馬燁

摘要：“韌性”源于物理學，用以刻畫風險社會社區(qū)治理快速應對各種危機和突發(fā)事件的能力。如何加強和改善危機應對能力、有效應對各類突發(fā)事件，既考驗著我國風險把控能力，也體現(xiàn)了社會治理體系和能力現(xiàn)代化的程度。本文以危機應對視角為切入點，結合韌性社區(qū)治理中出現(xiàn)的“防”與“救”轉換失靈、“上”與“下”聯(lián)動失衡、“開”與“閉”模式滯后的問題，提出建設理念韌性、制度韌性、科技韌性三個方面的發(fā)展路徑。

Abstract： The term "resilience" is derived from physics and is used to describe the ability of community governance in a risk society to respond quickly to various crises and emergencies. How to strengthen and improve the capacity to respond to crises and emergencies effectively is not only a test of our ability to control risk， but also a reflection of the fact that the degree of modernization of social governance systems and capacities. This paper takes the perspective of crisis response as the breakthrough point， combined with the problems of "prevention" and "rescue" conversion failure， linkage imbalance between "upper" and "lower" and "open" and "closed" mode lag in resilient community governance， and puts forward three development paths of resilience of construction concept， system and science and technology.

關鍵詞：韌性社區(qū);社區(qū)治理;危機應對

Key words： resilient communities;community governance;crisis response

中圖分類號：D669.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）20-0083-02

0? 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，社區(qū)治理問題日益復雜化，脆弱性日趨凸顯。黨的十九屆四中全會提出“優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。社區(qū)作為城市的基本單元，是危機應對的“第一現(xiàn)場”，也是國家應急管理能力體系的直接主體?！绊g性”是一種系統(tǒng)框架的概括，在這種系統(tǒng)框架下的社區(qū)治理，目的在于提高社區(qū)危機應對的積極響應能力、適應性能力和可持續(xù)發(fā)展能力[1]。研究韌性視角下的社區(qū)治理，是對社會治理理論的發(fā)展與豐富，也是對現(xiàn)實需求的有益探索。

1? 韌性社區(qū)概念的提出

1.1 韌性社區(qū)的內(nèi)涵? 韌性的概念原本發(fā)端于20世紀70年代的物理學和機械工程學后成為生態(tài)學的重要概念，隨后又被引入心理學和管理學領域[2]。韌性（resilience）原意是受壓彎曲后恢復原狀，現(xiàn)指在不斷適應和變化中達到一種以學習為基礎的創(chuàng)造性的動態(tài)發(fā)展的平衡。2002年，倡導地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設與防災減災領域，2016年聯(lián)合國召開第三次人類居住會議，構建有韌性人類居住區(qū)成為可持續(xù)發(fā)展的重要目標之一[3]。韌性作為社會和生態(tài)的耦合系統(tǒng)，包含了短、中、長期全方位的戰(zhàn)略框架，在這個系統(tǒng)中人類從危機應對經(jīng)驗中恢復、學習和創(chuàng)造并對將來做預警和謀劃。因而社區(qū)危機應對過程也是社區(qū)更新的過程。正是基于這種“消解壓力——釋放彈力”的過程，韌性社區(qū)能夠成為提升城市生命體風險應對能力的基礎節(jié)點[4]。

1.2 國內(nèi)外學者對韌性社區(qū)的理解? 對“韌性”二字的理解是構建韌性社區(qū)理念的前提。加拿大學者Holling認為，韌性是系統(tǒng)內(nèi)部各種關系的持久性，是系統(tǒng)吸收外部極端事件影響并繼續(xù)維持功能的能力。Bruneau等人認為社區(qū)災害韌性具有四個特性;健壯性，冗余性，謀略性，及時性，他們將社區(qū)災害韌性定義為社區(qū)減輕災害影響的能力，包括災害發(fā)生時的影響和各種形式開展災后復興活動降低社會損失及減輕未來的災害影響。布諾提出了社區(qū)韌性的四個維度：技術、組織、社會、經(jīng)濟。應當說前二位學者對社區(qū)韌性的定義還是基于“工程韌性”和“生態(tài)韌性”的理念，而后面的學者把社區(qū)韌性理念置于社區(qū)環(huán)境里，屬于“演進韌性”。

