王濤，王健，王謎

（1.昆明理工大學(xué)交通工程學(xué)院，云南 昆明650031；2.重慶賽特拉交通運(yùn)輸信息咨詢中心共享出行實(shí)驗(yàn)室，重慶401178）

0 引言

2019年末，武漢市發(fā)現(xiàn)27例不明原因的病毒性肺炎，2020年1月8日中國疾病預(yù)防控制中心確定病原為新型冠狀病毒（nCoV），2020年1月16日國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布第一版診療方案，并制定病毒確診標(biāo)準(zhǔn)。新型冠狀病毒肺炎在武漢市的大流行，迫使政府采取封城措施，自2020年1月23日10時起，全市城市公共交通、地鐵、輪渡、長途客運(yùn)暫停運(yùn)營；到2020年1月29日，全國31個省市啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，實(shí)施不同程度的交通管制，暫停公共交通運(yùn)營、篩查和隔離潛在傳染乘客等。

2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布2019新型冠狀病毒?。?019-nCoV）疫情構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件；2020年2月28日，世界衛(wèi)生組織將這一病毒傳播和影響的風(fēng)險評估從“高”提高到“非常高”的水平，對中國城市治理和公共運(yùn)輸領(lǐng)域產(chǎn)生史無前例的重大挑戰(zhàn)。

自2003年的嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）危機(jī)后，中國政府將公共衛(wèi)生事業(yè)作為構(gòu)建和諧社會的主要方面，加大公共衛(wèi)生建設(shè)投入力度，健全疾病預(yù)防控制體系；2007年國家級公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國際聯(lián)盟（IANPHI）在北京召開第二屆年會,衛(wèi)生部官員宣稱：中國基本實(shí)現(xiàn)建立健全疾病預(yù)防控制體系，建立起世界上最大的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)報告系統(tǒng)。

國務(wù)院已頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》以及《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》和《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實(shí)施方案》等各種應(yīng)急方案；國家衛(wèi)生健康委員會也發(fā)布《公共交通工具消毒操作技術(shù)指南》，新型冠狀病毒的大爆發(fā)卻證明實(shí)際的防控系統(tǒng)以及應(yīng)急方案都存在一些不足之處。

中國疾病預(yù)防控制中心及時制定并發(fā)布《新型冠狀病毒防控指南（第一版）》，提出對交通工具（包括飛機(jī)、公交、地鐵、火車等）的防控指南，各省市和各行業(yè)也制定各種公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，但仍然沒有公共運(yùn)輸行業(yè)和企業(yè)層面的傳染性病毒應(yīng)對解決方案。

美國公共交通協(xié)會（APTA)在2009年制定了系列應(yīng)對傳染性病毒的保全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，包括《制定傳染性病毒應(yīng)對計劃》《公共運(yùn)輸機(jī)構(gòu)持續(xù)運(yùn)營計劃》和《公共運(yùn)輸系統(tǒng)服務(wù)暫停和恢復(fù)》等，中國土木工程學(xué)會城市公共交通分會印發(fā)這些標(biāo)準(zhǔn)，并建議公共交通企業(yè)參照編制新型冠狀病毒應(yīng)對計劃，探討各種應(yīng)對措施可能產(chǎn)生的相關(guān)法律問題。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的工作原則：以人為本，減少危害；居安思危，預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對；依靠科技，提高素質(zhì)；《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》則是依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》制定的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理方案包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個部分；要求公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經(jīng)營單位或者管理單位制定具體應(yīng)急預(yù)案，為交通工具和有關(guān)場所配備報警裝置和必要的應(yīng)急救援設(shè)備、設(shè)施，注明其使用方法，并顯著標(biāo)明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通（第24條）。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）共四級，新型冠狀病毒被確定為特別重大的Ⅰ級公共衛(wèi)生事件；依照《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，應(yīng)急反應(yīng)措施包括實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫，在交通站點(diǎn)和出入境口岸設(shè)置臨時交通衛(wèi)生檢疫站，對出入境、進(jìn)出疫區(qū)和運(yùn)行中的交通工具及其乘運(yùn)人員和物資、宿主動物進(jìn)行檢疫查驗(yàn)，對病人、疑似病人及其密切接觸者實(shí)施臨時隔離、留驗(yàn)和向地方衛(wèi)生行政部門指定的機(jī)構(gòu)移交。

