周瑛

近年來，財(cái)政收支矛盾日益突出，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算制度受到了強(qiáng)烈沖擊，如何更好地節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效益，成為當(dāng)前政府和民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題。為此，2000年初，我國將西方的“績效預(yù)算”管理理念和方法引入到公共預(yù)算管理當(dāng)中，形成有中國特色的“預(yù)算績效”管理模式，并日漸在全國范圍推廣開來。

一、前言

從2003年十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”到新《預(yù)算法》提出“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)”，再到十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國預(yù)算績效管理體系已逐步形成。本文立足G區(qū)，從預(yù)算績效管理改革的成效、存在問題及對策建議等方面，對區(qū)域開展此項(xiàng)工作做幾點(diǎn)思考。

二、預(yù)算績效管理的理論分析

上世紀(jì)，提出了“預(yù)算績效”，雖然績效預(yù)算經(jīng)過了一百來年的發(fā)展，但是其定義尚不統(tǒng)一。根據(jù)OECD的定義，“預(yù)算績效”即利用可衡量的結(jié)果分配資源的預(yù)算過程。另外，研究者還從績效基礎(chǔ)預(yù)算、績效融資等多種角度分析“預(yù)算績效”定義。當(dāng)前，其定義具有多樣性的特征。之所以定義具有多樣性的特征，與社會(huì)不斷地發(fā)展變化具有重要的關(guān)系，也就是說，研究者主要根據(jù)時(shí)代發(fā)展以及社會(huì)發(fā)展對“預(yù)算績效”進(jìn)行定義。雖然“預(yù)算績效”定義眾多，但是其主要是以“投入與產(chǎn)出”下開展的預(yù)算、活動(dòng)為定義的圍繞點(diǎn)。績效信息乃是預(yù)算績效管理的重要構(gòu)成要素，若是預(yù)算績效管理缺乏績效信息，那么也不能夠被叫做績效管理。

三、我國預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程

（一）第一階段：績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)（2003～2010年）

預(yù)算績效管理對于降低發(fā)展成本，提高工作積極性，推動(dòng)社會(huì)健康發(fā)展具有積極地作用。因此，我國積極地推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。黨的十六屆三中全會(huì)正式提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”隨后我國開展了關(guān)于“預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”構(gòu)建以及推進(jìn)工作，2004年財(cái)政部印發(fā)《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理辦法（試行）》，而各個(gè)地區(qū)需要根據(jù)該辦法科學(xué)地推進(jìn)“績效考評(píng)”工作，督促人員切實(shí)落實(shí)工作內(nèi)容。不同地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況存在差異，各大地區(qū)也構(gòu)建“預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”改革、指導(dǎo)等方案。比如2004年河北出臺(tái)了《河北省省級(jí)績效預(yù)算管理改革方案（試行）》。2009年我國出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)）為切實(shí)推進(jìn)“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”工作提供了重要依據(jù)，有利于提升“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”工作水平。

（二）第二階段：全過程預(yù)算績效管理理念確立（2011～2012年）

在我國開始了第一階段的“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”工作之后，隨后深化發(fā)展了“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”，以此強(qiáng)化“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”工作效果。全過程預(yù)算績效管理理念對于保證工作管理質(zhì)量具有重要的意義。通過搜集資料發(fā)現(xiàn)，該理念是在2011年第一次全國預(yù)算績效管理工作會(huì)議所提出的。我國在2011年還印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)），而北京則根據(jù)指導(dǎo)意見，推進(jìn)了績效管理工作，主要通過建立績效問責(zé)機(jī)制，督促人員落實(shí)工作，以此提高各大單位工作水平。2012年財(cái)政部制定《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015）》（財(cái)預(yù)[2012]396號(hào)）提出了要提高“預(yù)算績效管理”覆蓋率以及深化“預(yù)算績效管理”工作的目標(biāo)，之后我國積極地根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容，開展相應(yīng)的工作。

