羅 利 丹

提 要：進(jìn)入新時(shí)代，法治政府建設(shè)站在新的歷史起點(diǎn)，面臨新形勢(shì)和新變化。在法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和動(dòng)力機(jī)制上，法治政府建設(shè)面臨從政府自我革命到黨政合力推動(dòng)的轉(zhuǎn)型，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政同責(zé)、各方參與、齊抓共管、共建共享的多元?jiǎng)恿C(jī)制。在法治政府建設(shè)的理念和目標(biāo)上，數(shù)字政府成為法治政府建設(shè)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，在數(shù)字政府理念和架構(gòu)的支撐下，轉(zhuǎn)型升級(jí)后的法治政府將在政府職能轉(zhuǎn)變、行政決策模式、信息公開(kāi)理念、事中事后監(jiān)管方式、權(quán)力監(jiān)督體系等方面發(fā)生革命性的變化。在法治政府建設(shè)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方式上，分散化的地方法治政府評(píng)估向具有引領(lǐng)性、示范性、統(tǒng)一性的國(guó)家評(píng)估體系轉(zhuǎn)變。新時(shí)代法治政府建設(shè)需要對(duì)理念、機(jī)制、工具、手段、方法進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性、重塑性變革的基礎(chǔ)上開(kāi)啟轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。

2020年是法治政府基本建成之年，亦是浙江法治政府建設(shè)第三方評(píng)估階段性收官之年。以浙江法治政府建設(shè)第三方評(píng)估開(kāi)展七年以來(lái)的數(shù)據(jù)看，浙江在法治政府建設(shè)方面取得顯著成效。當(dāng)前法治政府建設(shè)正處于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，站在新的歷史起點(diǎn)，有必要梳理分析法治政府建設(shè)所面臨的新形勢(shì)和新變化，更好地解決法治政府建設(shè)發(fā)展中的問(wèn)題。這對(duì)于浙江實(shí)現(xiàn)建設(shè)與兩個(gè)高水平建設(shè)相適應(yīng)的法治政府，進(jìn)而為我國(guó)法治政府建設(shè)提供一個(gè)“重要窗口”，具有重要意義。

一、法治政府建設(shè)頂層設(shè)計(jì)和動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級(jí)：政府自我革命到黨政合力推動(dòng)

自20世紀(jì)80年代初，隨著我國(guó)法治建設(shè)的啟動(dòng)，依法行政日益成為各級(jí)政府及其部門(mén)的行事準(zhǔn)則。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)基本由政府主導(dǎo)推進(jìn)。特別是2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，首次確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，第一次以綱領(lǐng)性文件專(zhuān)門(mén)對(duì)“法治政府”作出頂層設(shè)計(jì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把建設(shè)法治政府作為推進(jìn)全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。如果說(shuō)在探索期建設(shè)“法治政府”是政府的自我要求，那么在深入期則成為了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中必須實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件首次以黨政聯(lián)合的形式予以發(fā)布，充分表明了法治政府建設(shè)的黨政同責(zé)。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，2018年浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《浙江省黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法》。更是在制度上強(qiáng)化了法治政府建設(shè)的黨政同責(zé)。由此可見(jiàn)，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，我們所要建成的中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府是黨全面領(lǐng)導(dǎo)之下黨政合力推動(dòng)的法治政府。

從政府自我革命到黨政合力推動(dòng)，頂層設(shè)計(jì)上法治政府建設(shè)動(dòng)力機(jī)制的這一轉(zhuǎn)變有其深刻的時(shí)代背景和政治意義。首先，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也是浙江法治政府建設(shè)發(fā)生發(fā)展過(guò)程中貫穿始終的根本遵循。其次，法治政府建設(shè)步入深水區(qū)，必將遇到難啃的“硬骨頭”，這就需要更高更遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量，需要更強(qiáng)有力的組織保障。我們黨站在國(guó)家和民族根本利益的高度，可以超越部門(mén)和地區(qū)利益，進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛；它可以總攬全局、從戰(zhàn)略上謀劃國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，從而避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。最后，在黨政機(jī)構(gòu)融合的背景下，居于“幕后”主導(dǎo)行政過(guò)程的黨的機(jī)構(gòu)更多地走到了“前臺(tái)”，在法治政府建設(shè)領(lǐng)域以更負(fù)責(zé)任的黨的領(lǐng)導(dǎo)與更具規(guī)則性的法治，實(shí)現(xiàn)“黨政依法融合”式的合力。①2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)提出了一系列黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)、合署的改革方案。（參見(jiàn)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，北京：人民出版社，2018年版）法治政府建設(shè)也由局部工作甚至主要是指政府法制工作轉(zhuǎn)變?yōu)槿中?、?zhàn)略性的工作。

