徐超

優(yōu)化營商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是提高一國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭能力的關(guān)鍵舉措。通過梳理組織社會學(xué)新制度主義的組織理論觀點(diǎn)，將其理論成果應(yīng)用到政策創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域，以期為我國政府機(jī)構(gòu)改革和政策創(chuàng)新提供一種新思路。

一、問題的提出

隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，公共治理面臨的挑戰(zhàn)越來越大。為解決日益增長的社會問題，政府需要針對不同時期的政策要素和機(jī)制進(jìn)行更新優(yōu)化，開展多方位的政策、制度和組織創(chuàng)新。如何激發(fā)各級政府的政策創(chuàng)新熱情，并且有效推動政策創(chuàng)新在全國范圍內(nèi)的擴(kuò)散，是當(dāng)前政府改革和績效提升的重要課題。

從20世紀(jì)六十年代末美國學(xué)者沃克爾開創(chuàng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的先河以來，政策創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域在概念界定、理論深度等不斷得到豐富和拓展，為我國的政策創(chuàng)新的擴(kuò)散路徑和運(yùn)行機(jī)理提供重要的指導(dǎo)意義。在我國，國情復(fù)雜、幅員遼闊，僅僅依靠中央政府的統(tǒng)一指令推動政策創(chuàng)新擴(kuò)散并不現(xiàn)實(shí)。中國單一的權(quán)威體制下，通過財(cái)政和行政分權(quán)給各級地方政府賦予了大量的自由裁量權(quán)，形成了寬廣的制度空間。中央政府鼓勵地方“先試先行”，往往在出臺正式全國性文件前開展政策試點(diǎn)、設(shè)立試驗(yàn)區(qū)等，地方政府可因地制宜地采納或調(diào)整政策以更好地實(shí)現(xiàn)改革成效，在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中發(fā)揮重要的推動作用。這種中國特色的“政策試點(diǎn)”，本質(zhì)就是一種政策創(chuàng)新擴(kuò)散，這種“以點(diǎn)帶面”的政策創(chuàng)新擴(kuò)散在當(dāng)前深化行政審批改革、優(yōu)化公共服務(wù)、創(chuàng)新社會治理模式等領(lǐng)域，其研究深度、廣度和頻度都在日益加強(qiáng)。

優(yōu)化營商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是提高一國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭能力的關(guān)鍵舉措。2017年習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議上強(qiáng)調(diào)，“要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運(yùn)行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”。2018年，國務(wù)院成立了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，并下設(shè)了優(yōu)化營商環(huán)境專題組。2019年10月24日，國務(wù)院頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，第一次從國家層面保證了優(yōu)化營商環(huán)境改革的法律效力。北京、上海兩地作為世界銀行營商環(huán)境評價的樣本城市，率先在開辦企業(yè)、辦理建筑許可、電力服務(wù)、跨境貿(mào)易、登記財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域先行開展了一系列大刀闊斧的改革，及時反饋企業(yè)的迫切需求，成為全國優(yōu)化營商環(huán)境的典范，為國內(nèi)其他正在摸索的城市提供重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和參考價值。隨后，深圳、杭州、廣州、武漢、成都、南京、廈門、合肥、蘇州、無錫等城市積極響應(yīng)，探索出許多經(jīng)驗(yàn)做法，如深圳“大通關(guān)”、杭州“1+N+X”“證照聯(lián)辦”、廣州“外資十條”、武漢“三辦”改革、廈門“單一窗口”平臺、成都“一照一碼”等。越來越多的城市加入到優(yōu)化營商環(huán)境改革的隊(duì)伍中來，三年左右的時間里，基本實(shí)現(xiàn)了全國范圍的優(yōu)化營商環(huán)境改革。我國在世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》中的排名從2018年的第46位進(jìn)步到2019年第31位，連續(xù)兩年都入圍了世界銀行評價的優(yōu)化營商環(huán)境幅度最大的十個經(jīng)濟(jì)體之一，可以看出改革成效顯著。優(yōu)化營商環(huán)境改革從個別城市“先行先試”到全國范圍擴(kuò)散的過程中，有的地方政府主動“挑大梁”、積極創(chuàng)新，而有的地方政府后來跟進(jìn)，為什么會存在這種差異？在政策創(chuàng)新擴(kuò)散的不同時期主導(dǎo)政府行為背后的邏輯有何不同？我們可以用組織社會學(xué)新制度主義理論的觀點(diǎn)來初步探析。

