臧海翔，程傳銀

（南京師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

“國(guó)運(yùn)盛，則體育興，體育興，則民族強(qiáng)?！秉h的十九大報(bào)告中指出，“加快體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)是決勝全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)艱巨而光榮的任務(wù)，是奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的重要內(nèi)容之一”［1］。十九大報(bào)告中關(guān)于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)內(nèi)容的提出，昭示著黨和政府將體育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)與民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)緊密結(jié)合起來(lái)，把體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)融入到中華民族偉大復(fù)興事業(yè)中，折射出體育事業(yè)在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下的新定位［2］。當(dāng)下，我國(guó)體育處于全面深化改革階段，一系列引領(lǐng)性改革措施成果顯著，體育事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展水平還落后于世界體育強(qiáng)國(guó)要求，體育發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出［3］，嚴(yán)重制約著我國(guó)由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)的邁進(jìn)。體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要良好的土壤和環(huán)境，離不開(kāi)社會(huì)氛圍的烘托，更需要從政策層面進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。基于此，國(guó)務(wù)院從國(guó)家戰(zhàn)略角度對(duì)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃，制定并頒發(fā)了《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)綱要》），并以此作為各部門(mén)開(kāi)展各項(xiàng)體育事務(wù)的綱領(lǐng)性政策文件。

政策工具是政策目標(biāo)和政策行動(dòng)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，是政策主體為達(dá)成政策目標(biāo)而采取的各種手段、方法和技術(shù)［4-5］。從政策工具視角來(lái)看，《建設(shè)綱要》即政府為加快體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，促進(jìn)體育事業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展而采取的具體手段和方式。從政策執(zhí)行的角度來(lái)講，政策工具是公共政策執(zhí)行的基本途徑，政策工具的選擇與組合將會(huì)直接影響到政策執(zhí)行效果和政策目標(biāo)的達(dá)成［6］。因此，從政策工具角度審視和分析《建設(shè)綱要》，明確其政策工具使用情況及效用，對(duì)科學(xué)合理規(guī)劃我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)具有重要意義。本研究立足于政策工具視角，結(jié)合體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體和體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷，構(gòu)建了 《建設(shè)綱要》三維分析框架，并采用內(nèi)容分析法，對(duì)政策文本進(jìn)行編碼分析和統(tǒng)計(jì)分類(lèi)，希冀以量化的方式描述《建設(shè)綱要》內(nèi)容和理念，剖析政策工具選擇和組合的情況及效用，并提出下相關(guān)優(yōu)合策略，以期為未來(lái)政策的優(yōu)化和制定提供有效決策參考。

1 國(guó)內(nèi)體育政策工具研究回顧

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策的量化研究如火如荼，政策工具作為公共政策研究的重要組成部分，已經(jīng)成為公共管理學(xué)科領(lǐng)域新興的重要研究方向和研究領(lǐng)域。雖然我國(guó)對(duì)體育政策的研究早在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始，但是以政策工具視角對(duì)我國(guó)體育政策進(jìn)行量化分析的研究則主要出現(xiàn)在2010年以后。劉春華等［7］基于政策工具視角，并基于程序化型扎根理論，從政策工具和體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷兩個(gè)維度對(duì)我國(guó) 《體育法》文本內(nèi)容進(jìn)行了計(jì)量與分析。郝大偉［8］構(gòu)建了一個(gè)由政策工具和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈2個(gè)維度構(gòu)成的二維分析框架，對(duì)國(guó)家層面的11份體育產(chǎn)業(yè)政策在政策工具選擇、實(shí)施和反饋的情況進(jìn)行了分析。周紅妹［9］等以50份國(guó)家和省級(jí)地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策文本為分析對(duì)象，從政策作用、政策效力和政策適用范圍3個(gè)維度構(gòu)建了分析框架，分析了地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策再制定情況。韓永君［10］以《全民健身?xiàng)l例》為分析對(duì)象，從政策工具、政策作用方式和作用領(lǐng)域3個(gè)維度剖析了社會(huì)體育政策中存在的沖突與缺失等問(wèn)題。譚利等［11］基于政策工具視角，從政策工具維度和學(xué)校體育發(fā)展要素維度構(gòu)建了分析框架，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)綜合性的學(xué)校體育政策進(jìn)行了量化分析。鄭志強(qiáng)等［4］以政策工具為主要維度，并以校園足球價(jià)值判斷為輔助維度，對(duì)我國(guó)《教育部等6部門(mén)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》政策文本中政策工具的選擇和組合進(jìn)行了分析。馬運(yùn)超等［12］構(gòu)建了政策工具維度、體育領(lǐng)域維度和創(chuàng)新價(jià)值鏈維度的三維分析框架，對(duì)1978～2018年期間的23項(xiàng)國(guó)家層面體育科技政策進(jìn)行了分析?？氨龋?3］從政策工具和健康老齡化推進(jìn)主體兩個(gè)維度出發(fā)，對(duì)美國(guó)41個(gè)老年體育相關(guān)政策文本進(jìn)行了計(jì)量與分析。葉金育［14］從政策工具的視角對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中財(cái)稅政策的選擇、組合與應(yīng)用進(jìn)行了分析。