在法治政府建設(shè)的攻堅(jiān)期，黨政合力必然是決定性的第一推動(dòng)力，但單純依靠政治推動(dòng)也有其缺陷。②參見(jiàn)周漢華：《構(gòu)筑多元?jiǎng)恿C(jī)制 加快建設(shè)法治政府》，《法學(xué)研究》，2014年第6期。加快建設(shè)法治政府，應(yīng)形成多元的動(dòng)力機(jī)制——黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政同責(zé)、各方參與、齊抓共管、共建共享的領(lǐng)導(dǎo)體制與整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源，匯聚各方面力量，將法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)。

首先，最根本的是要切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面加強(qiáng)省法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到法治政府建設(shè)的全過(guò)程和各方面。同時(shí)還要充分發(fā)揮“一把手工程”的體制優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)格落實(shí)法治政府建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”尤其要以身作則、以上率下，迅速開(kāi)創(chuàng)法治政府建設(shè)新局面。從我們第三方評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)?shù)亍耙话咽帧被蛑饕I(lǐng)導(dǎo)人的重視，對(duì)于法治政府建設(shè)的提升作用是比較顯著的。

其次，更好地發(fā)揮公眾在推動(dòng)法治政府建設(shè)中的積極作用。公眾是法治政府建設(shè)成效的直接體驗(yàn)者和最終評(píng)判者，有必要在黨政合力推動(dòng)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)上，自下而上引入公眾認(rèn)同、支持和激勵(lì)的新動(dòng)力。從主體上看，公眾有個(gè)體分散的參與，如群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)；也有集體力量的參與，如更多的學(xué)術(shù)團(tuán)體、公益組織、媒體等，以其具有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相對(duì)充足的資金加入到推動(dòng)法治政府建設(shè)的行列之中。從行動(dòng)上看，公眾既可能采取批評(píng)、異議、抗議等發(fā)表不同意見(jiàn)的方式，也可能表現(xiàn)為支持、維護(hù)、贊同等方式。無(wú)論是正面激勵(lì)還是反面倒逼，都是法治政府建設(shè)不可或缺的動(dòng)力。

最后，以市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)激發(fā)建設(shè)法治政府的內(nèi)生動(dòng)力。學(xué)術(shù)界普遍承認(rèn)，不同地區(qū)之間的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革能夠取得重大成就的重要驅(qū)動(dòng)力。中國(guó)法治政府建設(shè)的過(guò)程也可以發(fā)現(xiàn)同樣的規(guī)律在發(fā)揮作用。區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)不僅停留在自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)條件等硬實(shí)力方面，還越來(lái)越注重法治營(yíng)商環(huán)境等軟實(shí)力方面。習(xí)近平總書(shū)記期望浙江“努力成為新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要窗口”，浙江在法治政府建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì)必須更優(yōu)更強(qiáng)。

