范永茂

摘要：當(dāng)前，“放管服”改革已進入全面深化的階段，浙江省“最多跑一次”的改革成效顯著，廣為人知。在數(shù)字治理背景下，當(dāng)自身不具備優(yōu)勢環(huán)境條件時，地方政府該從哪些領(lǐng)域入手制定適合有效的具體實施路徑，分階段、分步驟地推動“放管服”改革呢？本文以上述問題為出發(fā)點，介紹太原市住房公積金管理服務(wù)改革的經(jīng)驗，并與浙江省的改革經(jīng)驗進行對比。研究發(fā)現(xiàn)，作為一個內(nèi)陸城市，太原市選擇了以點帶面、重點突破的不同改革路徑，在改革需求度、群眾關(guān)注度和技術(shù)敏感度都很高的住房公積金服務(wù)領(lǐng)域率先實施改革，并應(yīng)用成熟技術(shù)，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)力，靈活調(diào)動市場資源，最終后來居上，實現(xiàn)了“零跑路、零資料、零審批”的服務(wù)目標(biāo)，顯著提升了服務(wù)效能。太原市的數(shù)字化改革之路顯示出一個從公共服務(wù)流程再造到部門在線協(xié)作，再到政府權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑的過程，最終促成當(dāng)?shù)卣w性政府基本治理格局的轉(zhuǎn)變?！疤?jīng)驗”也為其他地區(qū)和部門進行數(shù)字治理下的“放管服”改革提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革；數(shù)字治理；住房公積金；“太原經(jīng)驗”

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）11-0025-10

The Government Streamlining Reform Under Digital Governance：A Case Study of the Housing Provident Fund Management Reform in Taiyuan with a Comparison with Zhejiang Fund

FAN Yongmao

Abstract：At present，the reform of "government streamlining" has entered a stage of comprehensive deepening.It is well-know that Zhejiang Province has accumulated rich experiences in the government streamlining reforms.In the context of digital governance，when a local government has not acquired necessary preferred conditions，in which areas should local governments start to formulate suitable and effective implementation paths，and promote the "deregulation" reform step by step？Based on the research questions，this article introduces the experience of the housing provident fund management serivce in Taiyuan，and compares it with Zhejiangs experiences.This study is found that as an inland city，Taiyuan has chosen different reform paths with points，areas， and key breakthroughs.In the field of housing provident fund services with high demand for reform，public attention and technical sensitivity，it has taken the lead in implementing reforms and applying mature technologies to give full play to organizational leadership and flexibly mobilize market resources.Eventually，we achieved a "zero-ru，zero data，zero approval" service goal has significantly improved service efficiency.The road of digital reform in Taiyuan shows a process from public service process reengineering to department online collaboration，and then to the restruction of the governments power structure，which ultimately contributs to the transformation of the local governments overall governance structure.Taiyuan experience also provides a useful reference for other regions and departments to carry out the reform of "deregulation and service" under digital governance.

Key Words：streamlining reforms；digital governance；housing provident fund management；Taiyuan experiences

一、問題的提出

2016年5月，國務(wù)院開始在全國推進“放管服”改革?！胺殴芊?，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱，是新時代我國深化機構(gòu)和行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，涉及行政審批及許可、法律監(jiān)管和公共服務(wù)等一系列事項。2018年6月，在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上，國務(wù)院總理李克強指出，要持續(xù)深入推進“放管服”改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和市場活動的直接干預(yù)，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府服務(wù)效能，打造國際一流、公平競爭的營商環(huán)境，更大激發(fā)市場活力、增強內(nèi)生動力、釋放內(nèi)需潛力。同時，推進跨部門聯(lián)合監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革。

作為全國改革創(chuàng)新先行先試地區(qū)，浙江省在全面深化“放管服”改革過程中創(chuàng)造性地提出“最多跑一次”的口號，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與公共服務(wù)改革融合，以群眾獲得感為關(guān)鍵評價標(biāo)準，把群眾辦事跑路次數(shù)作為績效目標(biāo)，倒逼政府重塑管理與服務(wù)流程，實現(xiàn)向群眾提供綜合、連續(xù)、高效的公共服務(wù)的目標(biāo)。2017年，浙江省政府將“最多跑一次”改革作為重點任務(wù)在全省范圍內(nèi)推廣，在發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)、頂層設(shè)計以及強大組織保障等優(yōu)勢條件下，取得明顯成效。2018年，“最多跑一次”改革受到中央肯定，李克強總理在政府工作報告中提出要深化“放管服”改革，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，使更多事項在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭做到“只進一扇門”“最多跑一次”。

