張進(jìn)鑫

摘 要：本文通過(guò)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)存的障礙進(jìn)行分析，探討導(dǎo)致自然資產(chǎn)管理障礙產(chǎn)生的制度原因，并基于審計(jì)視角，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的方向，在此基礎(chǔ)上提出一系列建議措施，提高自然資源資產(chǎn)的管理能力和管理水平，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：地方政府;自然資源;審計(jì);資產(chǎn)管理;制度建設(shè)

完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的前提，基于審計(jì)視角開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)，不僅可實(shí)現(xiàn)“全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”與“所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”統(tǒng)一行使，還可進(jìn)一步促進(jìn)自然資源合理使用規(guī)劃與保護(hù)。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府資產(chǎn)資源資產(chǎn)管理制度中尚存在自然資源管理體制缺乏完善總體設(shè)計(jì)、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管工作難以統(tǒng)一等問(wèn)題。

一、審計(jì)視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理障礙

1.自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取存在障礙

首先，自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)過(guò)于分散。自然資源資產(chǎn)包含多個(gè)類別（例如礦產(chǎn)資源、淡水資源等等），我國(guó)在對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí)，不同類別的自然資源分屬不同職能部門管理，對(duì)應(yīng)的自然資源信息也分散在不同職能部門當(dāng)中，難以實(shí)現(xiàn)自然資源信息共同管理。

其次，自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集較難且難以反映全貌。以農(nóng)用土壤質(zhì)量檢測(cè)為例，受客觀現(xiàn)實(shí)制約，對(duì)我國(guó)農(nóng)用土壤質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)只能每隔一段時(shí)間進(jìn)行一次抽樣檢測(cè)，這代表最終采集得到的農(nóng)用土壤質(zhì)量信息數(shù)據(jù)不能反映全貌，不能準(zhǔn)確反映兩次測(cè)量時(shí)間的中間的農(nóng)用土地質(zhì)量情況。

2.自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估障礙

第一，自然資源資產(chǎn)總量很難度量，例如水資源總量處于動(dòng)態(tài)變化當(dāng)中，且導(dǎo)致水資源總量出現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的原因十分復(fù)雜，現(xiàn)有技術(shù)根本無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量出水資源總量;第二，自然資源資產(chǎn)質(zhì)量很難度量，同樣以水資源為例，我國(guó)地域廣闊，不同地域的湖泊、江河的水資源質(zhì)量不同，要對(duì)全國(guó)的水資源資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行度量顯然不太現(xiàn)實(shí);第三，自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以評(píng)估，即同一資源用途不同，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值往往不同，此時(shí)，就很難對(duì)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)估。除上述障礙外，還存在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定難度大等障礙。

3.自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用責(zé)任的量化存在障礙

首先，在對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)利用時(shí)，保護(hù)效果、利用效果很難得到有效量化。以保護(hù)效果為例，排污會(huì)導(dǎo)致自然資源被破壞，通過(guò)對(duì)排污總量進(jìn)行測(cè)量可對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)效果進(jìn)行量化，然而事實(shí)卻是現(xiàn)有技術(shù)根本無(wú)法對(duì)排污總量進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府對(duì)自然資源保護(hù)利用的力度很難量化評(píng)價(jià)，即地方政府在利用保護(hù)自然資源的過(guò)程中難以把握自然資源的保護(hù)利用程度，難以對(duì)自然資源的保護(hù)利用程度進(jìn)行量化，可能出現(xiàn)自然資源保護(hù)利用不足或保護(hù)利用過(guò)度的情況。除上述外，難以對(duì)地方政府自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用政策產(chǎn)生的積極影響與消極影響進(jìn)行量化，同樣對(duì)自然資源資源資產(chǎn)管理不利。

