毛建岳

摘 要：公益訴訟調(diào)查權(quán)面臨著規(guī)范性依據(jù)不足、調(diào)查措施單薄、保障機(jī)制缺位等問題，制約公益訴訟工作的深入開展。需要結(jié)合司法實(shí)踐，在明晰其本質(zhì)屬性、功能目的、運(yùn)行特點(diǎn)等基礎(chǔ)上，完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化其剛性和權(quán)威，實(shí)現(xiàn)調(diào)查權(quán)的高效規(guī)范行使。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 調(diào)查權(quán) 運(yùn)行邏輯

一、公益訴訟調(diào)查權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

（一）公益訴訟案件特點(diǎn)折射出調(diào)查權(quán)對(duì)公益訴訟開展支撐不足

一是案件類型以行政公益訴訟為主。行主民輔的格局，除民事公益訴訟線索基數(shù)更小外，其成案率相對(duì)較低也是因素之一。在線索排查階段，行政公益訴訟案件的調(diào)查，通過現(xiàn)場(chǎng)了解結(jié)合調(diào)取復(fù)印行政執(zhí)法卷宗資料，一般就可以對(duì)行政行為是否合法作出初步判斷，而民事公益訴訟案件的事實(shí)證據(jù)主要依靠鑒定等方式獲得，調(diào)查技術(shù)難度更大。

二是訴訟案件以刑事附帶民事公益訴訟為主。訴訟程序的提起主要借助刑事偵查，不得不說調(diào)查權(quán)自身偏弱是重要原因。另外，在訴前程序中，民事公益訴訟案件經(jīng)公告無社會(huì)組織起訴、行政公益訴訟案件行政機(jī)關(guān)逾期未糾正違法或履行職責(zé)的，還有近一半案件未提起訴訟，調(diào)查不夠充分、訴訟證據(jù)未到位是否為其中因素值得思考。

三是案件領(lǐng)域集中在傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域。一些人民群眾重點(diǎn)關(guān)注的如大氣污染等領(lǐng)域，受制于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查能力，公益訴訟對(duì)此回應(yīng)有限。以浙江地區(qū)辦理的溴乙烷泄露事件為例，溴乙烷泄漏后極易揮發(fā)形成霧氣隨風(fēng)擴(kuò)散，對(duì)此，如何調(diào)查核實(shí)侵權(quán)行為污染大氣并達(dá)到損害公益標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)難度。

（二）公益訴訟調(diào)查權(quán)運(yùn)行機(jī)制存在的缺陷

一是規(guī)范依據(jù)欠缺?！吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱“組織法”）和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“解釋”）只在法律層面對(duì)公益訴訟調(diào)查權(quán)進(jìn)行了概要性的確認(rèn)，《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“指南”）雖然對(duì)調(diào)查可采取的措施進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定，但調(diào)查權(quán)行使的原則、范圍、程序等依然模糊，可操作性不強(qiáng)，而且調(diào)查措施僅以最高人民檢察院內(nèi)部頒行的兩部指南為規(guī)范依據(jù)，位階太低。

二是調(diào)查手段受限。指南規(guī)定的都是柔性調(diào)查手段，實(shí)踐中會(huì)碰到有些證據(jù)通過常規(guī)方式難以固定、證據(jù)有滅失風(fēng)險(xiǎn)不采取措施將不復(fù)存在等情況，只用這些柔性調(diào)查手段難以達(dá)到調(diào)查取證目的。如有地方反映有些違法行為人在受到檢察機(jī)關(guān)調(diào)查后，采取轉(zhuǎn)移設(shè)施和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等逃避處罰手段，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查反倒因驚動(dòng)違法行為人造成行政機(jī)關(guān)找不到違法行為人無法進(jìn)行查處。[1]另外，這些柔性調(diào)查手段在實(shí)踐中不能得到充分運(yùn)用，如鑒定、評(píng)估等調(diào)查方式因科技支撐缺位、費(fèi)用高、周期長(zhǎng)、協(xié)調(diào)難等因素，實(shí)踐中運(yùn)用難度較大。