二、法治政府建設(shè)理念和目標(biāo)的轉(zhuǎn)型升級(jí)：數(shù)字政府的融入

在不同的時(shí)代，法治政府有著不同的內(nèi)涵和品格。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》指出，“……到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！雹佟吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要〉（2015-2020年）》，新華網(wǎng)，2015年12月27日。結(jié)合理論界的通說(shuō)，有限政府、責(zé)任政府、程序政府、透明政府、廉潔政府、高效政府和誠(chéng)信政府等是法治政府建設(shè)理念和目標(biāo)的題中應(yīng)有之義。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入新階段。黨的十九大提出“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第68頁(yè)。的決策部署。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，2019年11月5日。浙江省委十四屆六次全會(huì)《決定》指出：“必須堅(jiān)持以數(shù)字化治理為支撐，高水平建設(shè)數(shù)字浙江、信用浙江，一體推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)治理方式現(xiàn)代化?！雹堋吨泄舱憬∥P(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的決定》，《浙江日?qǐng)?bào)》2019年11月25日。從服務(wù)性政府建設(shè)到“放管服”改革，從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”到“最多跑一次”和“一網(wǎng)通辦”，數(shù)字政府逐漸融入到法治政府建設(shè)的理念和舉措中。進(jìn)入新時(shí)代，數(shù)字政府成為法治政府建設(shè)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

數(shù)字政府和法治政府的內(nèi)在邏輯至少有兩個(gè)面向：一是數(shù)字政府是建設(shè)和實(shí)現(xiàn)法治政府的重要途徑。建設(shè)數(shù)字政府是遵循“政府理念創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+治理方式創(chuàng)新+信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新”⑤袁家軍：《深化“最多跑一次”改革 加快建設(shè)數(shù)字政府》，《浙江日?qǐng)?bào)》2018年6月1日。四位一體架構(gòu)的全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同式變革。隨著大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略引擎和創(chuàng)新工具，數(shù)字政府驅(qū)動(dòng)下的法治政府建設(shè)已經(jīng)滲透到依法行政、公正執(zhí)法、行政監(jiān)督、矛盾糾紛化解等實(shí)施環(huán)節(jié)，通過(guò)技術(shù)賦能促使法治政府建設(shè)的智能化、精細(xì)化和科學(xué)化。二是數(shù)字政府是法治政府的重要內(nèi)容。法治政府本身具有信息、數(shù)據(jù)等要素。政府信息公開(kāi)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管執(zhí)法等是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。于是，數(shù)字政府本身構(gòu)成了法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

早在2003年，習(xí)近平同志主政浙江期間，就極具前瞻性地提出建設(shè)“數(shù)字浙江”。此后，浙江堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”，歷經(jīng)2014年實(shí)施“四張清單一張網(wǎng)”，2016年深化“最多跑一次”改革，到2018年推進(jìn)“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”，浙江省已經(jīng)積累了推動(dòng)政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的重要經(jīng)驗(yàn)。在數(shù)字政府理念和架構(gòu)的支撐下，轉(zhuǎn)型升級(jí)后的法治政府將在政府職能轉(zhuǎn)變、行政決策模式、信息公開(kāi)理念、事中事后監(jiān)管方式、權(quán)力監(jiān)督體系等方面發(fā)生革命性的變化。

一是在政府職能依法全面履行方面，從梳理和公布“四張清單一張網(wǎng)”到建設(shè)“掌上政府”，“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府的形式結(jié)合逐漸走向?qū)嵸|(zhì)結(jié)合。以往“守土有責(zé)”的政府服務(wù)模式將與互聯(lián)網(wǎng)思維深度融合，轉(zhuǎn)為以民眾服務(wù)為導(dǎo)向，政府與民眾“雙在線”，服務(wù)供給隨需求變化而變化，由職能框架下的穩(wěn)態(tài)服務(wù)轉(zhuǎn)為需求框架下的敏捷服務(wù)，政府服務(wù)邊界得到拓展，從而更好地惠及民生。①參見(jiàn)張建鋒編著：《數(shù)字政府2.0：數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，北京：中信出版社，2019年版，第43頁(yè)。

二是在行政決策②在廣義上，行政決策也包括行政立法以及行政規(guī)范性文件的制定?？茖W(xué)化民主化法治化推進(jìn)方面，建設(shè)數(shù)字政府有利于政府改變傳統(tǒng)的決策方式，通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)來(lái)建立較為精準(zhǔn)的決策機(jī)制，最大限度地掌握決策信息，最大限度地拓寬公眾參與的渠道，不斷提高行政決策的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性。③參見(jiàn)陳加友、吳大華：《建設(shè)數(shù)字政府提升治理能力現(xiàn)代化水平》，《光明日?qǐng)?bào)》2019年12月9日。

