事前協(xié)商等非正式方式，獲取議會(huì)支持。另一方面，由于預(yù)算制定權(quán)專(zhuān)屬于行政首長(zhǎng)，送交審議的議案也多由政府制定，議員為確保連任，需要政府在分配預(yù)算、制定政策時(shí)考慮或照顧自身選區(qū)或支持群體的利益。此外，如前所述，萬(wàn)一行政首長(zhǎng)運(yùn)用否決權(quán)與議會(huì)對(duì)抗，議會(huì)想要再次維持原有決議，必須達(dá)到三分之二以上的高門(mén)檻。因此，無(wú)論對(duì)于行政首長(zhǎng)還是議會(huì)、議員，事前協(xié)商都是一種收效快、風(fēng)險(xiǎn)低、各得其所的互動(dòng)模式。

由于事前協(xié)商的存在，地方議會(huì)的審議往往流于形式，政府提交的議案大多無(wú)需修改便順利通過(guò)。因此，在民眾看來(lái)，議會(huì)似乎無(wú)所作為。其次，行政首長(zhǎng)進(jìn)行事前協(xié)商的目的在于獲取議會(huì)多數(shù)支持，因此，行政首長(zhǎng)選擇的協(xié)商對(duì)象必然偏重?fù)碛卸鄶?shù)議席的黨團(tuán)或派系，少數(shù)派的觀點(diǎn)常常得不到重視。此外，事先協(xié)商是一種類(lèi)似黑箱操作的非正式機(jī)制，容易造成決策責(zé)任不清，事后追責(zé)困難。故而，唯有通過(guò)公開(kāi)透明的審議，才能反映不同群體的多元意見(jiàn)，明確決策責(zé)任，提升決策的科學(xué)性、周延性。

二、地方議會(huì)改革與議會(huì)

基本條例的制定 ?20世紀(jì)90年代，日本開(kāi)始實(shí)施地方分權(quán)改革。地方分權(quán)改革賦予地方議會(huì)更大的權(quán)力，為推動(dòng)議會(huì)改革創(chuàng)造了有利環(huán)境。另一方面，日本各地面臨的發(fā)展困境，也倒逼地方議會(huì)加速自我革新的步伐。在此背景下，許多地方議會(huì)制定《議會(huì)基本條例》，以此推動(dòng)和保障議會(huì)改革。

（一）地方分權(quán)改革背景下的地方議會(huì)改革

20世紀(jì)90年代，日本開(kāi)始實(shí)施地方分權(quán)改革，力圖通過(guò)向地方放權(quán)，來(lái)擴(kuò)大地方自我治理空間，加強(qiáng)地方自主發(fā)展能力。2000年，日本國(guó)會(huì)表決通過(guò)《地方分權(quán)一攬子法》《地方自治法》修正案，廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度。原先的機(jī)關(guān)委任事務(wù)，除部分轉(zhuǎn)由中央直接處理，部分廢除之外，其余全部轉(zhuǎn)為“法定受托事務(wù)”或“自治事務(wù)”。所謂法定受托事務(wù)，包括原屬中央而交由地方處理的事務(wù)以及原屬都道府縣而交由市町村處理的事務(wù)。修改后的地方自治法將法定受托事務(wù)逐一列出，除此之外的事務(wù)皆屬自治事務(wù)。法定受托事務(wù)和自治事務(wù)被定位為“地方事務(wù)”，地方議會(huì)可就此制定或解釋條例、進(jìn)行調(diào)查或檢查[5]。機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除，為擴(kuò)大議會(huì)參與地方施政的空間，掃除了最重要的制度障礙。

此后，第28次地方制度調(diào)查會(huì)，首次對(duì)地方議會(huì)改革進(jìn)行了專(zhuān)題研究;第29次地方制度調(diào)查會(huì)建議廢除對(duì)于地方議會(huì)新增審議表決事項(xiàng)的限制（法定受托事務(wù)除外），指出各地自主采取措施，是推動(dòng)議會(huì)改革的基本路徑[6]。根據(jù)上述研究結(jié)果，地方自治法進(jìn)行了多次修法，進(jìn)一步擴(kuò)大地方議會(huì)權(quán)力，提升地方議會(huì)履職能力，包括：撤銷(xiāo)例行會(huì)議次數(shù)限制、賦予議長(zhǎng)請(qǐng)求召集臨時(shí)會(huì)議的權(quán)利、增加議會(huì)可以審議表決的法定受托事務(wù)數(shù)量;要求議會(huì)充分運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí);明確議會(huì)活動(dòng)的范圍等。

地方分權(quán)改革賦予地方議會(huì)更大的權(quán)力，為地方議會(huì)進(jìn)行自我革新，改進(jìn)運(yùn)作方式，改變過(guò)往形象，創(chuàng)造了有利環(huán)境。另一方面，日本各地的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，也倒逼地方議會(huì)加速自我革新的步伐。

