唐菡 翟有龍 唐婷婷 曾琨

[提要] 國土空間開發(fā)利用保護(hù)，致力于實(shí)現(xiàn)國土空間要素綜合管理和利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)國家和地區(qū)生態(tài)安全三大基本目標(biāo)。本文從國土空間研究現(xiàn)狀入手，透析南充市“十四五”優(yōu)化國土空間政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與項(xiàng)目用地需求矛盾、過去土地利用保護(hù)中的問題，通過劃實(shí)三線、優(yōu)化三區(qū)，明確國土空間保護(hù)利用的攻堅(jiān)任務(wù)，總結(jié)保障南充市建設(shè)用地需求的措施。

關(guān)鍵詞：國土空間;開發(fā)利用保護(hù);三線三區(qū);南充

本文為西華師范大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目;通訊作者：翟有龍

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年4月13日

國土空間指國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，是國民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，是各類自然資源和建設(shè)活動(dòng)的載體。近年來，國土空間開發(fā)與保護(hù)受到眾多學(xué)者的關(guān)注，武廷海等根據(jù)國家對(duì)建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系的要求，在對(duì)國土空間和人居環(huán)境兩方面基本認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提出了建立多類型、多層次、市縣級(jí)綜合的國土空間規(guī)劃制度。林堅(jiān)等提出要建立統(tǒng)一的國土空間用途管制制度，并從用途管制控制線體系、手段體系、法律體系、監(jiān)督體系四個(gè)方面加以闡述。顧朝林等提出的技術(shù)創(chuàng)新，突出了國土空間規(guī)劃過程中理性、科學(xué)、實(shí)用、可操作的價(jià)值取向，更應(yīng)該成為新時(shí)期領(lǐng)土空間管理的政策工具。這些研究表明國土空間開發(fā)與保護(hù)已成為中國快速城市化時(shí)期的研究熱點(diǎn)，有必要對(duì)國土空間開發(fā)利用保護(hù)進(jìn)行深入研究。本文旨在落實(shí)國家重大戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，結(jié)合南充市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和用地現(xiàn)狀，為南充市統(tǒng)籌國土空間開發(fā)利用保護(hù)提供參考意見。

一、南充市“十四五”國土空間開發(fā)利用保護(hù)面臨的形勢(shì)

（一）國家日益重視優(yōu)化國土空間。十九大以來，國家對(duì)國土空間開發(fā)利用與保護(hù)日益重視，接連出臺(tái)多個(gè)具有指導(dǎo)性和操作性文件。2019年，相繼發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，明確要建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，為統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線提供了寶貴意見。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國土空間的壓力不斷增大?！笆奈濉睍r(shí)期是南充市適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，隨著農(nóng)產(chǎn)品加工、絲紡服裝兩大傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和石油化工、汽車汽配特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的推進(jìn)，建設(shè)用地需求持續(xù)增長(zhǎng)，各業(yè)爭(zhēng)地的矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國土空間的壓力越來越大。

（三）南充市國土空間開發(fā)利用保護(hù)任務(wù)艱巨。一方面南充國土空間開發(fā)利用不充分，耕地撂荒現(xiàn)象隨處可見，閑置耕地比例達(dá)20%～30%，同時(shí)還存在著低效林地、低效園地、低效建設(shè)用地;另一方面隨著南充市城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各類建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致一些優(yōu)質(zhì)耕地被占用，基本農(nóng)田空間被擠占。一些地方濕地、林地、自然保留地等生態(tài)用地被盲目開發(fā)，生態(tài)空間受到擠壓，生態(tài)紅線難以落地。

二、劃實(shí)三線、優(yōu)化三區(qū)

（一）劃實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線。要堅(jiān)持尊重、適應(yīng)、保護(hù)自然的原則，優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)資源，把重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線。同時(shí)，要將存在潛在重要生態(tài)價(jià)值的地區(qū)納入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。禁止在核心自然保護(hù)區(qū)中進(jìn)行一切人類活動(dòng)，而在其他地區(qū)則應(yīng)嚴(yán)格禁止開發(fā)性和生產(chǎn)性的建設(shè)活動(dòng)。