浙江“最多跑一次”改革無疑為地方政府深化“放管服”改革提供了寶貴經(jīng)驗。然而，我國各地在技術(shù)發(fā)展水平、組織領(lǐng)導(dǎo)機制等方面存在差異。從地方政府落實“放管服”改革的角度來看，當(dāng)某地不具備自上而下的強大組織保障以及全面推進深化“放管服”改革的環(huán)境條件時，該選擇哪些與群眾利益最相關(guān)、民眾需求最強烈且最容易實現(xiàn)改革目標(biāo)的服務(wù)領(lǐng)域，分階段、分步驟的推動“放管服”改革？地方政府又該如何應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，選擇有效的具體實施路徑？以上都應(yīng)成為全面深化“放管服”改革過程中需要首先回答的問題，也是本文探討的主要著力點。

太原市住房公積金管理中心（以下簡稱太原公積金中心或中心）在全面深化“放管服”改革背景下通過建設(shè)基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的綜合服務(wù)平臺，超越“最多跑一次”服務(wù)模式，實現(xiàn)了“零跑路、零資料、零審批”的服務(wù)目標(biāo)，顯著提升了服務(wù)效能，在極大方便民眾的同時，樹立了國內(nèi)同行業(yè)的標(biāo)桿，其先進經(jīng)驗也被國家住建部作為典型向全國推廣。相比浙江省的“最多跑一次”改革，太原市的住房公積金管理改革并不具備自上而下的強大組織保障以及全國領(lǐng)先的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但它探索出一條適合且有效的改革路徑，為其他地方提供了不同于“浙江經(jīng)驗”的改革樣本。本文通過對太原市住房公積金綜合服務(wù)平臺建設(shè)的案例介紹，總結(jié)其獨到經(jīng)驗，并與浙江省的改革經(jīng)驗進行對比，剖析太原公積金中心“放管服”改革的實施路徑及其背后的公共服務(wù)改革邏輯，最后形成結(jié)論并對“放管服”改革如何實施提出合理建議。

二、文獻與理論

無論是中央文件還是地方實踐，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用已成為深化“放管服”改革的重要抓手[1]。互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)被視為破解政府“效率困境”的重要出路。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)在線協(xié)作，彌合部門職能分割，運用信息通信技術(shù)打通各部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，簡化流程，打破信息孤島，倒逼政府形成整體性治理格局[2][3]?！白疃嗯芤淮巍备母锉举|(zhì)上是由數(shù)據(jù)驅(qū)動的，它將現(xiàn)代信息通信技術(shù)與政府流程再造、政務(wù)服務(wù)結(jié)合，建立以人民為中心的評價體系并倒逼部門分立模式向綜合模式轉(zhuǎn)變[4]，通過信息資源跨部門流動在一定程度上緩解了公共事務(wù)綜合性與政府職能碎片化之間的矛盾[5]。智慧政府則能夠為政府改革確立服務(wù)導(dǎo)向[6]，以此為驅(qū)動推動政府流程重塑，并通過信息技術(shù)的發(fā)展為權(quán)力邊界和組織互動方式激活創(chuàng)新動力。

區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理，數(shù)字治理下的政府管理具有兩個明顯特征，使其得以應(yīng)對政府職能碎片化問題，提供更有效的公共服務(wù)。第一，在線協(xié)作。這一特征表現(xiàn)為在不改變專業(yè)分工、職能分置的基本原則下，政府各部門通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)得以實現(xiàn)在線協(xié)作。在傳統(tǒng)政府運行中，難以將基于專業(yè)分工原則分置的職能進行有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨部門、跨層次、跨區(qū)域間的合作困境。在線協(xié)作實質(zhì)上緩和了傳統(tǒng)政府運行中所存在的碎片化問題。數(shù)字治理下的政府通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立起互聯(lián)網(wǎng)協(xié)作平臺，利用數(shù)據(jù)跑路的特性，使線下的碎片化職能在線上得到部分整合，建立整體化的行政流程，搭建起整體性政府在線協(xié)作的基本架構(gòu)；同時，利用管理標(biāo)準統(tǒng)一化的手段進一步減少管理沖突，消解部門間矛盾。第二，數(shù)據(jù)共享。在線協(xié)作雖然搭建了部門聯(lián)結(jié)的平臺，但并未從根本上解決政府職能碎片化問題，在數(shù)據(jù)治理中突出表現(xiàn)為信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘等，這就要求政府推進部門間數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)整合?！皵?shù)據(jù)共享”是指在特定條件下，一個政府部門可以通過一個操作系統(tǒng)讀取、運算、分析其他政府部門數(shù)據(jù)的運作方式。職能整合與在線協(xié)作推進了部門間數(shù)據(jù)共享，迅猛發(fā)展的信息技術(shù)為數(shù)據(jù)安全和部門信息保護提供了強大的技術(shù)基礎(chǔ)，使得數(shù)據(jù)共享得以實現(xiàn)[7]。