首先，20世紀(jì)90年代，由于各地普遍面臨財(cái)政困難，民眾對(duì)于預(yù)算的關(guān)注日益加強(qiáng)，因此，地方施政難以繼續(xù)維持雨露均沾，政府必須對(duì)發(fā)展重點(diǎn)有所選擇。這就導(dǎo)致不同區(qū)域、不同利益群體之間受惠不均。另一方面，20世紀(jì)90年代中期，日本政府開(kāi)始推動(dòng)地方行政區(qū)域合并（平成大合并）。經(jīng)過(guò)此次合并，日本全國(guó)市町村數(shù)量由1999年的3 229個(gè)減少至2010年的1 727個(gè)[7]。合并之后，議員數(shù)量減少，而不同區(qū)域之間的利益沖突卻有增無(wú)減。議會(huì)回應(yīng)多元民意，調(diào)整利益關(guān)系的壓力越來(lái)越大。如果議會(huì)不改進(jìn)運(yùn)作方式，以更加公開(kāi)透明的方式加強(qiáng)審議、監(jiān)督，反映民意，就無(wú)法獲得不同區(qū)域、不同利益群體的支持和理解。

其次，面對(duì)地方發(fā)展困境，不少地區(qū)都出現(xiàn)了致力于推動(dòng)改革的行政首長(zhǎng)。這些改革派首長(zhǎng)，憑借強(qiáng)大的民意支持，為推動(dòng)改革，常常不惜與議會(huì)展開(kāi)對(duì)決。例如，2009年當(dāng)選的名古屋市長(zhǎng)河村隆之，因減稅和議員減薪問(wèn)題與議會(huì)關(guān)系惡化。議會(huì)否決河村提交的相關(guān)改革方案，而河村則拒不簽署由議員提案、并經(jīng)議會(huì)兩次表決通過(guò)的“名古屋版預(yù)算支出項(xiàng)目逐項(xiàng)審查條例”（名古屋版事業(yè)仕分け條例）。最終，河村市長(zhǎng)舉辦市民投票，憑借市民多數(shù)贊成，解散了議會(huì)。地方分權(quán)改革以來(lái)，地方府、會(huì)對(duì)抗的案例不斷增加。議會(huì)唯有不斷提升議政能力，擴(kuò)大民眾參與，才能凝聚民意支持，有效制衡地方首長(zhǎng)。

在上述外部改革條件基本具備，內(nèi)部改革壓力不斷倒逼的背景之下，日本各地議會(huì)掀起自主改革的高潮。其中，制定議會(huì)基本條例，以此推動(dòng)和保障改革，是此輪地方議會(huì)改革的重要特征之一。

自2006年北海道栗山町議會(huì)制定日本首部議會(huì)基本條例以來(lái)，截止2017年3月，共有797個(gè)地方議會(huì)制定了議會(huì)基本條例[8]6。其中，2009—2015年是各地議會(huì)制定基本條例的高潮期（參見(jiàn)圖1），這也恰好與日本第2次地方分權(quán)改革同步，反映出地方分權(quán)改革對(duì)于議會(huì)基本條例的助產(chǎn)作用，亦反映出各地議會(huì)借助地方分權(quán)改革東風(fēng)，自主革新的積極性。

（二）議會(huì)基本條例的內(nèi)容與性質(zhì)

增田正、深澤佑太對(duì)日本54部議會(huì)基本條例進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，議會(huì)基本條例通常由前言、總則、議會(huì)運(yùn)作、議員活動(dòng)、議會(huì)與政府關(guān)系、民眾參與等部分構(gòu)成[9]。以日本首部議會(huì)基本條例——栗山町議會(huì)基本條例為例，該條例共10章26條，包括條例的目的、議會(huì)及議員的活動(dòng)原則、民眾參與以及民眾與議會(huì)的合作、町長(zhǎng)與議會(huì)及議員的關(guān)系、擴(kuò)大自由討論、政務(wù)活動(dòng)費(fèi)、推動(dòng)議會(huì)改革、完善議會(huì)及議會(huì)事務(wù)局體制、議員的身份、待遇及政治倫理、條例的最高法律效力與修改程序[10]。

議會(huì)基本條例具有以下3個(gè)重要性質(zhì)，即議會(huì)基本條例為議會(huì)改革列出“清單”;議會(huì)基本條例是規(guī)范議會(huì)運(yùn)作，強(qiáng)化議會(huì)職能發(fā)揮的法律保障;議會(huì)基本條例是處理議會(huì)事務(wù)的最高規(guī)范。

議會(huì)基本條例具有改革條例的性質(zhì)。栗山町議會(huì)基本條例第1條指出：“此條例的目的在于適應(yīng)分權(quán)與自治時(shí)代，以町政公開(kāi)和町民參與為根本，激發(fā)議會(huì)及議員活動(dòng)的活力并加以充實(shí)，通過(guò)規(guī)定議會(huì)運(yùn)作的基本事項(xiàng)，為將栗山町建成具有可持續(xù)發(fā)展能力的富裕城鎮(zhèn)做出貢獻(xiàn)”。不僅栗山町，其他地區(qū)的議會(huì)也幾乎都把擴(kuò)大民眾參與、改革議會(huì)運(yùn)作作為條例的根本目的。例如，名古屋市議會(huì)基本條例前言指出：“我們名古屋市議會(huì)，為明確活動(dòng)理念，發(fā)展本市的市民自治和民主，改善市民生活，決心建設(shè)一個(gè)致力于自主進(jìn)行徹底的議會(huì)改革，傾聽(tīng)市民聲音，能夠從市民立場(chǎng)制定政策、提出建言的議會(huì)，茲特制訂本條例”[11]。議會(huì)基本條例以立法形式規(guī)定了改革方向與措施，例如，加強(qiáng)信息公開(kāi)、建立民眾與議會(huì)的對(duì)話(huà)平臺(tái)、設(shè)立輔助議會(huì)工作的調(diào)研機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)和規(guī)范審議與監(jiān)督工作、提升議員能力等?？梢哉f(shuō)，議會(huì)基本條例為議會(huì)改革列出了“清單”。