綜上所述發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)圍繞體育政策工具的研究正在不斷探索和深入，政策工具類(lèi)型的使用愈加豐富化、系統(tǒng)化，政策文本分析框架的維度趨于多元化，對(duì)于開(kāi)辟我國(guó)體育公共政策研究的新領(lǐng)域，促進(jìn)體育政策體系優(yōu)化和調(diào)整具有重要意義。從政策工具視角量化分析《建設(shè)綱要》，既是對(duì)體育政策工具研究的“新補(bǔ)充”，也是開(kāi)拓體育強(qiáng)國(guó)研究視野的“新嘗試”，對(duì)于貫徹執(zhí)行《建設(shè)綱要》，完善體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)配套政策，進(jìn)而加快體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2 《建設(shè)綱要》三維分析框架構(gòu)建

政策工具是進(jìn)行政策分析的重要途徑和手段，是政策過(guò)程分析在工具理性層面的發(fā)展和深化［15］。從政策工具的視角構(gòu)建《建設(shè)綱要》的分析維度，不僅能夠體現(xiàn)決策者的體育政策價(jià)值和理念，還使體育政策分析能夠落實(shí)到具體的操作和執(zhí)行層面。然而事實(shí)上，單一維度的分析手段并不能很好地反映政策的所有特征，特別是摻雜著政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多種因素的體育政策，更要從其自身發(fā)展規(guī)律和特征出發(fā)，以多維度的視角審視體育政策。從政策系統(tǒng)角度來(lái)看，政策執(zhí)行離不開(kāi)政策主體和政策客體的共同參與和相互作用，反映到具體的體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)實(shí)踐中，即是體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體對(duì)體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷實(shí)現(xiàn)的具體實(shí)施過(guò)程。鑒于此，本研究從體育強(qiáng)國(guó)政策的X政策工具維度入手，并將體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體和體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷分別作為Y軸和Z軸，構(gòu)建了一個(gè)三維立體的《建設(shè)綱要》政策分析框架（圖1），并借此對(duì)我國(guó)《建設(shè)綱要》中政策工具的使用以及在建設(shè)主體和價(jià)值判斷兩個(gè)維度的選擇、組合情況進(jìn)行描述與分析。