（三）第三階段：預(yù)算績效管理全面推進(jìn)（2012年以后）

2014年發(fā)布了《地方財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》（財(cái)預(yù)[2014]45號(hào)）。對于地方來講，其需要根據(jù)評(píng)價(jià)方案內(nèi)容，進(jìn)行財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作，切實(shí)提高財(cái)政資金的利用率。2016年指出了“建立重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制”對提升“預(yù)算績效管理”水平的積極意義。由于民生政策和重大項(xiàng)目對于社會(huì)發(fā)展起到了重要作用，我國積極地開展相關(guān)績效評(píng)價(jià)工作。2019年財(cái)政部組織起草了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出了創(chuàng)新發(fā)展“預(yù)算績效管理”的要求，并構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展思路，為優(yōu)化“預(yù)算績效管理”工作提供了依據(jù)。

四、G區(qū)預(yù)算績效管理工作開展情況

（一）制度建設(shè)及培訓(xùn)學(xué)習(xí)

2011年，《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作方案》經(jīng)區(qū)政府第49次常務(wù)會(huì)議通過，該區(qū)預(yù)算績效管理工作正式拉開帷幕。隨后印發(fā)了《部門財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算績效自評(píng)意見的通知》、《G區(qū)財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》《區(qū)級(jí)預(yù)算單位預(yù)算績效管理工作考核暫行辦法》《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施辦法》等一系列預(yù)算績效管理工作制度規(guī)范。

（二）績效目標(biāo)編審

績效目標(biāo)編制是預(yù)算績效管理的第一步，是實(shí)施整個(gè)預(yù)算績效管理工作的前提和基礎(chǔ)。2014年至今，G區(qū)績效目標(biāo)編審工作逐步完善，財(cái)政部門將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，對績效目標(biāo)不明確、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不合理的項(xiàng)目，不予安排預(yù)算。

（三）績效評(píng)價(jià)工作開展

績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的核心。以G區(qū)近兩年為例，2018年選定了統(tǒng)計(jì)局等3個(gè)部門整體評(píng)價(jià)，義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、公園廣場建設(shè)等7個(gè)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目和黑河水價(jià)補(bǔ)貼等31個(gè)預(yù)算單位自評(píng)項(xiàng)目，涉及財(cái)政資金約6.35億元，占區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算的24.33%;2019年完成了檔案館等5個(gè)部門整體評(píng)價(jià)，生活垃圾壓縮站建設(shè)項(xiàng)目、校車補(bǔ)助專項(xiàng)等7個(gè)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目和街景布置等46個(gè)預(yù)算單位自評(píng)項(xiàng)目，涉及財(cái)政資金共計(jì)12.8億元，占當(dāng)年區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算的36.57%。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用

針對評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的群眾滿意度低、社會(huì)效益低、持續(xù)發(fā)展能力較弱、資金運(yùn)用不規(guī)范等各種問題均已反饋至各被評(píng)價(jià)預(yù)算單位，要求其做出詳細(xì)的整改計(jì)劃，嚴(yán)格項(xiàng)目管理程序、完善項(xiàng)目管理制度，對未整改到位項(xiàng)目扣減該部門當(dāng)年業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目預(yù)算資金，使財(cái)政支出發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

五、G區(qū)預(yù)算績效管理工作中存在的問題

經(jīng)過近幾年的努力，該區(qū)預(yù)算績效管理工作取得了一定的成績，但是也發(fā)現(xiàn)工作中存在諸多不足。主要表現(xiàn)在：

（一）專業(yè)人才匱乏，隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。

預(yù)算績效管理是一個(gè)龐大的信息系統(tǒng)，績效評(píng)價(jià)工作不僅要收集豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還要做大量細(xì)致、深入、繁瑣的調(diào)查研究以及測算、分析、統(tǒng)計(jì)工作。以G區(qū)為例，一方面財(cái)政部門2012年成立績效評(píng)價(jià)辦，下設(shè)在監(jiān)督檢查科，具體工作由科室抽調(diào)1-2名人員負(fù)責(zé)，人員配備明顯不足;另一方面財(cái)政支出的多樣性和復(fù)雜性決定了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的難度較大，即使可以量化，很多項(xiàng)目間也無可比性，且項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不一，不同的計(jì)算方法、會(huì)得出不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，容易受人為因素影響，復(fù)合型人才的缺乏，使得評(píng)價(jià)工作開展步履維艱。