流感大流行不可預(yù)測但反復(fù)發(fā)生，世界衛(wèi)生組織根據(jù)全球平均病例,按時間順序繪制的風(fēng)險評估連續(xù)性曲線（圖1）劃分為大流行間期、警戒期、大流行期、過渡期四個階段，曲線描述了新型流感病毒亞型在全球的傳播過程；基于對流感的風(fēng)險評估做出風(fēng)險管理決策，采取不同的措施，包括政策與資源管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、交流溝通、早期預(yù)警和監(jiān)測、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和后勤、衛(wèi)生及相關(guān)服務(wù)、社區(qū)能力等方面。

世界衛(wèi)生組織依據(jù)流感大流行的病毒傳播地理范圍，而不是病毒本身的嚴(yán)重程度，發(fā)出不同級別的警戒（表1），并針對流感大流行不同階段，推薦各國主管部門提出不同的應(yīng)對措施建議，規(guī)劃和準(zhǔn)備工作對促進(jìn)降低大流行的風(fēng)險和影響及管理應(yīng)對和恢復(fù)工作至關(guān)重要。

《交通運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》是交通運(yùn)輸部根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)來制定的行業(yè)指南；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》則是根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國傳染病防治法實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》的有關(guān)規(guī)定來制定的應(yīng)對措施，基本的原則是指根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有關(guān)規(guī)定所確定的傳染病疫情，應(yīng)用《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》，對車船、港站、乘運(yùn)人員和貨物等實(shí)施的衛(wèi)生檢驗(yàn)、緊急衛(wèi)生處理、緊急控制、臨時隔離、醫(yī)學(xué)檢查和留驗(yàn)以及其他應(yīng)急衛(wèi)生防范、控制、處置措施。

圖1 流感大流行階段連續(xù)性曲線

表1 流感大流行的警戒級別劃分

2 公共運(yùn)輸企業(yè)傳染性病毒應(yīng)對計劃

公共運(yùn)輸企業(yè)需要認(rèn)識到傳染性病毒應(yīng)對計劃的重要性，一旦發(fā)生流感大流行，應(yīng)急計劃就可以提供專項(xiàng)的指導(dǎo)，更好地與突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部、衛(wèi)生行政部門和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，獲得明確的指令。實(shí)施應(yīng)對傳染性病毒的有效政策和措施—包括運(yùn)營商的有效消毒、員工保護(hù)、被感染或可能被感染乘客的處理—并根據(jù)傳染性病毒的具體特征進(jìn)行更改。公共運(yùn)輸企業(yè)必須在了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的法律背景和機(jī)制基礎(chǔ)上，采取全面的政策和措施來應(yīng)對傳染性病毒。

2.1 啟動特定行動

規(guī)劃和應(yīng)對傳染性病毒的措施要取決于所涉及的風(fēng)險。與地震等災(zāi)害不同，傳染性病毒在其傳播周期內(nèi)有不同的階段，各階段需要不同的應(yīng)對策略。例如：某個階段可能是對某種病毒的毫無根據(jù)的恐懼和擔(dān)憂，應(yīng)對措施就需要教育公眾正確認(rèn)識病毒的危害；另一個階段可能是大范圍的爆發(fā)，這就需要采取極端措施來限制病毒傳播。中國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》采用四級劃分，與世界衛(wèi)生組織確定的傳染性病毒六級警戒稍有不同，公共運(yùn)輸企業(yè)需要依據(jù)國家法規(guī)來啟動傳染性病毒應(yīng)對措施。