圖1 《綱要》三維分析框架圖

2.1 政策工具類(lèi)型維度：X維度

本研究依據(jù)Rothwell和Zegveld［16］提出的政策工具“三分法”［8，10，17］，將體育強(qiáng)國(guó)政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類(lèi)，以此作為政策工具分析的X維度。其中供給型政策工具是指政府通過(guò)對(duì)人才、資金、信息和科技等的有效支持直接擴(kuò)大體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)供給，拓寬體育事業(yè)發(fā)展的縱深面，從而保障體育的可持續(xù)發(fā)展，它主要涵蓋了體育資金投入、體育人才培養(yǎng)、體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、體育科技支持、體育咨詢(xún)服務(wù)等5個(gè)方面。需求型政策工具是指政府部門(mén)通過(guò)加大對(duì)體育事業(yè)的關(guān)注與扶持，刺激或培育新興體育市場(chǎng)，引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資本投入到體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，從而拉動(dòng)體育事業(yè)健康、和諧、快速發(fā)展，它主要涉及政府體育采購(gòu)、政府體育服務(wù)外包、體育海外交流、體育貿(mào)易管制等方面。環(huán)境型政策工具對(duì)于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的影響事實(shí)上更多的是一種潛移默化的持續(xù)間接作用，政府通過(guò)稅收制度、財(cái)務(wù)金融、法規(guī)管制等政策影響體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的整體環(huán)境，間接促進(jìn)體育事業(yè)的良性發(fā)展，它具體可分為體育目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)務(wù)金融、稅收優(yōu)惠、體育法規(guī)與管制、策略性措施等。綜合來(lái)講，供給型政策工具表現(xiàn)為對(duì)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的推動(dòng)作用，需求型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具則主要起間接的影響作用（見(jiàn)圖 2）。

圖2 政策工具對(duì)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的作用方法示意圖

2.2 體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體維度：Y維度

體育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)離不開(kāi)多元主體的共同參與和協(xié)同合作。從《建設(shè)綱要》文本內(nèi)容來(lái)看，體育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)主要包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織3個(gè)主體。其中政府在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中起著關(guān)鍵的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，從全局上把握著體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的總體走向，而市場(chǎng)和社會(huì)組織則是體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)重要的參與主體，決定著體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的活力和可持續(xù)發(fā)展。以政府為主體的體育強(qiáng)國(guó)政策，主要是為了備戰(zhàn)各項(xiàng)重大體育賽事，落實(shí)全民健身戰(zhàn)略工作，加快健康中國(guó)建設(shè)，建立公共體育服務(wù)體系，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)體育綜合實(shí)力的提升。以企業(yè)為主體的體育強(qiáng)國(guó)政策主要是利用市場(chǎng)對(duì)體育企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接導(dǎo)向和資源配置作用，打造以企業(yè)為核心的現(xiàn)代體育產(chǎn)業(yè)體系，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，培育經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新動(dòng)能，進(jìn)一步促進(jìn)體育事業(yè)的快速發(fā)展。以社會(huì)組織為主體的體育強(qiáng)國(guó)政策則主要側(cè)重于發(fā)揮體育社會(huì)組織在體育事業(yè)發(fā)展中的示范作用，形成以社會(huì)組織為主體的全民健身組織網(wǎng)絡(luò)，廣泛開(kāi)展全民健身活動(dòng)和全民健身指導(dǎo)服務(wù)，為深化體育改革發(fā)展打好基礎(chǔ)。因此通過(guò)對(duì)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體進(jìn)行分析，將有助于探明體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的動(dòng)力來(lái)源，厘清各主體在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的具體功能及作用。

2.3 體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷維度：Z維度

《建設(shè)綱要》的制定是黨和政府在總結(jié)和反思以往我國(guó)體育發(fā)展實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)今后我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展所進(jìn)行的宏觀規(guī)劃和有效引導(dǎo)，其主要目的是為了引導(dǎo)、規(guī)范和干預(yù)體育事業(yè)各領(lǐng)域在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的具體實(shí)施和發(fā)展走向。因此，在構(gòu)建《建設(shè)綱要》分析框架過(guò)程中，從體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷維度審視體育強(qiáng)國(guó)政策，有利于了解體育強(qiáng)國(guó)政策工具在不同體育領(lǐng)域的影響，從而引導(dǎo)政策主體加強(qiáng)在其不同領(lǐng)域的建設(shè)強(qiáng)度。對(duì)于體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)學(xué)者對(duì)此提出來(lái)諸多有益的見(jiàn)解。如劉一民認(rèn)為體育強(qiáng)國(guó)應(yīng)該是群眾體育普及、競(jìng)技體育水平、學(xué)校體育制度、體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及體育軟實(shí)力等綜合實(shí)力的表現(xiàn)［18］。田玉普教授認(rèn)為競(jìng)技體育和群眾體育的發(fā)展水平是體育強(qiáng)國(guó)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、體育科技和體育法制是構(gòu)成體育強(qiáng)國(guó)的支撐系統(tǒng)［19］。本研究依據(jù)前人的研究成果，結(jié)合《建設(shè)綱要》內(nèi)容，將我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷劃分為競(jìng)技體育、群眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育交流和體育文化6個(gè)方面，并以此作為體育強(qiáng)國(guó)政策分析框架的Z維度。