三是救濟(jì)性保障不足。組織法和解釋明確規(guī)定，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查，但如何解決不予配合的情形，組織法和解釋沒有進(jìn)一步規(guī)定。至于如何救濟(jì)，對(duì)于干擾妨害司法活動(dòng)，威脅、報(bào)復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的，可依據(jù)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》和刑法予以救濟(jì)，但實(shí)踐中調(diào)查對(duì)象往往采取推諉、拖延、掩蓋等柔性方式不履行協(xié)助配合義務(wù)，對(duì)此檢察機(jī)關(guān)缺乏救濟(jì)性保障措施，特別是一些利益博弈明顯的案件，更難以有效破解此困境。

二、公益訴訟調(diào)查權(quán)的運(yùn)行邏輯

明晰公益訴訟調(diào)查權(quán)運(yùn)行的應(yīng)然邏輯是明確其定位、找準(zhǔn)完善路徑的前提。明晰公益訴訟調(diào)查權(quán)的運(yùn)行邏輯，需要厘清其屬性特征、與其他權(quán)能的區(qū)別以及功能目的三個(gè)方面的問題。

（一）公益訴訟調(diào)查權(quán)的屬性特征

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行合法性的監(jiān)督，是一項(xiàng)具有宏觀屬性的權(quán)力，包括公益訴訟在內(nèi)的各項(xiàng)檢察職能皆流觴于此。公益訴訟調(diào)查權(quán)作為履行公益訴訟職能的權(quán)能和措施，是公益訴訟職能派生出來的一項(xiàng)輔助性權(quán)力，其屬性特征既受法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟職能的制約，同時(shí)也有其獨(dú)立特質(zhì)。其特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是具有主動(dòng)性、程序性特征。“公益訴訟調(diào)查是為了支持訴前程序的履行或者訴訟請(qǐng)求的提出，不是對(duì)人民法院據(jù)以作出裁判的證據(jù)材料的消極核實(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)積極全面的收集調(diào)取相關(guān)證據(jù)”[2]，調(diào)查權(quán)具有主動(dòng)性。同時(shí)法律監(jiān)督權(quán)程序性的特點(diǎn)亦決定了公益訴訟調(diào)查權(quán)具有該屬性，而程序性的另一層含義是指權(quán)力行使本身應(yīng)依法定程序進(jìn)行。二是具有監(jiān)督性、司法性特征。公益訴訟調(diào)查權(quán)是基于公益訴訟監(jiān)督職能產(chǎn)生的，本質(zhì)上是一種知情權(quán)和請(qǐng)求權(quán)，體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性。公益訴訟監(jiān)督不是一般意義上的指導(dǎo)性監(jiān)督，是以個(gè)案方式進(jìn)行的具體監(jiān)督，調(diào)查權(quán)的開展以圍繞個(gè)案中的相關(guān)事實(shí)進(jìn)行，取得的證據(jù)可以作為監(jiān)督意見的依據(jù)。三是公益訴訟調(diào)查權(quán)具有屬性復(fù)合性特征。公益訴訟是“以當(dāng)事人化的法律角色和程序來實(shí)施法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督的目的與實(shí)現(xiàn)公益訴權(quán)的目的是一致的”，公益訴訟調(diào)查權(quán)同時(shí)基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督和當(dāng)事人的舉證責(zé)任，既具有法律監(jiān)督職權(quán)屬性又具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)上的當(dāng)事人證明權(quán)屬性，兼具權(quán)力型調(diào)查和權(quán)利型調(diào)查的二重屬性。[3]