2.2 信息溝通

公共運(yùn)輸企業(yè)在應(yīng)對傳染性病毒的信息溝通，包括三個方面：一是與當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門和公共衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)溝通；二是企業(yè)內(nèi)部與員工的溝通，三是與企業(yè)外部的乘客溝通。首先要與當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門溝通，獲得疾病預(yù)防控制中心的明確指令，根據(jù)警戒級別加大措施力度；公共運(yùn)輸資產(chǎn)的可用性需要隨時通知應(yīng)急管理部門，其可用性的變化將直接影響他們的響應(yīng)計劃。將響應(yīng)計劃確定為各子階段，當(dāng)病毒變異為其它亞型時，該機(jī)構(gòu)可以執(zhí)行確定的任務(wù)并明確每項(xiàng)任務(wù)的職責(zé)。信息溝通要充分考慮地方和國家衛(wèi)生部門的建議，公共運(yùn)輸企業(yè)工作人員應(yīng)與這些機(jī)構(gòu)合作，以確保發(fā)布準(zhǔn)確適當(dāng)?shù)男畔ⅰ?/p>

有效的溝通需要向員工介紹疫情與傳染性疾病毒的特征、情況，應(yīng)采取何種防護(hù)措施；同時也要向公眾表明公共運(yùn)輸企業(yè)采取了哪些防護(hù)手段，以緩解員工和公眾的恐慌、疑慮情緒。此外，在制定傳染性病毒應(yīng)對計劃中，還需要明確企業(yè)員工和乘客的權(quán)利與義務(wù)，這樣做有助于緩解疫情期間不必要的糾紛產(chǎn)生，避免無謂的犧牲和資源浪費(fèi)。

2.3 運(yùn)載工具消毒

公共運(yùn)輸服務(wù)就是一種公共活動，公共運(yùn)輸系統(tǒng)是一種高風(fēng)險的環(huán)境，因?yàn)楣策\(yùn)輸工具的密閉空間內(nèi)乘客較多，通風(fēng)設(shè)備有限，且無法識別潛在病人，乘客與車輛有許多接觸面（車票、扶手、門把手等），而各種傳染性病毒可以在接觸面上存活幾天甚至更長時間。因此，公共運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)與地方衛(wèi)生部門合作，確立切實(shí)可行的消毒措施，要充分考慮所需資源并明確每項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任。

2.4 衛(wèi)生援助

衛(wèi)生援助可以在很大程度上幫助限制病毒的傳播。此外，衛(wèi)生援助可以解決公共運(yùn)輸員工的后顧之憂，為他們在履行職能時提供額外的保護(hù)。明確具體的措施，根據(jù)公共運(yùn)輸企業(yè)的需求，在病毒傳播的各個階段采購和分發(fā)衛(wèi)生用品。

對個人而言，感染控制措施主要是勤洗手，注意咳嗽或噴嚏，避免手和臉之間的接觸，特別是眼睛、鼻子和嘴巴以及穿戴必要的防護(hù)裝備；對乘客來講，應(yīng)自覺做好衛(wèi)生防護(hù)，保持人與人之間的距離。公共運(yùn)輸員工對所有的乘客出行信息進(jìn)行記錄以便核查，根據(jù)疾病的不同，有效的消毒方法也會有所不同。雖然大多數(shù)運(yùn)輸都是在地面上進(jìn)行的，由于飛機(jī)具有跨洲傳播疾病的能力，因此其消毒措施更應(yīng)該得到重視，其消毒措施應(yīng)該由國家疾病預(yù)防控制中心和國際航空運(yùn)輸協(xié)會聯(lián)合制定。

鑒于傳染性病毒的大流行，公共運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)與地方衛(wèi)生部門合作，為必要的公共運(yùn)輸員工提供疫苗或抗病毒藥物。

2.5 服務(wù)減少、停止和恢復(fù)

在病毒大規(guī)模傳播的整個過程中，公共運(yùn)輸企業(yè)可能需要在減少服務(wù)的基礎(chǔ)上維持公共運(yùn)輸系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，這要聽從公共衛(wèi)生部門的建議和指示。公共運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)制定服務(wù)減少、停止和恢復(fù)計劃的相關(guān)任務(wù)。