3 基于三維框架的《建設(shè)綱要》內(nèi)容分析

3.1 《建設(shè)綱要》政策文本內(nèi)容編碼

研究根據(jù)體育強(qiáng)國(guó)政策三維分析框架，以政策工具維度（包括供給型、需求型和環(huán)境型）、體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體維度（包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織）和體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷維度（包括競(jìng)技體育、群眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育交流和體育文化）作為本研究的分析類(lèi)目，以《建設(shè)綱要》的具體條款作為研究的分析單元，并按照“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)”的編碼規(guī)則［20］對(duì)政策文本進(jìn)行逐一編碼；而后，根據(jù)分析框架的三個(gè)維度進(jìn)行分別歸類(lèi)，最終形成了政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（表1），限于篇幅文章只展示了部分編碼結(jié)果。

表1 《建設(shè)綱要》政策文本內(nèi)容分析單元編碼示意

3.2 《建設(shè)綱要》X維度分析

根據(jù)《建設(shè)綱要》政策文本的編碼結(jié)果，結(jié)合政策工具分析維度，將所有編碼數(shù)據(jù)按照政策工具類(lèi)型進(jìn)行歸類(lèi)分析，得出描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，見(jiàn)表2、圖3。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，《建設(shè)綱要》涵蓋了供給型、需求型和環(huán)境型3類(lèi)政策工具，體現(xiàn)了政府對(duì)于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的全方位考慮，從全局上統(tǒng)籌體育各項(xiàng)事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。但在《建設(shè)綱要》政策工具具體的選擇和應(yīng)用上，研究結(jié)果顯示，環(huán)境型政策工具占58.62%，供給型政策工具占30.34%，而需求型政策工具僅占11.04%，表明當(dāng)下體育強(qiáng)國(guó)政策更加傾向于以環(huán)境型政策工具為主體，以供給型和需求型政策工具為輔的政策工具使用模式，體現(xiàn)了政府在政策運(yùn)用上的側(cè)重性。進(jìn)一步深入分析發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境政策工具中，以策略性措施工具使用頻率最高，達(dá)到62.35%，其次是法規(guī)與管制21.18%、目標(biāo)規(guī)劃11.76%，而財(cái)務(wù)金融和稅收優(yōu)惠占比相對(duì)較小，分別為3.53%和1.18%。在供給型政策工具中，除資金投入（6.82%）處于下位外，其他各類(lèi)供給性政策工具運(yùn)用相對(duì)較為均衡。其中科技支持占29.55%、場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)占25%、人才培養(yǎng)占20.45%、咨詢(xún)服務(wù)占18.18%。在需求型政策工具中，海外交流占據(jù)了絕大部分，高達(dá)81.25%，其次是政府采購(gòu)12.50%、貿(mào)易管制25%，而服務(wù)外包政策在《建設(shè)綱要》中沒(méi)有體現(xiàn)，處于空白狀態(tài)。