三是在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放方面，2020年6月，《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》正式公布，從政府信息公開(kāi)到公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，代表著兩個(gè)不同的時(shí)代。④政府信息公開(kāi)的主要目的是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，從而形成外部監(jiān)督。政府信息公開(kāi)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，這種描述性的信息復(fù)用價(jià)值相對(duì)有限。而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主要目的是在合法、安全的前提下向公眾開(kāi)放公共數(shù)據(jù)這一公共資源，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各方主體對(duì)其價(jià)值進(jìn)行發(fā)掘，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新的目標(biāo)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的對(duì)象是可以被用于計(jì)算和分析的底層、原始數(shù)據(jù)。二者在制度設(shè)計(jì)的初衷和具體安排上存在較大差異。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放首先應(yīng)做到信息公開(kāi)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)留痕加強(qiáng)電子監(jiān)察，通過(guò)公開(kāi)透明加強(qiáng)公眾監(jiān)督，通過(guò)便捷知情加強(qiáng)政務(wù)參與，進(jìn)而提升政府的公信力。其次，數(shù)據(jù)開(kāi)放重在數(shù)據(jù)資源的利用。政府通過(guò)推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放優(yōu)化資源配置，不斷拓寬數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍領(lǐng)域和提升數(shù)據(jù)開(kāi)放的深度質(zhì)量。再次，數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)有序開(kāi)放的前提。政府應(yīng)制定數(shù)據(jù)安全保障的規(guī)則體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)在制度框架下開(kāi)放與流動(dòng)，做好數(shù)據(jù)安全的依法監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，最大限度為數(shù)據(jù)開(kāi)放保駕護(hù)航。⑤參見(jiàn)趙濤、馬長(zhǎng)?。骸稊?shù)字政府建設(shè)的幾個(gè)原則》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年6月3日。

四是在行政執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正文明方面，通過(guò)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，以“一網(wǎng)通管”的理念為指引，以全面應(yīng)用浙政釘·掌上執(zhí)法系統(tǒng)為主線，以數(shù)據(jù)全面共享為驅(qū)動(dòng)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)，統(tǒng)籌推進(jìn)信息共享共用、主體分類(lèi)管理、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提醒、監(jiān)管效能展示等功能。全面提升治理現(xiàn)代化水平，用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”有效解決執(zhí)法難問(wèn)題。

五是在行政權(quán)力制約監(jiān)督科學(xué)有效方面，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+督察”，探索行政權(quán)力制約監(jiān)督新方式。公眾督察借助互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性和即時(shí)性，激發(fā)社會(huì)廣泛參與，及時(shí)獲取公眾訴求，減少層層督察檢查，既有利于減輕基層負(fù)擔(dān)，也更好推動(dòng)督察工作開(kāi)展，①參見(jiàn)張建鋒編著：《數(shù)字政府2.0：數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，北京：中信出版社，2019年版，第236頁(yè)。對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督更直接更透明。

六是在社會(huì)矛盾糾紛依法有效化解方面，深化應(yīng)用在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)（ODR）以及浙江移動(dòng)微法院，推進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)域“最多跑一地”改革。②2019年，浙江省委將縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心建設(shè)列入2019年重點(diǎn)突破改革項(xiàng)目并扎實(shí)推進(jìn)，目前已覆蓋89個(gè)區(qū)縣，形成了縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)街、村社三級(jí)聯(lián)動(dòng)的金字塔形矛盾化解模式。利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)、多媒體技術(shù)，探索多元化解矛盾糾紛新路徑，精準(zhǔn)研判矛盾糾紛類(lèi)型，整合行政資源、司法資源和社會(huì)資源于一地，打造集線上流轉(zhuǎn)辦事、動(dòng)態(tài)管理、調(diào)度指揮、預(yù)測(cè)預(yù)警、精準(zhǔn)決策于一體的社會(huì)治理“智慧大腦”。