二、審計(jì)視角下導(dǎo)致上述自然資源資產(chǎn)管理障礙產(chǎn)生的制度原因

1.自然資源資產(chǎn)管理制度缺乏完善的總體設(shè)計(jì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源管理障礙的產(chǎn)生與自然資源管理制度缺乏完善的總體設(shè)計(jì)有一定關(guān)系。自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)理論與經(jīng)驗(yàn)存在不足、研究程度有待加深等等，都是導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理制度總體設(shè)計(jì)存在問(wèn)題的原因。自然資源資產(chǎn)管理制度缺乏完善總體設(shè)計(jì)的常見表現(xiàn)有：自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散在不同職能部門當(dāng)中，這些職能部門中的某些部門為保障自身固有利益，在進(jìn)行自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享互通時(shí)十分消極。

2.自然資源資產(chǎn)監(jiān)管工作難以統(tǒng)一

自然資源資產(chǎn)管理過(guò)程中監(jiān)管工作難以統(tǒng)一的主要原因在于我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制初步構(gòu)建時(shí)受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，至今保留著條塊分割的管理模式，而在這種條塊分割的管理模式之下各個(gè)“條塊”之間又難以實(shí)現(xiàn)高效協(xié)作，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管工作也難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

3.自然資源資產(chǎn)管理手段較為落后

管理手段落后是導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理效果不佳的一大因素。管理手段落后主要體現(xiàn)在兩方面：一方面自然資源資產(chǎn)管理以行政管理為主，在管理過(guò)程中對(duì)破壞自然資源資產(chǎn)的企業(yè)與人員懲罰力度不足，同時(shí)并未采取積極的管理手段鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與自然資源資產(chǎn)保護(hù);另一方面，在自然資源資產(chǎn)管理過(guò)程中輕治理、重管理的情況較為突出，很多遭受污染與破壞的自然資源得不到有效治理。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府在履行自然資源管理職責(zé)時(shí)存在角色錯(cuò)位、越位和缺位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府在自然資源資產(chǎn)管理中既是自然資源資產(chǎn)的所有者，也是服務(wù)者、管理者與投資者，在同時(shí)具備多重身份的情況下，地方政府若不能找準(zhǔn)自身所處的位置、認(rèn)清自身應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的責(zé)任，就很可能在實(shí)際管理過(guò)程中出現(xiàn)角色錯(cuò)位、越位、缺位等問(wèn)題。

5.自然資源資產(chǎn)管理過(guò)程中的權(quán)責(zé)劃分有待進(jìn)一步明確

自然資源資產(chǎn)屬全民所有，換言之，全民都有參與自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)力，不過(guò)自然資源資產(chǎn)實(shí)際管理過(guò)程中，實(shí)際操作者往往是地方政府，地方政府同時(shí)具有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這種情況下，監(jiān)督與管理難以剝離開來(lái)，監(jiān)督者與被監(jiān)督者出現(xiàn)重疊，審計(jì)工作難以保質(zhì)保量開展，不利于自然資源資產(chǎn)管理效果提升。

三、審計(jì)視角下加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)的建議

1.加強(qiáng)相關(guān)理論和技術(shù)儲(chǔ)備工作

加強(qiáng)相關(guān)理論和技術(shù)儲(chǔ)備工作時(shí)，可采取的做法有：第一，加強(qiáng)資源環(huán)境專家?guī)旖ㄔO(shè)，自然資源資產(chǎn)管理涉及多個(gè)行業(yè)與領(lǐng)域（例如涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、工程技術(shù)行業(yè)等等），借助專家?guī)煳{各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才組建一只優(yōu)秀的人才隊(duì)伍參與自然資源資產(chǎn)管理，并為自然資源資產(chǎn)管理提供技術(shù)保障，可有效促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理水平提升。第二，加強(qiáng)學(xué)術(shù)課題研究組的設(shè)立，充分發(fā)揮研究所、高校等優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)的作用，使自然資源資產(chǎn)管理進(jìn)一步獲得理論支持，逐漸形成一套較為完善的自然資源資產(chǎn)管理理論體系，以此為實(shí)踐工作的開展夯實(shí)理論基礎(chǔ)。