二、組織社會學(xué)新制度主義理論剖析

持理性主義觀點(diǎn)的人認(rèn)為，效率或有效性的需要促使組織采用新的結(jié)構(gòu)，以降低交易成本或幫助他們實(shí)現(xiàn)有效性目標(biāo)。理性的計(jì)算激發(fā)了制度創(chuàng)新和創(chuàng)新實(shí)踐的傳播。學(xué)者認(rèn)為，社會、政治和經(jīng)濟(jì)特征會影響國家或州采取新的計(jì)劃或政策。也就是說，當(dāng)國家政策制定者制定政策時，他們會對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的內(nèi)部特征進(jìn)行權(quán)衡并做出反應(yīng)，例如市場需求和當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。一個組織是否決定改革以及什么時間節(jié)點(diǎn)改革很大程度上取決于組織內(nèi)部特征的情況，從而產(chǎn)生對改革成本和收益的理解。地方政府在效率邏輯的主導(dǎo)下，必定想要通過新改革來滿足轄區(qū)內(nèi)的新生需求，從而為自己帶來更多的收益，這自然會使其積極接受創(chuàng)新實(shí)踐。在優(yōu)化營商環(huán)境改革初期，北京、上海、廣東、浙江一直走在創(chuàng)新隊(duì)伍的先列，主動探索改革新思路、優(yōu)化營商環(huán)境新方法，為其他城市的開展提供實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。我們能看到，這些城市自身的資源稟賦相較于其他城市來講比較豐富，財(cái)政資源足以承擔(dān)改革所需的成本。除了自身有能力去創(chuàng)新之外，還有一個重要的拉力就是轄區(qū)內(nèi)的公眾需求。當(dāng)社會需求日趨膨脹，地方政府為了打造“服務(wù)型政府”的形象，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定及市場運(yùn)作的高效，必定會為市場主體排除障礙。因此市場主體活躍的城市似乎更愿意加入優(yōu)化營商環(huán)境的實(shí)踐中，他們迫切需要改善自身的營商環(huán)境，為市場主體提供便利，降低準(zhǔn)入門檻，簡化各種行政手續(xù)，極大地滿足廣大市場主體的需求，激發(fā)了市場活力從而為政府帶來更多的財(cái)政收入。

與理性主義者的觀點(diǎn)不同，組織社會學(xué)新制度主義認(rèn)為當(dāng)組織決定要嘗試一項(xiàng)新改革時，不僅僅考慮未來能帶給組織收益的多少，還可能是為了獲得社會認(rèn)可、提高自身所處組織場域的合法性;要么是為了應(yīng)對組織環(huán)境中的不確定性而積極模仿成功實(shí)踐、降低失敗的風(fēng)險(xiǎn);或是受制于某個為自身提供資源的組織或機(jī)構(gòu)，為了服從該組織的意愿;抑或是為了滿足大眾需求，接受約定俗成的文化要求。DiMaggio和Powell系統(tǒng)討論了導(dǎo)致制度同構(gòu)性的三種機(jī)制：強(qiáng)制性同構(gòu)、模仿性同構(gòu)和規(guī)范性同構(gòu)。在中國，強(qiáng)制同構(gòu)的根源是政府施加的合法性壓力，政府可以通過施加財(cái)政壓力來實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制權(quán)利的有效性。這種強(qiáng)制性壓力的有效性往往受到組織間資源依賴關(guān)系的調(diào)節(jié)，依賴于相同的資金來源、人員和合法性的組織將更多地受制于資源供應(yīng)商的想法，在替代來源不易獲得或需要努力定位的情況下，交易的強(qiáng)勢方可以強(qiáng)制弱勢方采用其做法，以滿足強(qiáng)勢方的需求。沒有這些資源，現(xiàn)代組織就難以在競爭激烈的市場中生存，因此，它們將遵守資源提供者施加的制度壓力，以獲得合法性和資源。在改革前期，上級政府沒有明確要求各級政府接受改革，往往財(cái)政薄弱的城市不會主動采納創(chuàng)新、推動改革實(shí)施，那些依靠上級政府大量轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政撥款的城市因?yàn)樽陨矸A賦條件的不足無力承擔(dān)改革所需的成本。然而，當(dāng)上級政府號召或者強(qiáng)制采取政策時，財(cái)政依賴度高的城市更可能愿意遵從上級政府的指令，積極推動新政策的實(shí)施。