三、法治政府建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)：央地互動(dòng)下的趨同性

2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出建設(shè)法治政府目標(biāo)后，浙江等地從自身實(shí)踐出發(fā)，積極探索法治政府建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造性地提出“地方版”法治政府建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》正式將“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”列入戰(zhàn)略部署，肯定并推廣了這一做法。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”的要求。2019年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，反向倒逼和正向激勵(lì)構(gòu)成組合拳推動(dòng)法治政府建設(shè)。后者首次在國(guó)家層面確立了法治政府建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系，這標(biāo)志著分散化的地方法治政府評(píng)估向具有引領(lǐng)性、示范性、統(tǒng)一性的國(guó)家評(píng)估體系轉(zhuǎn)變。

從地方分散摸索到中央集中實(shí)踐，央地互動(dòng)下的法治政府建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)有其歷史必然性和客觀現(xiàn)實(shí)性。其一，在我國(guó)，法治評(píng)估及法治政府評(píng)估的興起與發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、法治其他領(lǐng)域的發(fā)展路徑一樣，基本上呈現(xiàn)出部分地區(qū)先行先試的“實(shí)驗(yàn)主義治理進(jìn)路”——地方以滿(mǎn)足自身需求的方式分散探索積累經(jīng)驗(yàn)，然后中央吸收地方合理內(nèi)核，頂層設(shè)計(jì)出全國(guó)性規(guī)范用以指導(dǎo)全國(guó)的法治政府建設(shè)評(píng)估實(shí)踐。2013年之前，法治政府建設(shè)評(píng)估基本上處于一些地方自發(fā)創(chuàng)新的階段，其標(biāo)準(zhǔn)和方式等無(wú)論在實(shí)務(wù)界還是在學(xué)術(shù)界并沒(méi)有完全取得共識(shí)。隨著各地法治政府建設(shè)評(píng)估活動(dòng)逐漸產(chǎn)生實(shí)效和影響力，國(guó)家層面開(kāi)始關(guān)注，實(shí)踐中國(guó)務(wù)院確定的法治政府評(píng)估導(dǎo)向，在全國(guó)范圍營(yíng)造了一種競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。③深圳較早探索法治政府指標(biāo)體系，其后國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，供各地政府參考。其二，黨的十八大之后，全面依法治國(guó)及法治政府建設(shè)成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。法治政府建設(shè)由單一的專(zhuān)門(mén)工作轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下的“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)共同建設(shè)”④馮軍：《在新的歷史起點(diǎn)上深入推進(jìn)法治政府建設(shè)》，《中國(guó)司法》，2018年第6期。。在新時(shí)代背景下，各地既有的相對(duì)孤立零散的法治政府評(píng)估，無(wú)法從時(shí)空序列上進(jìn)行橫向和縱向的法治政府水平比較，也無(wú)法帶動(dòng)至今沒(méi)有嘗試法治政府評(píng)估實(shí)踐的“后發(fā)地區(qū)”，這限制了評(píng)估對(duì)法治政府建設(shè)的推動(dòng)作用。因此，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)法治政府建設(shè)評(píng)估提出的要求以及法治中國(guó)建設(shè)的總體布局，建立具有橫向可比性的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)，就顯得十分必要。

但中央為法治政府建設(shè)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方式作出頂層設(shè)計(jì)，并不意味著地方墨守成規(guī)，無(wú)可作為。央地互動(dòng)本質(zhì)是一種試錯(cuò)機(jī)制、一種局部先行的非均衡式發(fā)展機(jī)制、一種從局部到整體逐步推進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。①參見(jiàn)錢(qián)弘道、王朝霞：《論中國(guó)法治評(píng)估的轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。倘若地方政府完全依賴(lài)于中央的頂層設(shè)計(jì)，容易在常態(tài)性的評(píng)估中產(chǎn)生內(nèi)卷化趨勢(shì)，最終會(huì)阻礙法治政府評(píng)估在新時(shí)代的作用發(fā)揮。浙江是國(guó)內(nèi)最早試水地方法治評(píng)估的省域，應(yīng)根據(jù)中央精神及時(shí)調(diào)整指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，在充分發(fā)揮督察倒逼和示范引領(lǐng)作用的同時(shí)，保留自己的特色，繼續(xù)深化評(píng)估實(shí)踐，繼續(xù)創(chuàng)新，自上而下、自下而上雙向互動(dòng)地推進(jìn)法治政府建設(shè)。