議會(huì)基本條例是規(guī)范議會(huì)運(yùn)作，強(qiáng)化議會(huì)職能發(fā)揮的重要法律保障。在議會(huì)基本條例誕生之前，議會(huì)的組織和運(yùn)作，一般由各議會(huì)的會(huì)議規(guī)則等加以規(guī)范。換言之，是通過(guò)內(nèi)部規(guī)范對(duì)議會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，而議會(huì)基本條例則屬于地方立法，位階高于內(nèi)部規(guī)范，是區(qū)域內(nèi)一切組織與民眾都必須遵守的法律。將議會(huì)事務(wù)法制化，有利規(guī)范議會(huì)運(yùn)作，加強(qiáng)議會(huì)在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。例如，大津市議會(huì)基本條例前言指出，大津市議會(huì)決心“通過(guò)提升作為二元代表制其中一方之議會(huì)的功能”，“最大限度地發(fā)揮作為市政決策機(jī)關(guān)的權(quán)能”，因此，“制定本條例，用以規(guī)定大津市議會(huì)的基本理念、基本方針”[12]。

議會(huì)基本條例是處理議會(huì)事務(wù)的最高規(guī)范。議會(huì)基本條例規(guī)定了議會(huì)理念、方針、運(yùn)作規(guī)則、對(duì)外互動(dòng)模式等最基本事項(xiàng)。例如，大津市議會(huì)基本條例第1條指出：“本條例規(guī)定大津市議會(huì)的基本理念及基本方針，明確議會(huì)的活動(dòng)原則等，同時(shí)，對(duì)議會(huì)與市民的關(guān)系、議會(huì)與市長(zhǎng)及其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系、以及其他議會(huì)基本事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定”。又如，三重縣議會(huì)基本條例第1條規(guī)定：“本條例基于二元代表制，規(guī)定議會(huì)的基本理念、議員的責(zé)任義務(wù)以及活動(dòng)原則等，明確作為合議制機(jī)關(guān)之議會(huì)的作用，規(guī)定有關(guān)議會(huì)的基本事項(xiàng)”[13]。作為議會(huì)事務(wù)的基本立法，議會(huì)基本條例往往具有該領(lǐng)域的最高法律效力。根據(jù)學(xué)者對(duì)101部各地議會(huì)基本條例的統(tǒng)計(jì)，68.3%的議會(huì)基本條例將自身定位為“最高規(guī)范”，明確規(guī)定不得制定違反本條例的法規(guī)，制定、修改、或廢止其他法規(guī)時(shí)，必須尊重本條例的宗旨[14]110。例如，大津市議會(huì)基本條例規(guī)定：“議會(huì)在解釋、制定、修改或廢止其他有關(guān)議會(huì)的法規(guī)時(shí)，必須尊重本條例的宗旨，確保與本條例相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)、統(tǒng)一”。

三、基于議會(huì)基本條例的地方議會(huì)

改革——以防府市為例 ?以下以日本山口縣防府市為例，探討地方議會(huì)依據(jù)議會(huì)基本條例進(jìn)行的議會(huì)改革。

防府市位于日本西南部，面積18 900 公頃，現(xiàn)有人口11.59萬(wàn)人（截止2015年）[15]。2015年，防府市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）6 006.24億日元（約合55億美元），戶(hù)均可支配月收入37.7萬(wàn)日元，制造業(yè)、運(yùn)輸物流業(yè)和批發(fā)零售業(yè)是防府市的支柱產(chǎn)業(yè)[16]。由以上數(shù)據(jù)可以看出，防府市可謂是占日本地方行政單位絕大多數(shù)之中小城市的典型代表。另?yè)?jù)早稻田大學(xué)MANIFESTO研究所2017年對(duì)300個(gè)地方議會(huì)進(jìn)行的改革進(jìn)展調(diào)查排名，防府市議會(huì)的改革進(jìn)展處于中游，位列第169位[17]。由此可見(jiàn)，無(wú)論是防府市本身還是防府市議會(huì)改革，都具有相當(dāng)?shù)拇硇?，適于作為案例研究的樣本。

2010年12月，防府市議會(huì)通過(guò)防府市議會(huì)基本條例，并于次年4月1日正式實(shí)施。防府市議會(huì)基本條例共11章30條，內(nèi)容包括前文、總則、議會(huì)及議員的活動(dòng)原則、市民及其與議會(huì)的關(guān)系、市長(zhǎng)等與議會(huì)的關(guān)系、擴(kuò)大討論、委員會(huì)、政務(wù)活動(dòng)費(fèi)、推進(jìn)議會(huì)改革、充實(shí)與強(qiáng)化議會(huì)功能、議員的政治倫理、身份及待遇、條例的位階與修改、附則[18]。