數(shù)字治理形成了新的管理生態(tài)，數(shù)據(jù)成為政府管理的重要內(nèi)容，信息通信技術(shù)數(shù)據(jù)是政府服務(wù)工具中必不可少的抓手。數(shù)據(jù)以其在公共服務(wù)、政府管理中的雙重重要性成為新的政府創(chuàng)新驅(qū)動力[8]。數(shù)據(jù)已成為一種新的權(quán)力，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配也因數(shù)據(jù)的使用需求和管理特征而重新塑造[9]?，F(xiàn)有研究闡述了互聯(lián)網(wǎng)以及信息通信技術(shù)對政府管理改革的積極推動作用，強調(diào)在數(shù)字治理下政府公共服務(wù)的特征及其實現(xiàn)途徑，并與新公共管理理論、整體性政府理論、新公共服務(wù)理論、電子政府理論結(jié)合，為“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”研究形成理論基礎(chǔ)?；谝延欣碚?，本文將透過太原市住房公積金管理的改革經(jīng)驗，深度挖掘政府在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的公共服務(wù)改革策略及其實施方案，為提升“放管服”改革層次提供新思路。

在研究方法上，本文采用案例研究，運用深度訪談和焦點小組的方法收集數(shù)據(jù)，訪談對象包括太原公積金中心的主要領(lǐng)導(dǎo)和多位工作人員。此外，還參閱了太原市住房公積金管理文件與報告、當(dāng)?shù)卣募?、網(wǎng)站信息以及新聞報道等資料。

三、“零跑路、零資料、零審批”綜合服務(wù)平臺建設(shè)之路

太原公積金中心直屬于太原市人民政府，是負責(zé)太原住房公積金、公房出售收入等住房資金管理的公益一類事業(yè)單位。中心下設(shè)三個分中心，其中省直機關(guān)分中心和山西焦煤集團分中心的業(yè)務(wù)未納入中心管理范圍；中心內(nèi)設(shè)信息技術(shù)處等14個職能處室；中心下設(shè)12個分理處，鐵路分中心下設(shè)8個處室。公積金管理與單位日常經(jīng)營、群眾日常生活緊密相關(guān)，包括匯集、提取、貸款三大類67項業(yè)務(wù)，涉及公積金提取、購房貸款以及還貸等職工個人業(yè)務(wù)和繳存登記、轉(zhuǎn)移、封存、匯繳等單位業(yè)務(wù)，所管理信息主要為單位及其職工基礎(chǔ)信息。截至2018年9月，中心管理住房公積金建制單位10263個、實繳單位9404個，建制職工124.12萬人、實繳職工88.38萬人，累計歸集住房公積金846.03億元，為165.67萬人次辦理公積金提取業(yè)務(wù)，金額共計493.58億元，為126096戶家庭發(fā)放個人住房公積金貸款387.89億元，個貸率80.27%①。