事實(shí)上，《建設(shè)綱要》中環(huán)境型政策工具的頻繁使用，與我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展環(huán)境長(zhǎng)期得不到必要關(guān)注息息相關(guān)。改革開(kāi)放初期，在舉國(guó)體制的背景下，我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的焦點(diǎn)是如何在短時(shí)間內(nèi)快速、高效提升我國(guó)競(jìng)技體育水平，爭(zhēng)奪國(guó)際體育話(huà)語(yǔ)權(quán)，而對(duì)于我國(guó)體育公共服務(wù)供給、體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體育鍛煉普及指導(dǎo)等體育事業(yè)發(fā)展環(huán)境的建設(shè)缺乏必要關(guān)注?，F(xiàn)階段我國(guó)是體育大國(guó)，距離體育強(qiáng)國(guó)還有一定差距的基本定位并沒(méi)有改變。我國(guó)體育發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出，受到原有體育體制、機(jī)制的束縛以及各種紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系與利益沖突的影響，要想實(shí)現(xiàn)從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)的邁進(jìn)，政府勢(shì)必要打破隔閡，構(gòu)建一個(gè)有利于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的體育發(fā)展大環(huán)境，因而在政策上必會(huì)有所響應(yīng)。而“策略性措施”在環(huán)境型政策工具中的高頻使用恰恰反映了當(dāng)下政府希冀通過(guò)政策加快體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)和引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)設(shè)良性體育發(fā)展環(huán)境的迫切性。另外，科技支持和海外交流分別作為供給型和需求型政策工具中運(yùn)用最多的政策，體現(xiàn)了當(dāng)下我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)精益化、國(guó)際化的戰(zhàn)略走向，能夠較好地在供給和需求兩端加快體育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)步伐。但值得注意的是，在3類(lèi)政策工具中，財(cái)務(wù)金融、稅收優(yōu)惠和資金投入等金融扶持政策的運(yùn)用相對(duì)較少，尤其是服務(wù)外包政策的空白，不利于引導(dǎo)社會(huì)力量投入到體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中來(lái)，在一定程度上降低了體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的穩(wěn)定性，削弱了體育強(qiáng)國(guó)政策的引領(lǐng)性。

表2 《建設(shè)綱要》X維度政策工具分布情況

圖3 《建設(shè)綱要》中政策工具使用百分比示意圖

3.3 《建設(shè)綱要》X-Y維度交叉分析

在X政策工具維度的基礎(chǔ)上加入Y維度，有助于發(fā)現(xiàn)和探知體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體與體育強(qiáng)國(guó)政策工具的交互關(guān)系 （見(jiàn)圖4）。從整體上看，《建設(shè)綱要》中以政府為主體的政策工具運(yùn)用最多，占53.62%，其次是企業(yè)26.81%和社會(huì)組織19.57%，兩者之和占總政策工具的46.38%，表明當(dāng)下我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主要依托政府主體的宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督管制，同時(shí)注重企業(yè)和社會(huì)組織參與主體在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的積極帶動(dòng)作用，這與《建設(shè)綱要》中“形成政府主導(dǎo)有力，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與體育創(chuàng)新發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)相吻合。具體來(lái)看，在政府主體中，環(huán)境型政策工具有43條，供給型政策工具有24條，需求型政策工具相對(duì)較少，只有7條。在企業(yè)主體中，環(huán)境型政策工具有22條，供給型政策工具有12條，而需求型政策工具僅有3條。在社會(huì)組織主體中，環(huán)境型政策工具有18條，供給型政策工具有6條，需求型政策工具則只有3條。從X-Y維度的交互結(jié)果來(lái)看，《建設(shè)綱要》很好地體現(xiàn)了政府部門(mén)在體育環(huán)境建設(shè)和體育資源供給的必要指導(dǎo)作用，但是需求型政策工具相對(duì)較少，對(duì)體育事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的拉動(dòng)力量略顯單薄。社會(huì)組織作為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要主體，在供給型政策工具和需求型政策工具使用上均較少，未充分發(fā)揮社會(huì)組織的參與和支持力度。企業(yè)作為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要主體，對(duì)需求型政策工具的使用同樣不足，不利于企業(yè)在體育產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設(shè)中帶動(dòng)作用的發(fā)揮。