（一）推動(dòng)信息公開(kāi)方面的規(guī)定與改革

地方自治法規(guī)定了議會(huì)會(huì)議公開(kāi)的原則，但這一原則一般被解釋為僅適用于議員全體會(huì)議。另一方面，城市議會(huì)、都道府縣議會(huì)由于議員人數(shù)相對(duì)眾多，日常運(yùn)作是以各委員會(huì)為中心進(jìn)行的。所謂委員會(huì)是指議員針對(duì)特定領(lǐng)域或議題進(jìn)行審議的組織，議員通常至少是一個(gè)委員會(huì)的成員。地方議會(huì)的委員會(huì)包括3種類(lèi)型，即負(fù)責(zé)議會(huì)管理的議會(huì)運(yùn)營(yíng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查特定領(lǐng)域政策、監(jiān)督對(duì)口行政部門(mén)的常任委員會(huì)（如建設(shè)委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)等），以及針對(duì)特定問(wèn)題臨時(shí)設(shè)置的特別委員會(huì)。其中，常任委員會(huì)是議會(huì)審議、監(jiān)督工作的最主要平臺(tái)。因此，委員會(huì)會(huì)議的公開(kāi)極其重要。2008年，地方自治法修法，將議會(huì)活動(dòng)的場(chǎng)域定義為“進(jìn)行議案審查或議會(huì)運(yùn)作相關(guān)協(xié)商或調(diào)整之場(chǎng)域”，這就為委員會(huì)會(huì)議公開(kāi)創(chuàng)造了空間。根據(jù)這一修改，防府市議會(huì)基本條例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”）規(guī)定：“議會(huì)原則上應(yīng)公開(kāi)全體會(huì)議、委員會(huì)會(huì)議及全體議員協(xié)商會(huì)議，并應(yīng)努力公開(kāi)其他會(huì)議”（第6條）。作為實(shí)施細(xì)則，防府市議會(huì)還制定了《防府市議會(huì)旁聽(tīng)規(guī)則》《防府市議會(huì)委員會(huì)旁聽(tīng)規(guī)則》。

為確保議會(huì)審議的公開(kāi)透明，僅僅開(kāi)放旁聽(tīng)是不夠的?？紤]到民眾旁聽(tīng)的各種成本與實(shí)際困難，公開(kāi)會(huì)議記錄或進(jìn)行直播是一種更有效的方式。防府市議會(huì)基本條例將信息共享定為議會(huì)活動(dòng)原則之一（第2條），要求“對(duì)于信息公開(kāi)的相關(guān)申請(qǐng)，議會(huì)必須站在申請(qǐng)方的立場(chǎng)，迅速、妥善地回應(yīng)處理”（第25條）。具體措施方面，條例規(guī)定：“議會(huì)必須通過(guò)議會(huì)刊物及其他媒體、召開(kāi)講座或議會(huì)報(bào)告會(huì)等，積極傳播有關(guān)議會(huì)活動(dòng)的信息”（第7條第1款）、“議會(huì)必須確保能夠調(diào)閱會(huì)議記錄和委員會(huì)記錄”（第7條第2款）、“議會(huì)事務(wù)局必須向市民等迅速、積極地提供議會(huì)相關(guān)信息”（第25條）。2011年3月起，防府市議會(huì)在議會(huì)網(wǎng)站及《議會(huì)通訊》上刊登會(huì)議記錄;同年6月起，使用現(xiàn)場(chǎng)直播或錄影方式，公開(kāi)議員對(duì)市長(zhǎng)等官員的一般質(zhì)詢(xún);2012年起，將議員全體會(huì)議納入直播范圍。2018年4月起，防府市市政信息服務(wù)郵件系統(tǒng)中，新增“議會(huì)信息”這一服務(wù)項(xiàng)目。

對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，自己投票選出的議員能否真正反映民意，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，而了解議員對(duì)于議案的表決態(tài)度則是最為有效的檢驗(yàn)手段。對(duì)此，防府市議會(huì)基本條例規(guī)定：“議會(huì)應(yīng)當(dāng)公布各位議員對(duì)于議案的表決態(tài)度”（第7條第1款）。根據(jù)這一規(guī)定，2011年3月起，防府市議會(huì)通過(guò)會(huì)議記錄、議會(huì)網(wǎng)站及《議會(huì)通訊》公布議員對(duì)于議案的表決態(tài)度。

（二）促進(jìn)民眾參與方面的規(guī)定與改革

作為議會(huì)獲取民意的渠道，地方自治法設(shè)計(jì)了聽(tīng)證與請(qǐng)?jiān)高@兩種方式。防府市議會(huì)基本條例亦有相應(yīng)規(guī)定。與聽(tīng)證這種由議會(huì)采取主動(dòng)的方式相比，請(qǐng)?jiān)傅臍v史更悠久，也更為日本民眾所熟悉。在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前，由于日本于民眾的參政權(quán)和言論自由等受到嚴(yán)格限制，請(qǐng)?jiān)缸鳛橐环N權(quán)利救濟(jì)的渠道，發(fā)揮了重要作用。戰(zhàn)后，隨著日本民眾民主權(quán)利的擴(kuò)大與民主實(shí)踐的發(fā)展，請(qǐng)?jiān)钢贫鹊闹匾运坪跸鄬?duì)下降。為鼓勵(lì)民眾積極、主動(dòng)地反映民意，進(jìn)一步發(fā)揮請(qǐng)?jiān)钢贫鹊淖饔檬且粋€(gè)可以考慮的改革方向。對(duì)此，防府市議會(huì)基本條例規(guī)定：“議會(huì)將市民等的請(qǐng)?jiān)负完惽橐暈閬?lái)自市民的政策建言，必須努力創(chuàng)造機(jī)會(huì)，在審議過(guò)程中聽(tīng)取提案人的意見(jiàn)”（第9條第2款）。根據(jù)這一規(guī)定，提出請(qǐng)?jiān)?、陳情的市民可以參與審議過(guò)程，就自己的提案進(jìn)行說(shuō)明。