（二）公益訴訟調(diào)查權(quán)和其他調(diào)查權(quán)的區(qū)別

厘清與其他調(diào)查權(quán)的區(qū)別，有利于進(jìn)一步明晰其本質(zhì)屬性和運(yùn)行特點(diǎn)。首先，公益訴訟調(diào)查權(quán)與其他調(diào)查主體的調(diào)查權(quán)，在權(quán)力屬性、調(diào)查措施、調(diào)查權(quán)保障上皆有不同。（1）行政調(diào)查權(quán)?；谛姓?quán)性質(zhì)，依據(jù)職權(quán)調(diào)查為主，體現(xiàn)單向性。行政機(jī)關(guān)的調(diào)查可以根據(jù)行政行為種類和行政活動(dòng)的目的不同，采取詢問、檢查、鑒定、扣押等具體的調(diào)查方式，調(diào)查方式不同，能實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行政任務(wù)的程度也不同，對(duì)當(dāng)事人的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)的限制也不同。（2）法院司法調(diào)查權(quán)。法院的司法調(diào)查權(quán)具有謙抑性、補(bǔ)充性特征，雖然沒有強(qiáng)制性手段，但在效力保障上具有強(qiáng)制性，對(duì)于不配合調(diào)查的，法院可以采取拘留、罰款等司法強(qiáng)制措施。（3）監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)。以紀(jì)檢調(diào)查、行政調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查為權(quán)力前身，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)在性質(zhì)上具有行政、司法和監(jiān)察的復(fù)合屬性，調(diào)查措施范圍和強(qiáng)制性手段與刑事偵查相當(dāng)。

其次，與檢察機(jī)關(guān)其他模式的調(diào)查權(quán)，在行使目的、范圍等方面也有所不同。檢察機(jī)關(guān)因履行法律監(jiān)督職責(zé)的不同，存在民事、行政檢察監(jiān)督調(diào)查、公益訴訟調(diào)查、刑事訴訟監(jiān)督調(diào)查等不同的調(diào)查模式。（1）民事、行政檢察監(jiān)督調(diào)查權(quán)。民事檢察、行政檢察監(jiān)督的調(diào)查權(quán)屬性比較單一，是一種單純的權(quán)力型調(diào)查，調(diào)查不為任何一方當(dāng)事人利益，旨在監(jiān)督糾正訴訟違法問題和司法不公，調(diào)查取決于監(jiān)督的必要性。（2）刑事訴訟監(jiān)督調(diào)查權(quán)。其側(cè)重點(diǎn)在于核實(shí)，主要是為更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)而對(duì)已有證據(jù)進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，一方面通過調(diào)查實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟的監(jiān)督，另一方面更好地保障自身訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

（三）公益訴訟調(diào)查權(quán)的功能與證明責(zé)任的關(guān)系

調(diào)查服務(wù)于舉證，圍繞證明要求和標(biāo)準(zhǔn)開展，調(diào)查權(quán)與舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)三者之間具有目的主義關(guān)系。這可以從各種調(diào)查權(quán)的法律規(guī)定中得到體現(xiàn)，具體見上表。

調(diào)查權(quán)與調(diào)查機(jī)關(guān)的證明責(zé)任息息相關(guān)，證明責(zé)任越重，證明標(biāo)準(zhǔn)越高，調(diào)查權(quán)也越充分，呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。公益訴訟調(diào)查權(quán)亦應(yīng)如此，雖然在訴前程序和訴訟程序中，調(diào)查權(quán)行使的定位不同，訴前主要基于監(jiān)督者定位調(diào)查取證，訴訟過程中既有監(jiān)督者定位也有基于當(dāng)事人證明權(quán)的調(diào)查取證，但調(diào)查都是圍繞相關(guān)證據(jù)和案情進(jìn)行，與舉證責(zé)任密切關(guān)聯(lián)。

三、公益訴訟調(diào)查權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善路徑

（一）“三化”原則構(gòu)建公益訴訟調(diào)查權(quán)運(yùn)行機(jī)制

公益訴訟調(diào)查權(quán)作為檢察監(jiān)督調(diào)查權(quán)的一種，“與監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)在權(quán)力位階上處于同等地位，是一個(gè)具備立法授權(quán)、權(quán)力內(nèi)容、行使措施、法律追責(zé)等一套完整的權(quán)力體系”[4]，規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制既是調(diào)查權(quán)具備公信力所需，也是其法律性、程序性特征的要求。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，要注重根據(jù)調(diào)查權(quán)的屬性特征，堅(jiān)持層次化、適度化、司法化原則設(shè)計(jì)。