在綜合服務(wù)平臺上線之前，中心發(fā)現(xiàn)服務(wù)過程中存在諸多難點和堵點。一是管理標(biāo)準化程度不高。一方面，公積金中心管理太原市及太原鐵路局沿線100多萬繳存職工的數(shù)據(jù)，由于早期缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準來規(guī)范信息收集，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存在不完整、不準確、不統(tǒng)一的問題，影響了住房公積金業(yè)務(wù)的正常辦理；另一方面，由于各分理處在辦理業(yè)務(wù)和執(zhí)行政策過程中，擁有較大自由裁量權(quán)，使得相同政策得不到統(tǒng)一化、標(biāo)準化執(zhí)行，各分理處難以提供一致、連續(xù)的服務(wù)，引發(fā)群眾的不少抱怨與投訴。二是審批程序繁雜。中心原設(shè)審批環(huán)節(jié)共101個，申請要件多達211個②，歸集、提取、貸款三類業(yè)務(wù)彼此獨立，由擁有不同權(quán)限的不同業(yè)務(wù)部門分管，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不能共享。同時，公積金中心內(nèi)部設(shè)有中心、分中心、分理處三個行政層級，業(yè)務(wù)審批需要在不同層級間、部門間傳遞，進行核對和批準，審批程序繁瑣。內(nèi)外審批環(huán)節(jié)與過多的審批層級和次數(shù)疊加，導(dǎo)致“批來批去，審來審去”成為常態(tài)，嚴重影響政府履職能力和服務(wù)水平。三是服務(wù)渠道碎片化。中心先前雖有多種服務(wù)渠道，如線下服務(wù)大廳、網(wǎng)上業(yè)務(wù)大廳（單位版）、公積金聯(lián)名卡、12329服務(wù)熱線、短信平臺、觸摸屏自助服務(wù)終端等，但這些服務(wù)渠道均由不同的部門管理，并未進行整合。此外，公積金信息、服務(wù)渠道、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用之間并未融合與適配，業(yè)務(wù)辦理只能通過線下前臺和網(wǎng)上業(yè)務(wù)大廳（單位版）進行，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)渠道僅限于為繳存單位提供住房公積金單位業(yè)務(wù)辦理和職工個人住房公積金賬戶查詢，其他服務(wù)沒有移入互聯(lián)網(wǎng)，所以整體信息化程度較低，群眾辦事仍需多次跑腿，極為不便。四是信息資源未整合。住房公積金業(yè)務(wù)的辦理需要其他政府部門的信息數(shù)據(jù)作為支撐，如房產(chǎn)部門的產(chǎn)權(quán)登記情況、人民銀行的征信情況、民政部門的婚姻登記情況等。由于缺乏統(tǒng)一的政府政務(wù)信息共享平臺，信息被部門割據(jù)形成諸多信息孤島，不但影響了跨部門協(xié)作和公共服務(wù)效能，導(dǎo)致群眾在辦理業(yè)務(wù)時需要在多個部門間跑腿，而且增加了審核材料的真實性風(fēng)險，讓管理變得更加困難。

為應(yīng)對以上問題，太原住房公積金中心于2006年開始建設(shè)住房公積金信息管理系統(tǒng)，并先后兩次進行信息系統(tǒng)升級。2010年，中心與山西省交通銀行合作推出公積金聯(lián)名卡，確定交通銀行為公積金提取的唯一渠道，這樣做能夠有效控制資金流通渠道并保證賬戶真實性，降低了資金管理風(fēng)險。2017年后，中心派遣人員多次前往浙江省學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗，并再次升級信息系統(tǒng)。2018年，太原住房公積金中心“零跑路、零資料、零審批”的綜合服務(wù)平臺正式上線，顯著提升了服務(wù)效能，特別是“零跑路”服務(wù)模式徹底破解了群眾“多跑路”的公共服務(wù)難題。具體來說，中心在綜合服務(wù)平臺建設(shè)中解決了如下幾個關(guān)鍵問題：

第一，如何促進標(biāo)準化管理。公積金綜合服務(wù)平臺建設(shè)需要解決兩個數(shù)據(jù)系統(tǒng)的標(biāo)準化問題：一是住建部公積金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，二是銀行結(jié)算數(shù)據(jù)系統(tǒng)。為此，太原公積金中心在住建部的應(yīng)用系統(tǒng)標(biāo)準下完成了軟件開發(fā)、綠燈測試、人員培訓(xùn)等基礎(chǔ)工作，統(tǒng)一了數(shù)據(jù)標(biāo)準。同時，還統(tǒng)一了公積金內(nèi)部基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準，規(guī)范了中心數(shù)據(jù)庫的設(shè)計和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集過程，完善了繳存單位基礎(chǔ)信息7000余個，糾正了不規(guī)范繳存行為，并對在15家合作銀行開設(shè)的89個銀行賬戶進行了清理①。在財政支付與中心業(yè)務(wù)有效銜接的基礎(chǔ)上，太原公積金中心實現(xiàn)了住房公積金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準系統(tǒng)和住房公積金銀行結(jié)算數(shù)據(jù)標(biāo)準系統(tǒng)的“雙貫標(biāo)”，為公積金綜合服務(wù)平臺的有效運行奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