圖4 《建設(shè)綱要》政策工具X-Y維度分布

在構(gòu)建“服務(wù)型政府”的現(xiàn)代化體育治理模式下，政府作為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的引領(lǐng)者和主導(dǎo)者既是發(fā)展所需，也是為人民服務(wù)、以人為本執(zhí)政理念的最好詮釋。在“小政府，大社會(huì)”的構(gòu)思下，政府在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中更多的是一種開(kāi)拓者、引路人的角色，從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略角度，在整體和全局上對(duì)體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行宏觀的調(diào)整和把握。而企業(yè)與社會(huì)組織在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中將會(huì)以一種更為直接、靈活的形式，成為重要的參與主體和管理主體，這與政府領(lǐng)導(dǎo)職能在體育事業(yè)中的定位形成了異化。事實(shí)上，也正是因?yàn)樯鐣?huì)異質(zhì)化程度的日益提高，社會(huì)力量在公共服務(wù)供給端的力量不斷強(qiáng)大，導(dǎo)致了民眾對(duì)于體育健身的需求產(chǎn)生了進(jìn)一步的分化，從而在客觀上就要求體育事務(wù)管理主體的多元化，以滿(mǎn)足社會(huì)群眾對(duì)于體育公共服務(wù)的差異化需求。《建設(shè)綱要》中指出：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建管辦分離、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、各司其職、靈活高效的體育發(fā)展新模式，實(shí)現(xiàn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［21］。按照《建設(shè)綱要》中體育治理體系建設(shè)的構(gòu)思，政府作為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的核心主體，如何放低身位，簡(jiǎn)政放權(quán)，做到與其體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體進(jìn)行合理、高效的分工合作是實(shí)現(xiàn)體育治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。從體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)際來(lái)看，隨著社會(huì)力量不斷壯大和自我治理能力的不斷提升，政府將會(huì)把更多的體育事業(yè)建設(shè)和管理職能讓渡給社會(huì)，從而發(fā)揮企業(yè)與社會(huì)組織在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的更多功能與作用，承擔(dān)更多的職責(zé)。

3.4 《建設(shè)綱要》X-Z維度交叉分析

在X維度的基礎(chǔ)上加入Z維度，便于分析《建設(shè)綱要》中體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷與政策工具的交互關(guān)系（見(jiàn)圖5）。從整體來(lái)看，《建設(shè)綱要》中涉及了競(jìng)技體育、群眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化和體育外交等體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)6個(gè)領(lǐng)域，其中群眾體育領(lǐng)域的政策工具的數(shù)量最多，有43條，占總政策工具的32.33%。其后依次是競(jìng)技體育領(lǐng)域31條，占23.31%，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域23條，占17.29%，體育文化領(lǐng)域14條，占10.53%，體育外交13條，占9.77%，學(xué)校體育領(lǐng)域9條，僅占6.77%。由此可見(jiàn)，在《建設(shè)綱要》中不同建設(shè)領(lǐng)域在政策工具的選擇和利用上并不協(xié)調(diào)，群眾體育、競(jìng)技體育和體育產(chǎn)業(yè)是體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)，學(xué)校體育的重要地位在《建設(shè)綱要》中并沒(méi)有引起足夠的重視。具體來(lái)看，除體育外交外，其余5個(gè)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的政策工具分布均集中在環(huán)境型政策工具，供給型和需求型政策工具較少，表明《建設(shè)綱要》側(cè)重于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)領(lǐng)域環(huán)境面的構(gòu)建，供給面和需求面的助推動(dòng)力不足。