（二）劃定永久基本農(nóng)田控制線。永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。按照全市耕地分布現(xiàn)狀，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況和土壤污染情況，在嚴(yán)格遵守耕地紅線的基礎(chǔ)上，按一定比例，依法劃分符合質(zhì)量要求的耕地。對(duì)于面積不實(shí)、非法占用、污染嚴(yán)重的基本農(nóng)田，要全面清理整頓，確保基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低、布局不動(dòng)搖。

（三）劃準(zhǔn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指在一定時(shí)期內(nèi)，由于城市發(fā)展的需要，根據(jù)城鎮(zhèn)的功能進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)的區(qū)域邊界。城鎮(zhèn)的發(fā)展歷經(jīng)多年，開發(fā)邊界的劃分也是在城市已有的建設(shè)基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，框定總量，防止無序蔓延。

（四）以節(jié)約集約為重點(diǎn)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間。在快速城市化進(jìn)程中，城市擴(kuò)張無序、土地利用粗放、為了徹底解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源短缺問題必須集約開發(fā)城市用地。應(yīng)根據(jù)城市人口增長(zhǎng)的數(shù)量和規(guī)模，合理增加城市的建設(shè)用地面積，并從已有的建設(shè)用地中挖掘潛力，提高土地的利用效率，節(jié)約用地。處理好城市各大功能區(qū)之間的關(guān)系，科學(xué)合理布局。

（五）以保護(hù)耕地為核心優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間。耕地保護(hù)是優(yōu)化農(nóng)業(yè)格局的核心，要繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，推進(jìn)耕地占補(bǔ)的動(dòng)態(tài)平衡工作，在建設(shè)中占用的耕地，要以同等質(zhì)量的耕地加以補(bǔ)充。在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，要根據(jù)地方實(shí)際，在確保農(nóng)用地性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展效率，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。進(jìn)一步整合農(nóng)林、旅游、教育、文化、衛(wèi)生等產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特色鮮明的高端鄉(xiāng)村旅游、有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)。

（六）提高生態(tài)質(zhì)量，全面保育生態(tài)空間。嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)合理規(guī)劃生態(tài)空間布局，全面提升生態(tài)空間。根據(jù)不同地區(qū)不同的生態(tài)功能，制定相應(yīng)的區(qū)域優(yōu)化方案，提高濕地、森林、草原等土地的自然修復(fù)能力和生態(tài)功能。同時(shí)，通過人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止人類活動(dòng)向生態(tài)功能區(qū)延伸。

三、國土空間開發(fā)保護(hù)攻堅(jiān)任務(wù)

（一）多規(guī)合一，建立國土空間規(guī)劃體系。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用以及對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，推進(jìn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的多規(guī)合一工作，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“一張圖”，統(tǒng)籌劃定實(shí)施三條控制線，建立國土空間監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和預(yù)警系統(tǒng)。

（二）嚴(yán)格國土空間用途管制。嚴(yán)格執(zhí)行國土空間用途管制，加強(qiáng)對(duì)國家自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線以及生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域用途管制。建立用途管制制度、運(yùn)行和監(jiān)管體系，整合各類用途管制依據(jù)，優(yōu)化用途轉(zhuǎn)用審批和許可程序，并加強(qiáng)對(duì)實(shí)施效果的指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)估。

（三）加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)。在生態(tài)修復(fù)過程中，部分地區(qū)面臨生態(tài)環(huán)境壓力大、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能弱化、自然資源破壞和污染嚴(yán)重等問題，要切實(shí)加強(qiáng)這類地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。按照安全功能、生態(tài)功能和景觀的順序，在某些關(guān)鍵的生態(tài)功能區(qū)中推進(jìn)山、水、林、田、湖、草的生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工作，開展生態(tài)修復(fù)、礦山環(huán)境治理和國土綜合整治工作。