第二，如何簡化審批，優(yōu)化工作流程。具備標(biāo)準化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)后，接下來需要解決的問題就是優(yōu)化行政審批流程。首先，精簡審批程序，在67項業(yè)務(wù)中取消審批環(huán)節(jié)50個，取消審批要件124個②。其次，下放審批權(quán)力，取消了多層級、多部門審批，依靠信息技術(shù)建立自動審批系統(tǒng)，將除貸款面簽業(yè)務(wù)外的所有事項統(tǒng)統(tǒng)放到線上審批通道完成，把過去人為的多級審批變?yōu)橄到y(tǒng)全封閉、標(biāo)準化的秒級審批，并將審批過程控制在信息管理系統(tǒng)內(nèi)部，避免了人為操作所造成的失誤和違規(guī)，使審批過程更高效、透明。

第三，如何整合服務(wù)渠道，形成公積金一體化服務(wù)。在優(yōu)化行政審批流程之后，太原公積金中心繼而需要應(yīng)對服務(wù)渠道碎片化的問題。中心首先明確了內(nèi)部職能分工，區(qū)分和準確定位了基層單位發(fā)現(xiàn)問題的角色以及上級中心甄別問題、解決問題的角色，構(gòu)建了以職責(zé)分工為基礎(chǔ)的組織運行機制；其次，中心明確了業(yè)務(wù)部門的專業(yè)角色和信息部門的技術(shù)性定位，將一般性公積金管理事務(wù)規(guī)范在“一線提交問題——業(yè)務(wù)部門整合與解決——信息部門技術(shù)改進”的工作軌道上，逐漸形成了“一線發(fā)現(xiàn)問題、中心解決問題”“以業(yè)務(wù)部門為核心、信息部門為支撐”的管理分工模式。2017年，公積金綜合服務(wù)平臺打破原有的業(yè)務(wù)分割，實現(xiàn)了貸款與歸集、提取互聯(lián)互通，職工單位賬戶、個人賬戶及個人卡（折）與中心在銀行開設(shè)賬戶間的互聯(lián)互通，打通了業(yè)務(wù)辦理的資金通道，以內(nèi)部工作流程的自動運轉(zhuǎn)代替辦事群眾在不同業(yè)務(wù)部門間來回跑腿，形成了部門整合、協(xié)作的動態(tài)工作流程。

第四，如何整合信息資源，實現(xiàn)跨部門協(xié)作。公積金綜合服務(wù)平臺建設(shè)最后需要解決的環(huán)節(jié)是打破部門間信息壁壘，突破公共服務(wù)屏障。太原公積金中心在數(shù)據(jù)抓取、管理權(quán)限設(shè)置、實名認證等現(xiàn)代信息安全技術(shù)的基礎(chǔ)上，與螞蟻金服及其他互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展深度合作。同時，中心主動與市房管局建立協(xié)作關(guān)系，經(jīng)多次溝通協(xié)商后實現(xiàn)了雙方信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通。2018年5月“，手機公積金”APP開通了租賃商品房提取、購買商品房提取、購買二手房提取三項業(yè)務(wù)。當(dāng)需要職工房產(chǎn)信息時，該APP將自動獲取市房管局網(wǎng)絡(luò)中的相關(guān)信息并進行匹配確認，積極踐行“讓群眾少跑路，讓數(shù)據(jù)多跑路”的精神。同時，由太原住房公積金中心牽頭，與市房管局、市國土局、市稅務(wù)局、光大銀行太原分行合作建設(shè)了“太原市二手房交易、住房公積金貸款服務(wù)大廳”，各部門業(yè)務(wù)同步受理、審批同步進行、資金同步到位，辦事群眾“只進一扇門”即可“一廳式”辦理二手房交易、登記、納稅、抵押、公積金貸款業(yè)務(wù)，服務(wù)效率大幅提升?！耙粡d式”服務(wù)改變了二手房公積金貸款流程，將二手房貸款受理環(huán)節(jié)從交易登記后提前到交易登記前，解決了群眾購買二手房需要自籌資金完成過戶的難題。此外，在山西省住建廳牽頭下，太原公積金中心承建了全省范圍內(nèi)的公積金信息互聯(lián)共享平臺。當(dāng)前，太原、大同、臨汾等城市已經(jīng)實現(xiàn)了公積金信息互聯(lián)共享，成為全國首例跨城的公積金信息共享平臺。