國內(nèi)學者關注韌性社區(qū)問題大致分為兩類：一類對建立韌性理念下的城市社區(qū)危機應對等進行了研究。姚媛提出城市社區(qū)抗逆力主要是物理韌性與社群韌性兩個分析維度，不同韌性作用內(nèi)容不相同。[5]劉佳燕、沈毓穎認為韌性社區(qū)強調(diào)社區(qū)要可持續(xù)發(fā)展，必須具備在各類危機中基本保持原有功能和迅速應對及適應變化的能力。[6]另一類對國外韌性社區(qū)的理論和實踐經(jīng)驗加以總結。彭翀在對國外韌性社區(qū)的相關理論研究加以總結，認為社區(qū)韌性是穩(wěn)定能力、恢復能力和適應能力等一系列能力的集合，它既是一種成長過程，同時也是社區(qū)的發(fā)展目標。[7]陳陽在對加拿大應急管理戰(zhàn)略分析中提出“韌性”是指系統(tǒng)、社區(qū)或社會通過堅持、調(diào)整或改變的方式以達到并維持可接受的運作水平，是一種適應災害干擾的能力。[8]

2? 韌性社區(qū)治理存在的問題

從總體來看，我國社區(qū)治理現(xiàn)代化水平在不斷提高，但社區(qū)韌性的發(fā)展在治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面的關注度有限，對治理體系、制度在非常態(tài)下的適應性問題還有較大的研究空間。

2.1 “防”與“救”轉換失靈? 區(qū)分常態(tài)治理與非常態(tài)治理是社區(qū)預防和救治關鍵。傳統(tǒng)的社區(qū)治理主要是從問題導向出發(fā)，以解決社區(qū)問題為主，是靜態(tài)的常態(tài)化的視角。對突發(fā)的非常態(tài)化的危機事件缺乏必要的關注，因而在面對社區(qū)不確定性風險時綜合把控與動態(tài)調(diào)整能力較弱，從而出現(xiàn)治理“失靈”的現(xiàn)象。不少在常態(tài)下治理有序的社區(qū)，一旦遭受重大危機時，社區(qū)組織體系便失效，治理手段也不管用了。我國在2018年成立了國家應急管理部門，專門負責危機防控，但在平時工作上應急管理、公共健康、城市治理領域之間交流與合作不夠，造成對這類災害的社區(qū)韌性認識的不足，相應系統(tǒng)的適應性治理的缺失。如忽視了社區(qū)日常狀態(tài)下非常態(tài)隱性重大風險評估，缺乏對社區(qū)疫情傳播負效應及防災減災正效應的精準判斷，以及沒有組織高效有序的全民“保衛(wèi)戰(zhàn)”應對等。

2.2 “上”與“下”聯(lián)動失衡? 重大危機下，不確定性、危害的廣泛性、應對的滯后性直接暴露了常態(tài)化韌性治理體系在橫向協(xié)作補充、縱向內(nèi)容拓展功能的缺失。首先，政府自上而下科層式的治理雖然能夠提高社區(qū)應對效率，但是易忽略社會成員間的自組織、自學習、自適應能力，難以發(fā)揮多中心主體的力量，增加了綜合治理成本;其次，危機應對部門不統(tǒng)一也缺乏必要的協(xié)作。當前自然災害和事故災害主要由應急管理部門負責，公共衛(wèi)生事件與社會安全事件的主責部門分別為衛(wèi)建委與公安部門，導致多部門間綜合應對危機能力的不足，同時，如何在成立應急管理部門前提下保留一些專業(yè)部門的應對能力，也缺少專門的規(guī)定;再者，簡單線性一刀切式地應急治理模式與應對策略，弱化了社區(qū)居民生活質(zhì)量的保障，忽視了災害的全過程演變，對災前主動應對、災中動態(tài)應對、災后發(fā)展應對等全過程災程的非常態(tài)化、精準化治理考慮不足。

2.3 “開”與“閉”模式滯后? 韌性社區(qū)絕不能走閉門建設的路子，要以大數(shù)據(jù)為支撐，推動資源共享。但目前社區(qū)大量基礎性工作需要“人海戰(zhàn)術”，如信息的傳達與管理、人員情況摸排檢測、追溯跟蹤可疑人員等工作增加了社區(qū)風險，難以保障社區(qū)工作人員的生命健康和安全;同時智慧社區(qū)監(jiān)管系統(tǒng)落后，信息傳導不通暢。不少城鄉(xiāng)社區(qū)、城市社區(qū)、社區(qū)與上級部門之間缺乏有效的信息聯(lián)絡渠道，形成了“行業(yè)壁壘”“數(shù)據(jù)壁壘”，增大了非常態(tài)社區(qū)治理的工作難度;此外，智慧社區(qū)治理設備堆砌，軟件缺乏。大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字科學技術越來越多地被廣泛運用到了危機應對中，為監(jiān)測分析、追蹤溯源、防控救治以及資源調(diào)配等方面提供良好的技術支撐，但在實際操作中大多數(shù)社區(qū)對于智能設備只是進行單一模塊的應用，缺少對適應社區(qū)危機工作功能的開發(fā)和利用。并且硬件設備與軟件系統(tǒng)相互獨立，無法實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)聯(lián)通共享和統(tǒng)一管理，大大降低了社區(qū)智慧治理的效率。