在主體上，第三方評(píng)估仍是法治政府評(píng)估發(fā)展的一個(gè)重要方向?！蛾P(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》也重視第三方評(píng)價(jià)的作用。②《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》在“認(rèn)定程序”中指出，中央依法治國(guó)辦委托科研院校、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方機(jī)構(gòu)，或者組織專(zhuān)家成立第三方評(píng)估組，按照指標(biāo)體系對(duì)申報(bào)地區(qū)進(jìn)行評(píng)估并提出意見(jiàn)。政府的內(nèi)部評(píng)估作為一種常態(tài)化的管理方法在實(shí)踐中仍有積極意義，特別是在“黨政合力”推動(dòng)法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型期，政府內(nèi)部評(píng)估對(duì)于抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部有顯著作用。但是，第三方評(píng)估在獨(dú)立性、公信度、公開(kāi)性、可比性等方面確有優(yōu)勢(shì)，③參見(jiàn)林鴻潮：《第三方評(píng)估政府法治績(jī)效的優(yōu)勢(shì)、難點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)途徑——以對(duì)社會(huì)矛盾化解和行政糾紛解決的評(píng)估為例》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第4期。是法治政府評(píng)估成為治理現(xiàn)代化增長(zhǎng)點(diǎn)的重要所在。目前，更多的是高校、科研機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估的角色，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)的第三方評(píng)估模式還有賴(lài)于社會(huì)組織和公民的有序、有效參與。

在內(nèi)容上，更多關(guān)注制度運(yùn)行和制度實(shí)效方面的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。法治政府建設(shè)自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)過(guò)多年的努力，已經(jīng)解決了依法行政制度從無(wú)到有的問(wèn)題，當(dāng)前及今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)面臨的是制度的運(yùn)行和實(shí)效如何適應(yīng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的問(wèn)題。同樣，以往的法治政府評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)側(cè)重于有和無(wú)的問(wèn)題，注重形式法治和程序法治。體現(xiàn)新發(fā)展理念的法治政府建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系，則需要在制度運(yùn)行和制度實(shí)效方面下功夫。此外，還應(yīng)將地方的創(chuàng)造性工作納入評(píng)價(jià)范疇。

在方式上，會(huì)在利用大數(shù)據(jù)、人工智能等方面取得突破。隨著公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放，各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位面向社會(huì)提供具備原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)，法治政府評(píng)估所需的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)將更加扎實(shí)可靠。通過(guò)數(shù)據(jù)提取、分析、挖掘等技術(shù)手段，可以將與法治政府建設(shè)相關(guān)的海量數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合分析，能夠全視角、全樣本、全方位地形成法治政府評(píng)估的客觀結(jié)果。④參見(jiàn)江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評(píng)估中的應(yīng)用》，《中外法學(xué)》，2018年第6期。更進(jìn)一步，我們可以考慮建構(gòu)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，嵌入法治政府建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系，實(shí)時(shí)提取、存儲(chǔ)、分析和呈現(xiàn)指標(biāo)體系相關(guān)的數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果，實(shí)現(xiàn)法治政府評(píng)估的結(jié)果實(shí)時(shí)化和可視化。

四、浙江的法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑

新時(shí)代、新的歷史起點(diǎn)意味著浙江的法治政府建設(shè)將進(jìn)入打造“升級(jí)版”的新階段。在戰(zhàn)略上，黨政合力推動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)和動(dòng)力機(jī)制為法治政府建設(shè)做好組織準(zhǔn)備；在過(guò)程中，數(shù)字政府的創(chuàng)新實(shí)踐為法治政府建設(shè)提供技術(shù)支撐；在結(jié)果上，日趨科學(xué)成熟的考核評(píng)價(jià)體系為法治政府建設(shè)提供激勵(lì)保障。當(dāng)前，浙江法治政府的“四梁八柱”已基本成型，下一階段建設(shè)的關(guān)鍵是如何加快從“事”到“制”和“治”的轉(zhuǎn)變，用制度固化優(yōu)勢(shì)，并轉(zhuǎn)化為治理效能。