民眾除了能夠以請(qǐng)?jiān)溉?、陳情人的身份參與議會(huì)審議之外，防府市議會(huì)基本條例還設(shè)計(jì)了其他議會(huì)與民眾對(duì)話(huà)、互動(dòng)的平臺(tái)，如議會(huì)報(bào)告會(huì)、懇談會(huì)等。所謂議會(huì)報(bào)告會(huì)，雖然各地議會(huì)的定義略有不同，但一般是指由議員代表議會(huì)，直接向民眾報(bào)告議會(huì)工作情況，接受民眾質(zhì)詢(xún)，聽(tīng)取民眾意見(jiàn)的互動(dòng)形式。防府市議會(huì)基本條例第7條第4款規(guī)定：“議會(huì)必須每年舉辦至少1場(chǎng)本條第1款所述之議會(huì)報(bào)告會(huì)”。作為實(shí)施細(xì)則，防府市議會(huì)還制定了《防府市議會(huì)報(bào)告會(huì)實(shí)施綱要》。截止2018年，防府市議會(huì)已與基層社區(qū)組織——地區(qū)自治會(huì)聯(lián)合會(huì)合作，在16個(gè)地區(qū)舉辦過(guò)議會(huì)報(bào)告會(huì)。每次報(bào)告會(huì)后，針對(duì)民眾反映的意見(jiàn)，還通過(guò)議會(huì)網(wǎng)站和《議會(huì)通訊》進(jìn)行回應(yīng)。此外，為彌補(bǔ)議會(huì)報(bào)告會(huì)數(shù)量上的不足，防府市議會(huì)還在防府市基層自治會(huì)聯(lián)合會(huì)每次例行理事會(huì)議后，舉辦議會(huì)概要報(bào)告會(huì)。此外，市民還可通過(guò)懇談會(huì)，針對(duì)特定議題反映意見(jiàn)。條例規(guī)定：“為將民意反映到政策建議之中，議會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立懇談會(huì)等平臺(tái)，與市民等進(jìn)行多元意見(jiàn)之交換”（第9條）。懇談會(huì)可應(yīng)民眾、民眾團(tuán)體或議會(huì)的要求召開(kāi)，具體細(xì)則由《防府市議會(huì)報(bào)告會(huì)實(shí)施綱要》規(guī)定。例如，2018年，防府市議會(huì)就曾應(yīng)華浦小學(xué)特別輔導(dǎo)班家長(zhǎng)協(xié)會(huì)的要求，召開(kāi)過(guò)有關(guān)輕度殘障中小學(xué)生就學(xué)問(wèn)題的懇談會(huì)。

過(guò)去，民眾主要通過(guò)選區(qū)議員個(gè)人或議員團(tuán)體反映意見(jiàn)。這當(dāng)然是議員發(fā)揮代議作用的重要體現(xiàn)，不應(yīng)予以否定。另一方面，由議會(huì)建立與民眾互動(dòng)的正式機(jī)制或平臺(tái)，有助于提升對(duì)于民意的反饋效果，形成議會(huì)聽(tīng)取、回應(yīng)民意的正向循環(huán)，即由議會(huì)聽(tīng)取民意，通過(guò)審議形成政策意見(jiàn)，并將審議過(guò)程和結(jié)果向民眾公開(kāi)，然后進(jìn)一步聽(tīng)取民意。因此，不僅是防府市議會(huì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)有多達(dá)72.1%的議會(huì)在基本條例中規(guī)定應(yīng)建立議會(huì)報(bào)告會(huì)、懇談會(huì)等各類(lèi)民眾參與平臺(tái)[14]102。

（三）加強(qiáng)對(duì)地方政府監(jiān)督方面的規(guī)定與改革

為加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，防府市議會(huì)基本條例主要從兩個(gè)方面推動(dòng)改革。一是擴(kuò)大議會(huì)審議表決的范圍;二是加強(qiáng)審議過(guò)程中對(duì)地方政府的監(jiān)督。