太原市公積金中心綜合服務(wù)平臺可被看作一種公共服務(wù)的“無差別全科式受理”服務(wù)模式。其特點是將住房公積金中心及其綜合服務(wù)平臺作為面向社會的唯一政務(wù)服務(wù)前端和受理窗口，讓群眾所有的辦事訴求得以全盤受理而無需跨越不同的業(yè)務(wù)渠道或部門，通過后端整合處理，將辦事結(jié)果移交回受理前端并反饋到群眾手里，最后形成一個公積金服務(wù)的閉環(huán)（圖1）?！盁o差別全科式受理”模式主要在三個方面顯著優(yōu)化了公積金管理服務(wù)：第一，實現(xiàn)了標(biāo)準化、規(guī)范化、透明化的管理。在數(shù)字管理系統(tǒng)的應(yīng)用下，中心管理模式和服務(wù)方式發(fā)生了質(zhì)的變化，由原來的“制度管人管錢管事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)管人管錢管事”，管理行為受到系統(tǒng)硬性的標(biāo)準和流程規(guī)范控制，從而保證服務(wù)的一致性與連續(xù)性，并將業(yè)務(wù)管理流程置于嚴格、封閉的系統(tǒng)控制下，隔絕了權(quán)力的不規(guī)范使用。綜合服務(wù)平臺基于統(tǒng)一的業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準以及大數(shù)據(jù)與服務(wù)平臺聯(lián)動，實現(xiàn)了資金管理全流程電子化和業(yè)務(wù)辦理“六實時”，即匯繳實時分解、提取實時入卡、貸款實時發(fā)放、資金實時調(diào)撥、賬戶實時監(jiān)控、業(yè)務(wù)實時結(jié)賬。資金管理流程通過系統(tǒng)指令自動運行，無需人工介入，不僅向辦事群眾提供了一致性、標(biāo)準化服務(wù)，更實現(xiàn)了權(quán)力透明化運行，保障了服務(wù)公平性。第二，線上“零資料、零審批、零跑路”，線下“最多跑一次”。實施業(yè)務(wù)整合后，除建造、翻建、大修自住住房、死亡繼承、國外及港澳臺定居提取及申請貸款面簽等少數(shù)業(yè)務(wù)外，群眾只需通過綜合服務(wù)平臺一個渠道就可24小時實時辦理其余51項業(yè)務(wù)，實現(xiàn)資金“秒級”到賬。目前，線上業(yè)務(wù)辦理筆數(shù)占到總筆數(shù)的80%左右，業(yè)務(wù)辦理離柜率高達80%，非工作時間辦理業(yè)務(wù)量超50%①，線上服務(wù)已成為中心服務(wù)主渠道，服務(wù)效能得到大幅提升?！傲阗Y料、零審批”使線上業(yè)務(wù)辦理無需辦理人提交任何資料或等待審批，只需后臺系統(tǒng)抓取所需電子信息并確認匹配后，即可完成全程業(yè)務(wù)辦理。對于需線下辦理的16項業(yè)務(wù)，在實現(xiàn)同城通取、同城通貸、方便職工就近辦理的基礎(chǔ)上，目前柜面已全部實現(xiàn)單位匯繳一次完成、提取一次辦結(jié)、貸款一次面簽，后續(xù)審核資料則通過郵寄方式返還至群眾預(yù)留地址，保證群眾真正“只跑一次”。第三，全方位整體式服務(wù)。太原公積金中心獲得其他職能部門授權(quán)得以跨部門使用信息資源和管理權(quán)限，從而作為協(xié)調(diào)中心整合多部門職責(zé)，成為所有公積金服務(wù)的統(tǒng)一受理渠道。民眾只需到公積金綜合服務(wù)平臺一次性提出訴求，而無需像過去一樣分門別類尋找不同業(yè)務(wù)通道。由此，公積金綜合服務(wù)平臺從原有的以分部制為核心的“差別化非全科式受理”的“淘寶模式”（圖1）轉(zhuǎn)變?yōu)榕c整體性政府相適應(yīng)的“無差別全科式受理”的“京東模式”（圖2）[10]，形成了以公積金綜合服務(wù)平臺作為公積金服務(wù)政府窗口的全方位整體式服務(wù)。