保護(hù)公共安全本就是運(yùn)輸管理部門的職責(zé)之一，在傳染性疾病爆發(fā)的高峰時期，運(yùn)輸管理部門有權(quán)力根據(jù)疫情的范圍和規(guī)模暫停服務(wù)。一般來說，暫停提供公共運(yùn)輸服務(wù)需要有政府部門統(tǒng)籌監(jiān)督，運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。在暫停服務(wù)期間，要為因此受影響的必要出行人群（例如醫(yī)護(hù)人員、物資生產(chǎn)人員、行政人員等）提供相應(yīng)的解決方案，以解決他們的出行問題，并且建立該方案的執(zhí)行機(jī)制。除此之外，還需要給運(yùn)輸行業(yè)從業(yè)人員發(fā)放補(bǔ)貼。

3 公共運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備的法律問題

公共運(yùn)輸在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的作用已發(fā)生變化，并將繼續(xù)地發(fā)生變化。國家應(yīng)急預(yù)案的目的是：有效預(yù)防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其危害，指導(dǎo)和規(guī)范各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作，最大程度地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公眾健康造成的危害，保障公眾身心健康與生命安全。應(yīng)急反應(yīng)措施包括實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫（組織鐵路、交通、民航、質(zhì)檢等部門在交通站點(diǎn)和出入境口岸設(shè)置臨時交通衛(wèi)生檢疫站，對出入境、進(jìn)出疫區(qū)和運(yùn)行中的交通工具及其乘運(yùn)人員和物資、宿主動物進(jìn)行檢疫查驗(yàn)，對病人、疑似病人及其密切接觸者實(shí)施臨時隔離、留驗(yàn)和向地方衛(wèi)生行政部門指定的機(jī)構(gòu)移交）。

檢疫隔離是公共衛(wèi)生措施中防止傳染性病毒傳播的有效手段，武漢“封城”限制上千萬人的自由流動，檢疫隔離的規(guī)模之大是史無前例的；“封城”的效果目前尚難斷定，在一定程度上導(dǎo)致公眾心理的恐慌，也產(chǎn)生系列的相關(guān)法律問題，例如關(guān)閉主要交通發(fā)生點(diǎn)、全面或部分暫停服務(wù)、潛在病毒攜帶乘客的篩查和預(yù)篩查、公共衛(wèi)生檢疫和隔離、員工保護(hù)和工作安全、傳染控制和消毒措施等。

2014年埃博拉病毒的爆發(fā)，美國聯(lián)邦和州當(dāng)局采取緊急措施來對抗和控制傳播，聯(lián)邦公共交通管理局贊助公共交通協(xié)作研究項(xiàng)目《公共交通和多式聯(lián)運(yùn)的法律問題》，涉及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和要求、建設(shè)與采購合同流程和管理、公民權(quán)和勞工標(biāo)準(zhǔn)、民事責(zé)任與風(fēng)險管理和系統(tǒng)安全四個領(lǐng)域，研究項(xiàng)目由交通運(yùn)輸研究委員會協(xié)調(diào)。2017年在《法律研究摘要》上發(fā)布研究報告《應(yīng)對埃博拉等傳染病的公共交通應(yīng)急準(zhǔn)備》，討論了聯(lián)邦、州政府采取相關(guān)應(yīng)對措施的法律問題。

3.1 關(guān)閉主要交通發(fā)生點(diǎn)

為了控制疾病或病毒的傳播，有必要關(guān)閉主要的交通發(fā)生點(diǎn)。就大多數(shù)病毒而言，限制或阻止人員流動將有助于遏制疾病的傳播?！爸饕煌òl(fā)生點(diǎn)”是指產(chǎn)生往返交通量較大的地區(qū)，通常以每小時車輛數(shù)或每日車輛數(shù)來衡量，主要包括公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、公共交通場站和道路。關(guān)閉主要交通發(fā)生點(diǎn)需要以下部門相互協(xié)調(diào)決策：政府、衛(wèi)生部門和運(yùn)輸管理部門。與此同時，各有關(guān)部門需要制定合理的財產(chǎn)保護(hù)和損失補(bǔ)償方案。