層次化，是指根據(jù)調(diào)查要求、舉證責(zé)任的不同進(jìn)行分層次、階段性設(shè)計(jì)。公益訴訟案件類型和訴訟階段不同，調(diào)查目的、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)也不同。如在民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)起到公益保護(hù)的補(bǔ)位和訴訟督促作用，調(diào)查的目的是查清事實(shí);在行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的唯一主體，除了查清事實(shí)，還要確認(rèn)行政行為是否違法。行政公益訴前階段的主要目的是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的主觀能動(dòng)性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為承擔(dān)初步證明責(zé)任;檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段要圍繞公益受損事實(shí)、損害行為、因果關(guān)系等進(jìn)行全面舉證。適度化，是指注重司法資源的優(yōu)化配置，堅(jiān)持效益性和必要性原則。具體而言，在調(diào)查范圍上調(diào)查應(yīng)基于糾正違法行為和維護(hù)公益的需要;調(diào)查模式的選擇和運(yùn)用上要根據(jù)證明責(zé)任和證明要求的不同進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)司法成本與調(diào)查目的、任務(wù)相匹配;調(diào)查措施要體現(xiàn)遞進(jìn)性，證據(jù)可以通過調(diào)查對(duì)象收集提供的，應(yīng)優(yōu)先選擇讓其提供，可以用非強(qiáng)制措施調(diào)查取證的，應(yīng)優(yōu)先適用非強(qiáng)制措施。司法化，是基于公益訴訟調(diào)查權(quán)所具有的司法屬性，在程序上體現(xiàn)司法特征。司法化一方面要求調(diào)查程序設(shè)置盡可能具體化、明確化;另一方面要將司法責(zé)任制落實(shí)到調(diào)查權(quán)運(yùn)行機(jī)制中去，明確檢察人員行使調(diào)查權(quán)的相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)。

（二）均衡設(shè)置公益訴訟調(diào)查權(quán)的調(diào)查措施

如前分析，調(diào)查權(quán)與舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)正相關(guān)。合理設(shè)置調(diào)查措施，首先要明晰檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)是什么？探究答案需理順三個(gè)問題。一是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位與其在公益訴訟中的舉證責(zé)任大小無必然聯(lián)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督者，而且解釋對(duì)于諸如法院移送執(zhí)行生效判決等基于法律監(jiān)督屬性的特殊規(guī)定，意味著檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位不同于一般原告，應(yīng)承擔(dān)更大的舉證責(zé)任。其實(shí)兩者系不同層面的問題，舉證責(zé)任大小和分擔(dān)方式是訴訟法層面的問題，檢察機(jī)關(guān)的地位問題更多是憲法層面的問題，兩者并無正相關(guān)的聯(lián)系。二是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的舉證責(zé)任總體上按照“誰主張、誰舉證”的證據(jù)原理設(shè)計(jì)。舉證責(zé)任的確定要考慮雙方當(dāng)事人訴訟地位平等的價(jià)值取向，雖然程序上對(duì)檢察機(jī)關(guān)有一些特殊設(shè)置，但其本質(zhì)還是相當(dāng)于原告地位。行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)還要證明行政機(jī)關(guān)存在違法履職或不作為，實(shí)際上改變了傳統(tǒng)行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則，提高了檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，這恰與行政公益訴訟具有的法律監(jiān)督屬性和兩者具有對(duì)等的訴訟地位相適應(yīng)。三是舉證責(zé)任根據(jù)公益訴訟類別和階段有所不同。