四、經(jīng)驗分析

傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)受困于部門分割、層級控制、繁文縟節(jié)以及管理工具單一等缺陷，存在效率低下、透明度低、回應(yīng)性差等問題，難以滿足社會需求。太原市公積金管理服務(wù)改革的經(jīng)驗表明，通過應(yīng)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，“放管服”改革能夠緩解傳統(tǒng)公共服務(wù)困境，顯著提升服務(wù)效能。那么，太原市的經(jīng)驗反映出哪些方面的轉(zhuǎn)變呢？

首先，公共服務(wù)流程的重塑。傳統(tǒng)的科層式組織強調(diào)專業(yè)分工、權(quán)力向上集中以及規(guī)則遵循[11]，導(dǎo)致政府在提供公共服務(wù)過程中業(yè)務(wù)分散、部門推諉、層層審批，不僅延長了服務(wù)時間，更將政府組織結(jié)構(gòu)問題外化為服務(wù)缺陷并強迫辦事群眾承擔(dān)成本。太原市在建設(shè)以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的公積金綜合服務(wù)平臺過程中，再造的行政流程明確了各層級、各部門的分工基礎(chǔ)，形成常規(guī)工作軌道，并打破原有業(yè)務(wù)分割、部門分割的工作模式。一方面，內(nèi)部業(yè)務(wù)和信息得以整合，業(yè)務(wù)與財務(wù)數(shù)據(jù)得以銜接，原本分置運轉(zhuǎn)的職工個人賬戶及單位賬戶信息和銀行賬戶信息實現(xiàn)了聯(lián)通；另一方面，數(shù)據(jù)標(biāo)準實現(xiàn)統(tǒng)一，所有業(yè)務(wù)部門都一致認可同樣的材料信息，以內(nèi)部工作流程的自動運轉(zhuǎn)代替職工用戶在不同部門間的反復(fù)辦理。原有的服務(wù)流程被重新分類、整合、排序，以更加科學(xué)、高效的方式運行。

其次，由信息孤島向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的公積金管理過程中存在數(shù)據(jù)共享的諸多壁壘，包括認知壁壘、體制壁壘、技術(shù)壁壘、法律壁壘以及管理壁壘[12]，其根源在于數(shù)據(jù)管理責(zé)權(quán)關(guān)系的模糊以及行政體制的束縛。電子政務(wù)建設(shè)使部門所有信息成為電子數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)共享提供了基礎(chǔ)，而公共服務(wù)流程再造的需求倒逼部門之間共享數(shù)據(jù)、整合信息資源、解決服務(wù)需求。通過與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，依托大數(shù)據(jù)構(gòu)建信息安全技術(shù)保障體系，公共服務(wù)部門能夠在保障數(shù)據(jù)安全的技術(shù)前提下跨部門提取數(shù)據(jù)，而不會損壞或改變原數(shù)據(jù)。而部門協(xié)商則為數(shù)據(jù)共享制定了規(guī)則，保證了數(shù)據(jù)在規(guī)定的范圍和途徑中使用。

最后，整體性政府逐漸形成。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)作為一類資源已成為一種權(quán)力[13]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”條件下的公共服務(wù)改革利用數(shù)據(jù)資源得以改變原有的部門分割結(jié)構(gòu)，從表層上看，雖然僅僅實現(xiàn)了部門間的數(shù)據(jù)共享與協(xié)作，但從深層次看，簡化審批程序、下放審批權(quán)力實際上是數(shù)據(jù)權(quán)力的縱向授權(quán)，跨部門數(shù)據(jù)共享則是數(shù)據(jù)權(quán)力的橫向授權(quán)，跨部門間的在線協(xié)作與信息共享反映的是以數(shù)據(jù)為核心的行政權(quán)力重塑。太原公積金中心的經(jīng)驗顯示，其他職能部門授予公積金中心信息權(quán)和行政權(quán)，賦能綜合服務(wù)平臺成為公積金管理與服務(wù)的個案管理者（case manager）[14]，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)公共服務(wù)中以職能為先的運行規(guī)則，建立了以事務(wù)為軸心的權(quán)力運行機制，以部門內(nèi)部權(quán)力重構(gòu)整合外部碎片化服務(wù)。同時，公積金中心通過綜合服務(wù)平臺整合信息資源，履行政務(wù)服務(wù)職責(zé)，作為政府“窗口”向有需求的群眾提供整體性服務(wù)。