一是以“利民為本、法治為基、整體智治、高效協(xié)同”為理念，堅(jiān)持“有限政府”和“有為政府”二者有機(jī)統(tǒng)一，形成職責(zé)明確、簡(jiǎn)政便民、依法行政的政府治理體系。一方面，重點(diǎn)規(guī)范政府的上游活動(dòng)和內(nèi)部活動(dòng)，把政府活動(dòng)全面納入法治化軌道。加快推進(jìn)行政組織和行政職能的規(guī)范化和法定化，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)法定化；進(jìn)一步明確重大行政決策目錄化管理范圍，嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策程序要求。另一方面，做好政府職能轉(zhuǎn)變的“加”“減”“平衡”法，形成“放管服”緊密配合機(jī)制。既要保證政府全面有效履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職能，又要發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)力量以及其他各種政策、機(jī)制、工具的作用。

二是以“數(shù)字賦能、改革破題、創(chuàng)新制勝”為手段，堅(jiān)持執(zhí)法創(chuàng)新和科技創(chuàng)新有效結(jié)合，把政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大治理效能。以“最多跑一次”改革為牽引，以一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，以構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享模型為基本方法，以場(chǎng)景化多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用為突破口，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的全面整合與共享，把大數(shù)據(jù)手段充分運(yùn)用到管控、執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)督等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府綜合決策科學(xué)化、行政監(jiān)管精準(zhǔn)化、公共服務(wù)便民化，①參見(jiàn)朱新力、蔣成旭：《開(kāi)啟法治政府的智能時(shí)代》，《團(tuán)結(jié)報(bào)》2017年10月12日。全面推進(jìn)法治政府建設(shè)數(shù)字化。

三是以“綜合集成、迭代升級(jí)、久久為功”為方法，堅(jiān)持集成高效與專(zhuān)業(yè)權(quán)威相結(jié)合，加快形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。優(yōu)化設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合理配置執(zhí)法力量，探索構(gòu)建“綜合行政執(zhí)法+部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法”的執(zhí)法體系。更大范圍統(tǒng)籌跨部門(mén)跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，更大力度增強(qiáng)基層執(zhí)法力量和資源，更高要求推進(jìn)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化數(shù)字化。通過(guò)跨部門(mén)的數(shù)據(jù)共享、流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同，統(tǒng)籌打出更多更有力的行政執(zhí)法“組合拳”。

四是外以“系統(tǒng)謀劃、政策激勵(lì)”為機(jī)制，內(nèi)以“唯實(shí)惟先、善作善成”為團(tuán)隊(duì)文化，壓緊壓實(shí)法治政府建設(shè)責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)辦案、法治考評(píng)等機(jī)制，緊緊抓住各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政主要負(fù)責(zé)人這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。把督察作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手，明確重點(diǎn)任務(wù)、盯住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、創(chuàng)新督察方式，推動(dòng)形成從黨政主要負(fù)責(zé)人到黨政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任閉環(huán)，構(gòu)建起守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)全省地方法治政府建設(shè)督察全覆蓋。②參見(jiàn)袁曙宏：《在新時(shí)代深化依法治國(guó)實(shí)踐中譜寫(xiě)法治政府建設(shè)新篇章》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年8月29日。

法治政府建設(shè)即將開(kāi)啟由“基本建成法治政府”邁向“全面建成法治政府”的新征程，我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握浙江法治政府建設(shè)所處的歷史方位，打破慣性思維，對(duì)標(biāo)建設(shè)“重要窗口”新目標(biāo)新定位，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，在深化依法治國(guó)實(shí)踐中譜寫(xiě)出浙江法治政府建設(shè)的新篇章。