地方自治法將地方議會(huì)審議表決的對(duì)象分為兩種：一是須由議會(huì)審議表決的事項(xiàng)，包括地方立法、預(yù)決算、地方規(guī)費(fèi)征收等共15類(lèi);二是上述以外的地方事務(wù)，可由議會(huì)自行決定是否納入審議表決的范圍。在此輪議會(huì)改革中，近半數(shù)議會(huì)擴(kuò)大了審議表決的范圍。擴(kuò)大方式主要有兩種，一是另行制定專(zhuān)門(mén)條例，二是在議會(huì)基本條例中進(jìn)行列舉[14]105。防府市議會(huì)基本條例第13條規(guī)定，為加強(qiáng)議會(huì)的集體決策和監(jiān)督職能，議會(huì)應(yīng)將本市重要計(jì)劃政策納入審議表決的范圍。根據(jù)這一規(guī)定，2011年，防府市議會(huì)制定了《防府市議會(huì)應(yīng)審議表決事項(xiàng)條例》，規(guī)定以下3類(lèi)事項(xiàng)應(yīng)由議會(huì)審議表決，即基于綜合計(jì)劃基本構(gòu)想之基本計(jì)劃、規(guī)定市政各領(lǐng)域基本方向之長(zhǎng)期計(jì)劃（防府市環(huán)境基本計(jì)劃、防府市垃圾處理基本計(jì)劃、防府市觀光振興基本計(jì)劃等，共16類(lèi)計(jì)劃）、締結(jié)姐妹城市。議會(huì)擴(kuò)大審議表決的范圍，有利于從民眾角度，對(duì)涉及地方發(fā)展和民眾切身利益的各項(xiàng)政策計(jì)劃進(jìn)行把關(guān)，提升地方施政的科學(xué)性、公開(kāi)性。

防府市議會(huì)基本條例導(dǎo)入了“一問(wèn)一答”式質(zhì)詢(xún)模式（第10條第2款）。此前，地方議會(huì)的質(zhì)詢(xún)通常以“一次性提問(wèn)”、“一次性作答”的方式展開(kāi)，即議員一次性提出所有問(wèn)題，由地方行政首長(zhǎng)或相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人一次性作答。這種方式難以形成議員與政府有關(guān)負(fù)責(zé)人之間有效的政策辯論，議員無(wú)法依據(jù)答詢(xún)情況，進(jìn)一步展開(kāi)追問(wèn)。而“一問(wèn)一答”方式，則有利于議員與政府有關(guān)負(fù)責(zé)人展開(kāi)政策攻防，有利于深化對(duì)問(wèn)題的討論，是議會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督的有效方式。為使議員的質(zhì)詢(xún)能夠有的放矢，防府市議會(huì)基本條例還規(guī)定，議會(huì)有權(quán)要求市長(zhǎng)等在提出議案的同時(shí)，提供相關(guān)參考資料，包括提案理由及預(yù)期效果、與其他地區(qū)類(lèi)似政策的比較、資金來(lái)源及成本計(jì)算、相關(guān)法規(guī)等。尤其在審議預(yù)算時(shí)，條例規(guī)定議會(huì)應(yīng)要求市長(zhǎng)按照政策、業(yè)務(wù)類(lèi)別，提供說(shuō)明文件（第12條）。從2012年起，防府市議會(huì)要求市長(zhǎng)在提請(qǐng)審議預(yù)算時(shí)，必須提供按照業(yè)務(wù)分類(lèi)，注明資金來(lái)源的說(shuō)明文件，在提請(qǐng)審議決算時(shí)，必須進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)容，提供詳細(xì)的財(cái)務(wù)分析。另一方面，為防止“一問(wèn)一答”淪為議員作秀，條例亦賦予市長(zhǎng)等官員在接受質(zhì)詢(xún)時(shí)進(jìn)行反問(wèn)的權(quán)利（第10條第3款）。這一規(guī)定有利于促使議員在質(zhì)詢(xún)之前進(jìn)行充分準(zhǔn)備，保證問(wèn)政質(zhì)量，以免自曝其短。作為議會(huì)改革的一項(xiàng)重要成果，目前，“一問(wèn)一答”已成為地方議會(huì)質(zhì)詢(xún)的主流模式。截止2017年，有82.8%的議會(huì)采用“一問(wèn)一答”模式，50.5%的議會(huì)允許行政首長(zhǎng)等官員進(jìn)行反問(wèn)[8]1213。

（四）提升議會(huì)議政能力方面的規(guī)定與改革

為提升議會(huì)的議政能力，防府市議會(huì)基本條例規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)議政能力建設(shè)、提升議會(huì)審議質(zhì)量。

與地方行政首長(zhǎng)相比，地方議會(huì)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、輔助機(jī)構(gòu)等方面處于弱勢(shì)。議會(huì)往往依賴(lài)行政首長(zhǎng)制定和提交議案，議員的審議能力亦參差不齊。因此，防府市議會(huì)從開(kāi)展議員培訓(xùn)、充實(shí)專(zhuān)業(yè)調(diào)研、完善議會(huì)輔助機(jī)構(gòu)3個(gè)方面，強(qiáng)化議政能力建設(shè)。防府市議會(huì)基本條例規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)議員培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)于市政議題的調(diào)研（第21條）。條例還規(guī)定，議會(huì)進(jìn)行審議或調(diào)研時(shí)，應(yīng)積極發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的作用（第23條）。具體措施包括，議會(huì)可按照地方自治法規(guī)定舉辦聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取專(zhuān)業(yè)人士意見(jiàn)。作為自主改革措施，條例還規(guī)定議會(huì)可委托專(zhuān)家學(xué)者，針對(duì)專(zhuān)業(yè)議題，開(kāi)展調(diào)查研究。條例設(shè)立了議會(huì)事務(wù)局和議會(huì)圖書(shū)室這兩個(gè)常設(shè)性輔助機(jī)構(gòu)（第22、25條）。為加強(qiáng)議會(huì)自身的政策制定能力，條例要求主要輔助機(jī)構(gòu)——議會(huì)事務(wù)局必須努力充實(shí)、強(qiáng)化調(diào)研能力和法制工作能力（第25條）。此外，條例還允許議會(huì)根據(jù)需要，依法設(shè)立臨時(shí)性附屬機(jī)構(gòu)（第24條）。