圖5 《建設(shè)綱要》政策工具X-Z維度分析

通過(guò)對(duì)政策自身的歸類(lèi)，自1995年《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》和《全民健身計(jì)劃綱要》的同時(shí)頒布，政府想要實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育與群眾體育齊頭并進(jìn)的體育發(fā)展理念就已非常明確。就目前而言，我國(guó)競(jìng)技體育實(shí)力突飛猛進(jìn)，群眾體育蓬勃發(fā)展，“雙輪驅(qū)動(dòng)”的體育事業(yè)發(fā)展模式取得較好成效。后續(xù)如何保持和擴(kuò)大競(jìng)技體育項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，夯實(shí)競(jìng)技人才基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)群眾體育的普及是實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵。就體育產(chǎn)業(yè)而言，我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)起步晚，規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題成為阻撓我國(guó)由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的鴻溝。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)離不開(kāi)體育產(chǎn)業(yè)的支撐與保障。當(dāng)下，群眾體育的廣泛開(kāi)展以及老齡化社會(huì)問(wèn)題的日益突出加速了對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的需求，《建設(shè)綱要》中對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的重視表明政府對(duì)體育產(chǎn)業(yè)寄予了厚望，也表明了政府大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，彌補(bǔ)體育強(qiáng)國(guó)短板的信心與決心。另外，體育強(qiáng)國(guó)作為一個(gè)多維的概念，體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)還需要體育事業(yè)其他領(lǐng)域的共同發(fā)力，體育文化建設(shè)與體育海外交流作為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分在《建設(shè)綱要》中得到充分體現(xiàn)。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到學(xué)校體育是我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。資料顯示，近幾年我國(guó)學(xué)生體質(zhì)連年下降，這與學(xué)校體育工作如何開(kāi)展、評(píng)估和保障不無(wú)關(guān)系?！督ㄔO(shè)綱要》中雖然將學(xué)校體育劃分到大眾體育領(lǐng)域，但其關(guān)注程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。學(xué)校體育工作開(kāi)展的好壞，關(guān)乎著體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)能否如期完成，更關(guān)乎著青少年的健康成長(zhǎng)，在未來(lái)政策調(diào)整與優(yōu)化中應(yīng)給予必要的重視。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

通過(guò)三維度框架對(duì)《建設(shè)綱要》政策分析，得出以下結(jié)論：1）從政策工具X維度來(lái)看，《建設(shè)綱要》更加偏好于環(huán)境型政策工具的使用，并重視通過(guò)策略性措施的頻繁運(yùn)用為體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境，但存在內(nèi)部財(cái)務(wù)金融和稅收優(yōu)惠要素使用不足的情況；供給型政策工具的使用較為合理，除資金投入使用匱乏外，其余各類(lèi)供給性政策工具運(yùn)用相對(duì)較為均衡；對(duì)于需求型政策工具的使用略顯不足，具體凸顯在政府采購(gòu)和貿(mào)易管制的使用匱乏以及服務(wù)外包政策的缺失，不利于《建設(shè)綱要》政策的拉動(dòng)與牽引作用的發(fā)揮。

2）從體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體Y維度來(lái)看，《建設(shè)綱要》充分體現(xiàn)了政府在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的主導(dǎo)地位，并同時(shí)兼顧了企業(yè)與社會(huì)組織主體在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的積極帶動(dòng)作用。在具體各類(lèi)政策工具使用上，政府主體對(duì)環(huán)境型和供給型政策工具使用較多，但對(duì)需求型政策工具的使用相對(duì)較少，不利于發(fā)揮政府對(duì)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主導(dǎo)作用；社會(huì)組織主體對(duì)供給型和需求型政策工具使用較少，未充分發(fā)揮社會(huì)組織的參與和支持力度。企業(yè)主體對(duì)需求型政策工具的使用同樣不足，一定程度上抑制了企業(yè)的參與主動(dòng)性與積極性。

3）從體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷Z維度來(lái)看，《建設(shè)綱要》中對(duì)于競(jìng)技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)、學(xué)校體育、體育文化和體育外交6個(gè)建設(shè)領(lǐng)域均有所涉及，但重視程度存在差異。群眾體育、競(jìng)技體育和體育產(chǎn)業(yè)是政策文本關(guān)注的重點(diǎn)，學(xué)校體育缺乏必要的關(guān)注。在政策工具的選擇和利用上，除體育外交外，其余5個(gè)體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷領(lǐng)域的政策工具分布較集中在環(huán)境型政策工具，供給型和需求型政策工具較少，供給面和需求面的助推動(dòng)力不足。