2.完善自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管構(gòu)架

首先，地方政府應(yīng)組織建立專業(yè)的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并賦予該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)力，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的保護(hù)、規(guī)劃與利用，主導(dǎo)所有自然資源資產(chǎn)政策的實(shí)施。

其次，要完善自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)體系、核算體系與審計(jì)體系，通過(guò)對(duì)自然資源統(tǒng)計(jì)方式與方法、核算方式與方法、審計(jì)方式與方法進(jìn)行改進(jìn)，來(lái)提高自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、精確性及完整性，從而提高自然資源資產(chǎn)管理規(guī)范程度，并為審計(jì)工作的開展夯實(shí)信息基礎(chǔ)。

3.引入先進(jìn)資產(chǎn)管理理念，科學(xué)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)保護(hù)、利用與規(guī)劃

第一，在引入先進(jìn)資產(chǎn)管理理念來(lái)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)時(shí)不能脫離現(xiàn)行法律法規(guī)框架，且必須結(jié)合不同類別的自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)。第二，在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)管理時(shí)要秉承“價(jià)值最大化”理念，在保護(hù)自然資源的基礎(chǔ)上對(duì)自然資源的使用進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，同時(shí)，為提高自然資源利用效率與效果，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)大力提倡自然資源集約使用行為，樹立節(jié)約自然資源資產(chǎn)的意識(shí)。

4.完善自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究機(jī)制

審計(jì)視角下，在完善自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究機(jī)制時(shí)，要從數(shù)量與價(jià)值兩個(gè)維度入手，遵循單一到綜合、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的規(guī)律，將可客觀反映自然資源情況、自然資源保護(hù)利用規(guī)劃情況的指標(biāo)納入責(zé)任考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中，并將評(píng)價(jià)結(jié)果納入責(zé)任追究體制當(dāng)中。一般情況下，自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任考核評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)分為：第一，短期指標(biāo)與長(zhǎng)期指標(biāo)，短期指標(biāo)是指可反映自然資源資產(chǎn)管理短期執(zhí)行效果與效率的指標(biāo)（例如近期的礦山關(guān)停數(shù)），長(zhǎng)期指標(biāo)是指較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)可反映自然資源資產(chǎn)管理成效的指標(biāo)（例如森林覆蓋率）;第二，定性指標(biāo)與定量指標(biāo)，如排污口關(guān)停數(shù)量等等屬定量指標(biāo)，當(dāng)?shù)鼐用袷欠窬邆渥匀毁Y源保護(hù)意識(shí)等等屬定性指標(biāo)。

5.完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

第一，完善區(qū)位生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用一般性財(cái)政來(lái)補(bǔ)償當(dāng)?shù)啬承┳匀毁Y源保護(hù)區(qū)域無(wú)法發(fā)展加工制造等產(chǎn)業(yè)的損失;第二，完善生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，例如加強(qiáng)農(nóng)村垃圾處理體系建設(shè)來(lái)進(jìn)一步保護(hù)自然資源，減少污染對(duì)自然資源的破壞;第三，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的回血能力，使自然資源利用與保護(hù)同步推進(jìn)，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)的自我發(fā)展能力。

四、結(jié)語(yǔ)

地方政府自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，除了結(jié)合已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的地方政府自然資源資產(chǎn)管理缺陷，如自然資源資產(chǎn)管理手段較為落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行自然資源管理職責(zé)時(shí)存在角色錯(cuò)位等等進(jìn)行對(duì)應(yīng)的制度改進(jìn)與建設(shè)外，在制度建設(shè)過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)重視自然資源資產(chǎn)管理問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與收集，通過(guò)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、收集問(wèn)題、對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深入分析，為自然資源資產(chǎn)管理制度長(zhǎng)期建設(shè)提供參考，促進(jìn)制度完善。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）