3.2 乘客篩查

乘客篩查包括篩查與預(yù)篩查，預(yù)篩查與篩查的不同之處在于，它通常發(fā)生在乘客到達(dá)交通樞紐或場站之前，并涉及到出行者的特定信息。關(guān)于篩查，需要由省級層面的政府、衛(wèi)生部門和運(yùn)輸管理部門協(xié)同設(shè)置篩查點(diǎn)，由國家層面的相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，結(jié)合世界衛(wèi)生組織相關(guān)指南和疾病預(yù)防控制中心監(jiān)測的疑似傳染病人員的流動情況靈活應(yīng)變。而對于預(yù)篩查，則由國家機(jī)構(gòu)制定指導(dǎo)方針，地方部門負(fù)責(zé)實(shí)行。無論是篩查還是預(yù)篩查，都需要根據(jù)相關(guān)政策保護(hù)好乘客的個人隱私。除了乘客之外，同樣需要對公共運(yùn)輸從業(yè)員工進(jìn)行篩查和預(yù)篩查。

隔離檢疫這個術(shù)語源自意大利語，14世紀(jì)鼠疫流行時，為阻止船上人員和貨物傳播疾病，船只到達(dá)威尼斯都需要先在海上停泊40天，這段隔離期就演變?yōu)榻裉斓母綦x檢疫。如果乘客感染疾病，該運(yùn)輸工具上的所有乘客（包括駕駛員）都可能需要進(jìn)行檢疫和隔離。

從國家層面來看，中國疾病預(yù)防控制中心要對國際貿(mào)易和運(yùn)輸提供安全保障，依據(jù)《公共衛(wèi)生法》在各入境口岸設(shè)置檢疫和隔離點(diǎn)；對各省市地區(qū)而言，衛(wèi)生部門則需要依據(jù)各自的地方法規(guī)，在主要出入口處部署檢疫和隔離點(diǎn)來確保公民的安全健康，在執(zhí)行該措施時，需要兼顧公民自由的相關(guān)法律。

3.3 員工保護(hù)

在傳染性疾病爆發(fā)期間，公共運(yùn)輸從業(yè)員工的安全更應(yīng)該受到重視。對于已有癥狀的員工，需要依據(jù)《職業(yè)安全與健康法》進(jìn)行強(qiáng)制休假。除此之外，員工可能會出于對自身安全的考慮或由于需要照顧或保護(hù)親人而拒絕工作。在這種情況下，普遍的員工缺勤將會對運(yùn)輸行業(yè)造成一定程度的影響，可以參考美國2009年甲型（H1N1）流感期間解決這些問題的法律框架來解決這個問題。

執(zhí)行以上措施，由國家統(tǒng)籌，各省市根據(jù)實(shí)際情況采取行動；衛(wèi)生部制定或執(zhí)行相關(guān)法規(guī)以防止傳染病的輸入和擴(kuò)散；交通部負(fù)責(zé)管控出入境和各類交通設(shè)施，保障公眾所需的同時做好防控工作；國家安全部門負(fù)責(zé)保障各項(xiàng)緊急措施的順利實(shí)施。對各省市而言，通常省長或市長負(fù)責(zé)資源部署、資金調(diào)動和下令執(zhí)行防控措施；公共衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)各項(xiàng)防控措施的實(shí)施。

4 結(jié)語

中國政府已建立健全疾病預(yù)防控制體系，包括世界上最大的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)報告系統(tǒng)，各省市和各行業(yè)也制定各種公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，但沒有專項(xiàng)的公共運(yùn)輸行業(yè)的傳染性病毒應(yīng)對解決方案。

公共運(yùn)輸企業(yè)編制新型冠狀病毒應(yīng)對計劃，基本原則是按照傳染性病毒大流行階段連續(xù)性曲線的四階段（消退期、警戒期、大流行期和過渡期）四級警戒分別采取不同的應(yīng)對措施（啟動特定行動、與員工和公眾溝通、運(yùn)載工具的消毒、限制蔓延的衛(wèi)生援助、提供疫苗或抗病毒藥物等），最重要的是要與政府有關(guān)部門協(xié)作，根據(jù)疫情減少、停止和恢復(fù)公共運(yùn)輸服務(wù)，保障城市的基本出行和運(yùn)送服務(wù)。

公共運(yùn)輸企業(yè)在執(zhí)行乘客篩查和員工保護(hù)中，既要確保公民的安全健康，還要兼顧公民自由的相關(guān)法律。