（二）績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控力度弱

預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。財(cái)政部門和預(yù)算單位應(yīng)定期采集績效運(yùn)行信息并匯總分析，對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚(yáng)長。2014年G區(qū)選定31項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類和社會(huì)事業(yè)類支出項(xiàng)目，首次試點(diǎn)績效目標(biāo)申報(bào)工作。截至2020年，經(jīng)過六七年的努力，仍存在部分單位績效目標(biāo)不全面，不科學(xué)，背離實(shí)際等問題。由于目標(biāo)編審工作開展的不夠細(xì)致，加之缺少完備的監(jiān)控機(jī)制，預(yù)算單位僅因工作需要被動(dòng)完成項(xiàng)目進(jìn)程匯總表，無法從根本上對項(xiàng)目績效進(jìn)行有效監(jiān)控，跟蹤績效管理工作收效甚微，形成管理盲區(qū)。

六、幾點(diǎn)建議

G區(qū)實(shí)行預(yù)算績效管理，經(jīng)歷了從績效評(píng)價(jià)探索到全過程預(yù)算績效管理理念確立的發(fā)展階段，各項(xiàng)基礎(chǔ)工作得到夯實(shí)，成果正逐步顯現(xiàn)。但同時(shí)，也存在上述一些問題，下面結(jié)合區(qū)縣實(shí)際，談?wù)剮c(diǎn)建議。

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高評(píng)價(jià)工作質(zhì)量

一是注重財(cái)政部門內(nèi)部培訓(xùn)指導(dǎo)，財(cái)政部門是預(yù)算績效管理工作的牽頭部門，要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，集中優(yōu)勢力量向該項(xiàng)工作傾斜，不斷充實(shí)培育績效評(píng)價(jià)人才;二是科學(xué)設(shè)定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和公正性。借鑒上級(jí)部門和兄弟區(qū)縣成功經(jīng)驗(yàn)，充分利用上級(jí)部門指標(biāo)體系共性參考指標(biāo)，必要時(shí)借助第三方評(píng)價(jià)力量，按照“相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性”原則，合理設(shè)置指標(biāo)權(quán)重分值，不斷總結(jié)分析，探索建立一套有區(qū)縣特色的財(cái)政績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分類體系。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)控，促進(jìn)績效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)

預(yù)算部門要對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度同步實(shí)行“雙監(jiān)控”，對照所有預(yù)算項(xiàng)目編報(bào)的績效目標(biāo)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過程跟蹤監(jiān)控和檢查，督促項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度按要求報(bào)送資料，細(xì)化具體措施，跟蹤檢查分析資金使用和管理情況、預(yù)期工作量目標(biāo)和效益實(shí)現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏離時(shí)要及時(shí)采取措施予以糾正，促進(jìn)項(xiàng)目績效目標(biāo)順利實(shí)施、按期完成，切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

財(cái)政部門要加強(qiáng)各類項(xiàng)目運(yùn)行過程的跟蹤監(jiān)控，根據(jù)預(yù)算安排、績效目標(biāo)、國庫支付等，重點(diǎn)跟蹤監(jiān)督檢查項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，隨時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)采取措施解決項(xiàng)目運(yùn)行中的問題，促進(jìn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（三）注重應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)

探索可量化的績效激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)各部門開展預(yù)算績效管理工作的積極性。將預(yù)算績效結(jié)果納入干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任務(wù)、公務(wù)員考核的重要參考。同時(shí)探索制定預(yù)算績效管理實(shí)施全過程可量化的考核指標(biāo)，建立考核結(jié)果通報(bào)制度，對工作成效明顯的部門和單位給予表彰，對工作推動(dòng)不力的各級(jí)黨政分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。

七、結(jié)語

當(dāng)前，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的條件已經(jīng)具備。黨中央、國務(wù)院高度重視，法律法規(guī)和重要會(huì)議文件都提出了明確要求，各地區(qū)應(yīng)緊緊圍繞加快財(cái)稅體制改革和強(qiáng)化部門支出責(zé)任這根主線，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化全過程預(yù)算績效管理鏈條，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化建設(shè)，不斷提升區(qū)域預(yù)算管理水平。（作者單位：西安財(cái)經(jīng)大學(xué)）