4.2 建議

《建設(shè)綱要》的發(fā)布充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)體育事業(yè)的高度重視，是政府在戰(zhàn)略思想上對(duì)我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化體育強(qiáng)國(guó)，并將體育發(fā)展成為中華民族偉大復(fù)興的一個(gè)標(biāo)志性事業(yè)。這需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策體制上的科學(xué)設(shè)計(jì)，提升體育政策規(guī)劃性研究工作，統(tǒng)籌強(qiáng)化體育強(qiáng)國(guó)政策工具與建設(shè)主體、價(jià)值判斷領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，真正發(fā)揮體育強(qiáng)國(guó)政策的協(xié)同發(fā)展效應(yīng)。鑒于此，研究提出如下政策建議：

1）在政策工具方面，適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的使用頻率，逐步加大需求型政策工具的使用強(qiáng)度，促進(jìn)政策工具間的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。一方面，適度弱化環(huán)境型政策工具中策略性措施的使用力度，減少政策的短期行為，合理配置環(huán)境型政策工具內(nèi)部要素的均衡布局，從而提升政策的操作性和長(zhǎng)效性；另一方面，體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)離不開(kāi)供給型和需求型政策工具的助推與拉動(dòng)，因此需要進(jìn)一步加強(qiáng)供給型和需求型工具的使用，特別是要彌補(bǔ)需求型政策工具使用不足的問(wèn)題。政府采購(gòu)、貿(mào)易管制和服務(wù)外包等政策工具的使用能夠有效激發(fā)和帶動(dòng)體育發(fā)展活力，吸引市場(chǎng)資本和民間資本進(jìn)入體育發(fā)展事業(yè)，拓寬體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的平臺(tái)和渠道，這些是在未來(lái)政策調(diào)整中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化的內(nèi)容。

2）在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)主體方面，由政府主導(dǎo)逐步過(guò)渡到政府引導(dǎo)的現(xiàn)代化體育治理模式，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)組織主體在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中參與積極性，實(shí)現(xiàn)多元主體的均衡發(fā)展。基于現(xiàn)階段我國(guó)在既有體育事業(yè)改革實(shí)踐中，激勵(lì)手段單一、金融扶持機(jī)制不成型的情形，一方面政府應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的同時(shí)，采用多種激勵(lì)政策和手段，從多方位激勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)力量在體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的活力與積極作用；另一方面，資金短缺一直是制約我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，有效加大資金投入，從擴(kuò)寬融資渠道、創(chuàng)新融資模式、實(shí)施貸款擔(dān)保等角度出發(fā)，在供給側(cè)與需求側(cè)兩端同時(shí)發(fā)力，減小市場(chǎng)和社會(huì)組織參與阻力與顧慮，加快體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐。

3）在體育強(qiáng)國(guó)價(jià)值判斷方面，在強(qiáng)調(diào)體育事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的主次與輕重的同時(shí)，繼續(xù)補(bǔ)齊體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的短板，進(jìn)一步促進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)多領(lǐng)域的均衡發(fā)展。一方面，要充分認(rèn)識(shí)到學(xué)校體育在我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的重要地位與薄弱現(xiàn)實(shí)，關(guān)注學(xué)校體育工作的開(kāi)展，加強(qiáng)政策支持，從頂層設(shè)計(jì)上為學(xué)校體育營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)體育各項(xiàng)事業(yè)的均衡同步發(fā)展；另一方面，要精準(zhǔn)把握政策工具的優(yōu)化組合原則，不斷增強(qiáng)政策工具與實(shí)施領(lǐng)域間的契合度。依據(jù)體育事業(yè)各領(lǐng)域的發(fā)展實(shí)際，適度加強(qiáng)供給型和需求型政策工具的使用，尤其是大眾體育與體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的深化發(fā)展離不開(kāi)供給與需求兩端的刺激與拉動(dòng)，在未來(lái)政策調(diào)整和優(yōu)化中應(yīng)有所體現(xiàn)。