議會(huì)本是議員進(jìn)行討論的場(chǎng)所，但長(zhǎng)期以來(lái)，各地議會(huì)主要以質(zhì)詢(xún)行政官員的方式展開(kāi)審議，議員之間進(jìn)行討論，闡明各自見(jiàn)解的時(shí)間反而比較有限。為此，防府市議會(huì)基本條例規(guī)定：“對(duì)于議員、委員會(huì)以及市長(zhǎng)提交的議案、市民提案等，議會(huì)應(yīng)使議員積極進(jìn)行討論，努力形成共識(shí)”。（第14條第1款）不過(guò)由于防府市議會(huì)的議場(chǎng)模仿日本國(guó)會(huì)的布局（參見(jiàn)圖2），并不適于議員之間進(jìn)行討論，因此，議員目前主要還是以各常任委員會(huì)為平臺(tái)進(jìn)行討論。為確保充足的討論時(shí)間，條例規(guī)定議員在進(jìn)行討論時(shí)，議長(zhǎng)應(yīng)使市長(zhǎng)等官員僅在最小必要范圍之內(nèi)，列席議會(huì)各類(lèi)會(huì)議（第14條第2款）。此外，條例還規(guī)定，為深入討論重大市政政策及課題，議會(huì)應(yīng)根據(jù)需要舉辦政策研討會(huì)，讓全體議員匯聚一堂，交換意見(jiàn)。

（五）持續(xù)進(jìn)行議會(huì)改革方面的規(guī)定與措施

如前所述，議會(huì)基本條例為議會(huì)改革開(kāi)列了清單。因此，制定議會(huì)條例本身并非議會(huì)改革的終點(diǎn)，僅僅代表議會(huì)改革踏出了重要一步。議會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)民意，持續(xù)地研究創(chuàng)新改革舉措，將議會(huì)基本條例所昭示的改革理念、改革方向加以具體化、實(shí)踐化。防府市議會(huì)在制定議會(huì)基本條例之前就設(shè)有“議會(huì)改革推進(jìn)協(xié)議會(huì)”這一研討平臺(tái)。防府市議會(huì)基本條例則以立法形式，進(jìn)一步明確了該平臺(tái)的存在與任務(wù)。條例第19條規(guī)定：“議會(huì)為持續(xù)進(jìn)行議會(huì)改革，設(shè)立由議員組成的議會(huì)改革推進(jìn)協(xié)議會(huì)”。截止2018年，防府市議會(huì)改革推進(jìn)協(xié)議會(huì)已召開(kāi)過(guò)11次會(huì)議，討論相關(guān)改革措施。

四、議會(huì)基本條例的局限性

議會(huì)基本條例作為地方議會(huì)改革的重要成果，在明確議會(huì)使命、規(guī)范議會(huì)運(yùn)作、強(qiáng)化議政監(jiān)督職能、擴(kuò)大信息公開(kāi)與民眾參與方面，起到了重要作用。如前所述，截止2017年3月，已有797個(gè)地方議會(huì)制定了議會(huì)基本條例，反映出各地議會(huì)自主革新的積極性。但由于受到某些制度性因素限制，議會(huì)基本條例的制定與施行，并不能從根本上改變地方議會(huì)的弱勢(shì)地位，地方議會(huì)改革依然任重道遠(yuǎn)。

制約地方議會(huì)作用發(fā)揮的最主要制度性因素是日本憲法、地方自治法等對(duì)于地方政治架構(gòu)的制度設(shè)計(jì)。日本憲法第93條規(guī)定，地方議員與地方行政首長(zhǎng)均由民眾直接選舉產(chǎn)生，地方議會(huì)是地方的“議事機(jī)關(guān)”。這一規(guī)定從根本上決定了議會(huì)的弱勢(shì)地位。首先，從議會(huì)與行政首長(zhǎng)的關(guān)系來(lái)看，相較于可任免行政首長(zhǎng)的議會(huì)內(nèi)閣制，地方議會(huì)并非行政部門(mén)的權(quán)力來(lái)源，行政首長(zhǎng)的產(chǎn)生與議會(huì)無(wú)關(guān)。其次，所謂“議事”主要是指議會(huì)對(duì)于地方事務(wù)的決定[19]，根據(jù)地方自治法，這一決定權(quán)主要通過(guò)對(duì)條例、預(yù)決算、重要人事、地方規(guī)費(fèi)等的審議、表決加以行使。另一方面，根據(jù)地方自治法，行政首長(zhǎng)亦有權(quán)向議會(huì)提交條例、議案、預(yù)算等，供其審議。相較于立法、行政完全分立、相互制衡的總統(tǒng)制，日本的地方行政首長(zhǎng)與議會(huì)分享立法權(quán)，并某種程度上獨(dú)占預(yù)算權(quán)。因此，從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，行政首長(zhǎng)相對(duì)于議會(huì)具有一定的優(yōu)勢(shì)。在實(shí)際運(yùn)作中，這一優(yōu)勢(shì)則更為明顯。如前所述，由于人力資源、信息、會(huì)期限制等方面的劣勢(shì)，議會(huì)審議的條例、議案絕大部分是由行政首長(zhǎng)提交;對(duì)于提交審議的預(yù)算，議會(huì)的修改權(quán)限受到嚴(yán)格限制;人事方面，議會(huì)雖然有權(quán)審議批準(zhǔn)個(gè)別重要人事任命，但包括議會(huì)附屬機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一般人事調(diào)配，則掌握在行政首長(zhǎng)手中。