太原市公積金服務(wù)改革與浙江省“最多跑一次”改革的初始條件并不一致。相較于浙江省，太原市難以依靠自上而下的任務(wù)驅(qū)動促使政府部門間開展協(xié)作行動。在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)方面，山西省也不具備浙江省的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與先進技術(shù)力量。但是通過借鑒浙江省的經(jīng)驗，同時策略性地推進改革，太原市的公積金服務(wù)改革達到了更好的改革效果。

不同于浙江省“全面鋪開”的改革路徑，太原市采取“以點帶面”的方式漸進推進改革，通過試點探索改革經(jīng)驗，形成撬動效應(yīng)后再大范圍推廣；在服務(wù)領(lǐng)域選擇上，太原市選擇了既與民生密切相關(guān)、又對在線協(xié)作具有強烈需求的住房公積金服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤└母铮菬o差別地要求所有政府職能部門同時啟動改革，這樣能使資源得到更為高效的利用；在技術(shù)應(yīng)用上，開放的市場使得太原市能夠獲取更為成熟的信息通信技術(shù)，并將其應(yīng)用于本地的公共服務(wù)改革中，從而彌補了自身技術(shù)條件上的劣勢，最終實現(xiàn)后來居上；在部門協(xié)同方式上，浙江省以自上而下的縱向協(xié)同為主，太原市則以橫向協(xié)同為主，通過公積金部門領(lǐng)導(dǎo)主動與其他職能部門反復(fù)協(xié)商建立協(xié)作關(guān)系；在整合部門職能方面，浙江省由于各服務(wù)領(lǐng)域均實施改革，需要更大的力度進行整合，而太原市以公積金服務(wù)為焦點，所涉政府職能較為統(tǒng)一，因此整合難度較??；在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，太原市公積金中心的主要領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)任職近十年，能夠連續(xù)參與、主持改革工作，并且對技術(shù)認知程度較高，使基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的改革能夠更加快速、有效推進；另外，在企業(yè)參與方面，浙江省的企業(yè)參與因事務(wù)類型各異而較為多元，而太原市住房公積金事務(wù)涉及領(lǐng)域較為統(tǒng)一集中，企業(yè)的參與意愿也較為強烈。表1對兩種改革經(jīng)驗進行了不同維度的對比。

五、總結(jié)

當(dāng)前，我國政府改革已經(jīng)進入深水區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已成為全面深化“放管服”改革的重要助力，依托先進的技術(shù)工具帶動政府組織內(nèi)部的管理創(chuàng)新與理念轉(zhuǎn)變，是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下公共服務(wù)改革的趨勢。本文對太原市住房公積金改革經(jīng)驗進行深入研究后，總結(jié)出一套不同于浙江經(jīng)驗的改革路徑與實施方案。

在深化“放管服”改革過程中，太原市乃至山西省并沒有采取整體性“全面推進”的改革策略，而是采取“以點帶面”的改革路徑：首先，選擇在與民生密切相關(guān)、部門協(xié)作需求強烈的住房公積金服務(wù)領(lǐng)域率先展開改革；其次，利用改革后發(fā)優(yōu)勢，積極應(yīng)用更加成熟的技術(shù)；再次，發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)保證改革持續(xù)性，利用部門間協(xié)商的形式形成了橫向的部門協(xié)調(diào)方式；最后，充分利用市場，撬動企業(yè)參與服務(wù)改革，最終實現(xiàn)了“零跑路、零資料、零審批”的服務(wù)目標(biāo)。“太原經(jīng)驗”為全面深化“放管服”改革提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。在“放管服”改革深入推進的過程中，政府需全面評估地方環(huán)境和現(xiàn)有資源，當(dāng)?shù)胤阶陨項l件不足時，以點帶面、重點突破的改革方式可能是另一條可行的路徑。同時，應(yīng)選擇改革需求強烈、與民生關(guān)系密切以及技術(shù)敏感度高的服務(wù)領(lǐng)域，盡可能有效利用科技資源。

總之，太原市的經(jīng)驗揭示出數(shù)字治理下的公共服務(wù)改革應(yīng)該在提升服務(wù)效能的目標(biāo)下，以數(shù)據(jù)驅(qū)動政府職能整合，再造公共服務(wù)流程，并依靠先進技術(shù)和部門協(xié)商實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)權(quán)力的重塑，建立起以事務(wù)為軸心的權(quán)力運行方式，最終形成整體性政府的基本治理格局。同時，在這一過程中，透明政府、服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)的重要作用也不能忽視。

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