模仿同構(gòu)是對不確定性的反應(yīng)。當(dāng)創(chuàng)新沒有被重點(diǎn)組織很好地理解時，當(dāng)目標(biāo)不明確時，或者當(dāng)環(huán)境動蕩時，模仿就可能發(fā)生。因?yàn)槟７驴梢詭椭麄兘档蛣?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和搜索成本。當(dāng)創(chuàng)新實(shí)踐結(jié)果不確定時，往往會傾向于學(xué)習(xí)特定的模仿對象，比如結(jié)構(gòu)對等的同輩群體。這里的同輩群體指的是在社會中我和他人具有相同的地位，而且與自身同在一個系統(tǒng)中的其他人有著相通的聯(lián)系時，那么這兩者之間會存在眾多相似的內(nèi)部特征，創(chuàng)新實(shí)踐的適應(yīng)性會增強(qiáng)，模仿成功的概率相對會更大。中國的行政系統(tǒng)中存在很多對等關(guān)系，多個同等級別的政府同隸屬與一個上級政府。因此，如果單位處于同一級別并隸屬于同一上級單位，則它們在結(jié)構(gòu)上是等價的。同級單位的競爭關(guān)系會影響模仿過程。上級政府考核下級政府政績時，同級單位的考核標(biāo)準(zhǔn)是相似的，下級官員為獲得晉升機(jī)會或財(cái)政資源不得不模仿“最佳實(shí)踐”來維持自己的競爭地位。因此，當(dāng)屬于同級的城市都在實(shí)施營商環(huán)境改革這項(xiàng)實(shí)踐時，該政府也會傾向于加入到這改革的行列中，或是在借鑒成功城市的經(jīng)驗(yàn)做法降低了本城市改革摸索的風(fēng)險(xiǎn)，又或是在我國干部晉升考核體制下怕自己在眾多“競爭對手”中處于不利地位，影響政績和晉升。但總的來說，政府都是在為了自身的生存獲得合法性和資源。

除了強(qiáng)制和模仿過程之外，新制度主義者還認(rèn)為，專業(yè)化的規(guī)范力量可以驅(qū)動同構(gòu)的組織變革。專家理論化是指政策專家的知識群體為特定政策問題建立新的政策解決方案，專家們即使沒有提供具體的方案，這些準(zhǔn)則后來也會導(dǎo)致規(guī)范同構(gòu)。學(xué)界除了在正式專業(yè)組織的理論化努力上，非正式的專家團(tuán)體也可以完成理論化。不管是地方官員、大學(xué)教授還是專業(yè)機(jī)構(gòu)，都會憑借自己的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識對政策的優(yōu)勢和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行剖析，從而促進(jìn)政策創(chuàng)新的理論化，當(dāng)專家們就一個政策的討論產(chǎn)生一種明確的方案或建議，這就形成了一種社會規(guī)范化力量，推動著地方政府創(chuàng)新決策。從2017年優(yōu)化營商環(huán)境改革成為各地方政府的熱點(diǎn)以來，不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都開始高度關(guān)注。從中國知網(wǎng)的數(shù)據(jù)平臺來看，2014年以后有關(guān)營商環(huán)境的文獻(xiàn)開始迅速增加，這顯然與當(dāng)時的商事登記制度改革密不可分，2016年發(fā)文量開始指數(shù)式增長，從側(cè)面反映出社會各界對營商環(huán)境關(guān)注程度的加深，這些專家學(xué)者的理論成果一定程度上成為政府部門決策的有力依據(jù)。

三、結(jié)語

組織社會學(xué)新制度主義學(xué)派有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)管理學(xué)在組織研究方面的不足。將組織置于所處的制度環(huán)境中考慮組織行為的發(fā)生機(jī)制，比較系統(tǒng)地回答了組織為什么產(chǎn)生，為什么組織與組織之間不管是戰(zhàn)略、技術(shù)、結(jié)構(gòu)等眾多方面存在相似性以及大多組織都會去做一些與組織效率并不相關(guān)的事情。本文通過梳理組織社會學(xué)新制度主義的組織理論觀點(diǎn)，將其理論成果應(yīng)用到政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散領(lǐng)域，以期為我國政府機(jī)構(gòu)改革和政策創(chuàng)新提供一種新思路。

在全國優(yōu)化營商環(huán)境改革過程中，改革前期部分地方政府主動創(chuàng)新，積極帶頭實(shí)踐往往是出于效率準(zhǔn)則，轄區(qū)內(nèi)的公眾需求的高漲需要政府改變現(xiàn)有的運(yùn)作方式，提高效率來滿足大眾的需求，當(dāng)然這也需要這些地方政府有著豐富的資源稟賦才能足夠承擔(dān)其改革創(chuàng)新的成本。隨著時間的推移，越來越多的城市加入到改革的行列中，這個階段效率機(jī)制的作用往往減弱，地方政府采納營商環(huán)境改革的初衷是獲得社會合法性和資源?；蚴鞘艿缴霞壵膲毫Γ蚴菫榱嗽谕瑑姼偁幹腥?，又或是受到各路專家學(xué)者的影響，這些因素都對后來跟進(jìn)的政府施加一種制度壓力，約束著政府的行為，推動其做出改革的決策。

本研究只是在理論上對現(xiàn)實(shí)中的組織現(xiàn)象進(jìn)行剖析，缺乏一定的實(shí)證研究證據(jù)，后續(xù)的研究將采用定量的方法進(jìn)一步探討。（作者單位：華僑大學(xué)）