3? 韌性社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑

從危機管理的整個流程來看，涉及到預防、應對、恢復和減災的環(huán)節(jié)，建設韌性社區(qū)應該從單一的應對到流程的完善。從治理體系和治理能力的角度來看，建設韌性社區(qū)就是建立社區(qū)共同體，完善多方參與機制，從而提升社區(qū)的自治能力，涉及到社區(qū)的環(huán)境、制度、行動主體、社會資本等。整合這兩個視角，建設韌性社區(qū)主要是三個方面的途徑。

一是建設理念韌性。重大危機事件的應對，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在尊重客觀規(guī)律的基礎上，從國家層面加強韌性社區(qū)的頂層設計，積極主動探索長期常態(tài)化的適應性社區(qū)治理對非常態(tài)化災害的有效應對。充分重視韌性社區(qū)的價值與意義，理解韌性社區(qū)的內(nèi)涵，構建統(tǒng)一部署、專常兼?zhèn)?、上下?lián)動的韌性社區(qū)治理體系和治理能力，推動綜合減災示范社區(qū)和基層治理模范社區(qū)韌性升級，探索韌性理念在社區(qū)治理中全周期、全尺度、全要素的引導和應用，推進韌性社區(qū)一體化進程。同時開展主題宣講會、教育講座等，普及社區(qū)民眾基本防災知識，讓韌性理念在居民心中從無到有、根深蒂固。

二是建設制度韌性。如何從制度建設上解決“防”與“救”的問題，在社區(qū)常態(tài)治理與非常態(tài)治理之間保持動態(tài)平衡，是值得深入研究的問題。國家層面，采取剛性治理的原則，立足上下一盤棋，將韌性社區(qū)納入到具有基礎性、約束性、戰(zhàn)略性的國家社會治理體系中統(tǒng)籌考慮;政府層面，政府內(nèi)部應明確職能劃分，提升部門間、上下級協(xié)作聯(lián)動體系，同時，針對不同社區(qū)的優(yōu)劣采取相應的措施，在危機爆發(fā)時，暢通資源支持機制，實現(xiàn)政府系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和市場系統(tǒng)資源的靈活配置。社區(qū)層面，建立非常態(tài)治理下有效反饋機制，糅合科層治理體系與多中心治理體系的優(yōu)勢。建立社區(qū)內(nèi)外組織溝通聯(lián)系的連貫性、保持高效的動態(tài)的反應能力，增強人員危機意識、自治意識、反饋意識，在技術上建立快速響應機制，增強科技支撐力度廣度深度，從而形成突發(fā)疫情情況下韌性社區(qū)防治的有效突破口。同時針對不同小區(qū)特性，因地制宜嵌入式治理，打造小區(qū)個性化品牌效應，讓社區(qū)居民在感受到人文關懷的同時彈性治理提升社區(qū)居民自治水平。

三是建設科技韌性。加大科技支撐，發(fā)揮“智慧社區(qū)”快速精準預測危機的特點，是實現(xiàn)社區(qū)自主決策、治理參與等高維智慧治理水平的關鍵。實時更新社區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)，暢通信息傳導機制。依托社區(qū)監(jiān)控系統(tǒng)，推動社區(qū)“日常治安+疫情防控”雙層網(wǎng)的建設。結合大數(shù)據(jù)建立社區(qū)信息服務平臺和應急預警機制，利用新型的“網(wǎng)絡化+大數(shù)據(jù)”的方式逐步建立起社區(qū)線上服務平臺，整合社區(qū)治理資源信息，構建社區(qū)共享數(shù)據(jù)庫。同時大力推廣統(tǒng)一的社區(qū)全信息數(shù)字化平臺，打通社區(qū)范圍之間的信息數(shù)據(jù)交流，快速掌握各個社區(qū)之間的流動人員數(shù)量和相關個人信息，保證多平臺和多終端進行信息交互和同步。信息平臺生成實時反饋及時傳達到社區(qū)工作人員處，形成社區(qū)內(nèi)居民的活動清單，如遇特殊情況平臺可自行發(fā)出預警，并上報社區(qū)醫(yī)院系統(tǒng)，統(tǒng)籌調(diào)配相應的社區(qū)資源，做到真正的快速精準。通過智慧社區(qū)應用水平的提升來加筑科技韌性，突破實時監(jiān)測，有效整合泛在智慧技術，關注各行為主體在危機應對中的實際多元多層次需求，進而達到提升社區(qū)韌性的科學性與有效性的目的。

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