地方議會(huì)之所以受到如此壓制，有其歷史原因。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前，地方議會(huì)雖然主要充當(dāng)行政部門(mén)的“橡皮圖章”，但議會(huì)與行政首長(zhǎng)之間的關(guān)系其實(shí)并不和睦，尤其在都會(huì)地區(qū)，議會(huì)霸凌行政首長(zhǎng)的情況屢見(jiàn)不鮮。甚至連后藤新平這樣的資深政治家，在擔(dān)任東京市長(zhǎng)期間，亦深受市議會(huì)的困擾。不僅如此，當(dāng)時(shí)的地方議員還常常涉入貪腐案件。例如，昭和初期，由于涉入有關(guān)東京水產(chǎn)品市場(chǎng)交易中介權(quán)的貪腐案件，東京市議員全數(shù)遭到逮捕，以至于內(nèi)務(wù)省不得不命令東京市議會(huì)解散。地方議會(huì)的這些劣跡，直接影響到戰(zhàn)后與其相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。此外，美國(guó)在20世紀(jì)初期亦曾經(jīng)歷過(guò)一段地方政治貪腐盛行的黑暗時(shí)期。有鑒于美日兩國(guó)共同的歷史經(jīng)驗(yàn)，為防止貪污腐敗，提升行政效率，美國(guó)占領(lǐng)當(dāng)局在設(shè)計(jì)日本戰(zhàn)后地方政治體制時(shí)，選擇了壓制議會(huì)，強(qiáng)化行政首長(zhǎng)權(quán)限的基本架構(gòu)。這一架構(gòu)延續(xù)至今，雖然抑制了議會(huì)的“亂作為”，但也一定程度上導(dǎo)致議會(huì)“無(wú)所作為”。

考慮到日本憲法、地方自治法等對(duì)于地方議會(huì)定位與權(quán)限的制度設(shè)計(jì)，不難發(fā)現(xiàn)，議會(huì)基本條例雖然對(duì)于地方議會(huì)改革具有巨大的推動(dòng)作用，但仍然屬于地方性、技術(shù)性、功能性的調(diào)整。只要上述“行政強(qiáng)勢(shì)型”地方政治架構(gòu)沒(méi)有發(fā)生變化，議會(huì)基本條例推動(dòng)的改革即便得以順利實(shí)施，亦難以從根本上改變議會(huì)的弱勢(shì)地位。想要從根本上提升議會(huì)地位，強(qiáng)化議會(huì)能力，除各地議會(huì)需要不斷進(jìn)行改革與探索之外，日本中央政府、國(guó)會(huì)亦應(yīng)考慮對(duì)戰(zhàn)后地方政治架構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整。

結(jié) 語(yǔ)

縱向比較而言，日本地方議會(huì)自建立以來(lái)，地位不斷上升，權(quán)力不斷擴(kuò)大。但擴(kuò)權(quán)升格并不意味著效能與形象的自動(dòng)提升。面對(duì)21世紀(jì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的急劇變化，地方議會(huì)唯有持續(xù)自主革新，才能實(shí)現(xiàn)脫胎換骨。議會(huì)基本條例雖不足以從根本上改變地方議會(huì)的相對(duì)弱勢(shì)，但對(duì)于引領(lǐng)和指導(dǎo)議會(huì)改革，仍然具有不可低估的重要意義。另一方面，就日本全國(guó)而言，目前仍有相當(dāng)一部分地方議會(huì)尚未制定議會(huì)基本條例;已制定出的條例，則存在內(nèi)容大同小異，未能充分反映各地需求與特色的問(wèn)題。此外，條例本身還應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，需要定期對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行檢驗(yàn)，適時(shí)加以修訂、完善。最后，制定條例并非地方議會(huì)改革的終點(diǎn)，地方層面如何踐行條例、推動(dòng)改革，中央層面如何進(jìn)一步改革完善地方政治體制，才是未來(lái)地方議會(huì)改革所應(yīng)關(guān)注的課題。

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[責(zé)任編輯 李 穎]

Abstract： Due to various factors， Japans local councils have always faced problems such as limited power， ineffective performance， and poor public perception. The Decentralization Reform has created favorable conditions for the local council reform. The changes in the local political and economic environment in the 1990s further forced the councils to reform themselves. The basic regulation on council has been enacted by the local councils to regulate the basic affairs of local councils. The basic regulation on council is not only an important achievement of local council reforms， but also a blueprint for the reforms with legal protection. Local councils continue to push council reforms in accordance with the basic regulation on council.

Key words： basic regulation on council; local councils; Decentralization Reform; council reforms; Hofu City Councils Basic Regulation