四、切實(shí)保障建設(shè)用地需求

（一）積極向上爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)。南充市屬于巴中革命老區(qū)，近年來，中央大力支持巴中革命老區(qū)的發(fā)展，南充市應(yīng)以此為契機(jī)，積極爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)。根據(jù)地方實(shí)際，精心編制建設(shè)用地年度利用計(jì)劃，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、民生、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等各業(yè)用地，積極主動(dòng)抓好用地預(yù)審、征地報(bào)批等工作，充分保障各類建設(shè)項(xiàng)目按時(shí)用地和順利實(shí)施。

（二）加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備包裝。建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備包裝是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)工作，儲(chǔ)備一批好項(xiàng)目、大項(xiàng)目，能為南充市項(xiàng)目用地提供保障，為南充市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力，當(dāng)前要持續(xù)壯大汽車汽配產(chǎn)業(yè)、油氣化工產(chǎn)業(yè)、絲紡服裝產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，持續(xù)壯大“五大百億戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”以及文化旅游產(chǎn)業(yè)，做好項(xiàng)目用地、資金、環(huán)境等要素保障。

（三）積極推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。南充市部分農(nóng)村居民點(diǎn)用地增速較快，要在加強(qiáng)這些地區(qū)土地集約節(jié)約利用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大土地增減掛鉤工作力度，建設(shè)占用的土地要用相等的土地加以補(bǔ)充，增加增減掛鉤指標(biāo)，在挖掘存量土地的同時(shí)，盤活現(xiàn)有建設(shè)用地，盡量通過自身調(diào)整滿足這些區(qū)域?qū)さV用地的需要。

（四）復(fù)墾歷史遺留廢棄工礦地。通過對(duì)廢棄地尤其是采煤塌陷地的現(xiàn)狀進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，在有利于保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境等原則上劃定土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域，南充市工礦廢棄地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域主要集中在順慶區(qū)舞鳳街道、瀠溪街道、華鳳街道、金臺(tái)鎮(zhèn)、搬罾鎮(zhèn);蓬安縣茶亭鄉(xiāng)、河舒鎮(zhèn)。根據(jù)復(fù)墾潛力大小，通過有關(guān)措施，恢復(fù)到可利用狀態(tài)，在規(guī)劃期內(nèi)安排工礦廢棄地復(fù)墾，置換建設(shè)用地指標(biāo)，用于城鄉(xiāng)建設(shè)。

（五）提高土地節(jié)約化利用水平。全面實(shí)施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，積極探索建立節(jié)約、集約的土地利用評(píng)價(jià)體系，開展深度清理閑置浪費(fèi)、專項(xiàng)治理土地粗放低效利用，深入挖掘和盤活存量土地，積極支持老工業(yè)、老村、老城區(qū)改造和城市國有土地改造，鼓勵(lì)優(yōu)先開發(fā)利用空閑和低效用地、地上地下空間，不斷提高土地開發(fā)的投入強(qiáng)度、建筑容積率、產(chǎn)業(yè)效率和節(jié)約集約化使用程度。

（六）積極推進(jìn)老舊城區(qū)改造。城市的發(fā)展歷經(jīng)產(chǎn)生、發(fā)展、衰退、再發(fā)展四個(gè)階段。在這個(gè)過程中，舊城改造與新區(qū)拓展貫穿于城市發(fā)展的各階段。多年來，南充市土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局逐漸變得不合理，土地集約化程度低。老城區(qū)布局混亂、功能混雜，這就在一定程度上造成了土地資源的浪費(fèi)，應(yīng)積極推進(jìn)老舊城區(qū)改造，在不損害舊城空間形態(tài)與建筑機(jī)理的情況下進(jìn)行舊城改造，適當(dāng)?shù)淖兊蛯訛楦邔?，地下地上空間開發(fā)利用等，提高舊城中土地資源的利用效率。

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