綜上，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)不同程序，基于監(jiān)督地位或訴訟目的而設(shè)置的，舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)與行政調(diào)查、行政訴訟類似，具有靈活性、階梯性和多元性的特征。相應(yīng)的，調(diào)查措施也應(yīng)依據(jù)舉證責(zé)任大小和證明標(biāo)準(zhǔn)高低，體現(xiàn)層次性、多樣化。如此，可借鑒參照行政調(diào)查權(quán)和行政訴訟，賦予更為充分靈活的調(diào)查措施，一方面豐富調(diào)查措施，在原有調(diào)查措施上進(jìn)一步增加諸如檢查、監(jiān)測(cè)等調(diào)查措施;另一方面探索除限制人身自由的強(qiáng)制性調(diào)查措施之外的類似如行政調(diào)查中的封存、扣押、凍結(jié)、責(zé)令立即停止侵害公益行為等強(qiáng)制性調(diào)查措施，以利于固定證據(jù)、及時(shí)取證。

賦予公益訴訟調(diào)查權(quán)一定的強(qiáng)制性調(diào)查措施既有法理上支撐也有實(shí)踐需求。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查能力與公益訴訟舉證責(zé)任還不相匹配，實(shí)踐中存在損害認(rèn)定復(fù)雜、違法行為和損害后果認(rèn)定難、因果關(guān)系認(rèn)定難等問題，檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)材料上又處于弱勢(shì)，很大一部分證據(jù)集中于調(diào)查對(duì)象一方。且大部分案件是行政公益訴訟案件，其中多數(shù)又通過訴前程序終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)也無法利用證據(jù)保全、特殊證據(jù)規(guī)則等方式調(diào)查取證。另外，從調(diào)查權(quán)發(fā)展看，其內(nèi)容和措施不是一成不變的，可以根據(jù)實(shí)踐需要而豐富。如民事檢察調(diào)查措施從最初的只限于書面審查發(fā)展到如今可綜合采用書面審查、鑒定、審計(jì)等多種調(diào)查方式;刑事訴訟中調(diào)查的內(nèi)涵也隨著監(jiān)察法的出臺(tái)發(fā)生改變。[5]既然公益訴訟實(shí)踐對(duì)豐富調(diào)查權(quán)措施有著現(xiàn)實(shí)需求，法律也有回應(yīng)實(shí)踐的必要。

（三）補(bǔ)強(qiáng)公益訴訟調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性保障

調(diào)查權(quán)強(qiáng)制性保障大致可分為三類模式：（1）賦予調(diào)查機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查措施+明確調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù);（2）未賦予調(diào)查機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查措施+明確調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù);（3）賦予調(diào)查機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查措施+未明確調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù)。公益訴訟調(diào)查權(quán)的保障模式形式上屬于第二種，但實(shí)質(zhì)上卻存在著重大缺陷，即調(diào)查對(duì)象違反配合義務(wù)的法律責(zé)任缺位。就公益訴訟調(diào)查權(quán)而言，規(guī)定調(diào)查對(duì)象不予配合的法律責(zé)任，一定程度上比賦予強(qiáng)制性調(diào)查措施更為重要。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等早已掌握不少證據(jù)，尤其是行政機(jī)關(guān)前期在履行行政管理職責(zé)中要制作獲取大量信息材料。重復(fù)調(diào)查取證與訴訟經(jīng)濟(jì)原則相悖，調(diào)取行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法證據(jù)應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)取證的首選方式，而這需要調(diào)查對(duì)象的協(xié)助配合。因此進(jìn)一步明確違反配合調(diào)查義務(wù)的法律后果尤為重要，對(duì)于不履行配合調(diào)查義務(wù)的，可以參照民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，視情況采取罰款、拘留等懲罰性措施。

注釋：

[1]參見北京市朝陽區(qū)人民檢察院課題組：《行政公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)行使困境與完善路徑初探》，《中國(guó)檢察官》2019年第3期。

[2]習(xí)麗嬪、湯博為：《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)研究》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。

[3]參見陳宏：《公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)的權(quán)屬特征研究》，《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。

[4]舒小慶：《監(jiān)察法實(shí)施中檢察院職能再審視》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年10月22日。

[5]參見程雷：《“偵查”定義的修改與監(jiān)察調(diào)查權(quán)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。