劉志超 許強(qiáng)

(1.貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.武警工程大學(xué) 軍事基礎(chǔ)教育學(xué)院，陜西 西安 710086)

公民參與作為一種嶄新的思想觀念，被視為現(xiàn)代公共管理不可缺少的重要組成部分。學(xué)界對公民參與的定義莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為，公民通過參與試圖影響政府決策的活動被稱為公民政治參與[1]。這表明，公民參與也許不會對政府決策產(chǎn)生影響，但是只要公民有意愿，且參與到政府決策活動中，試圖影響政府決策的一切活動都是公民參與。也有學(xué)者認(rèn)為，公民通過各種渠道，合法參與政治生活，且影響政治體系的構(gòu)成、運行規(guī)則和政策過程的行為才可以稱為公民參與[2]。公民參與的主要目的是為了實踐民主政治，保障公民利益[3]。由此可知，公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，焦點在于公民是否有意愿參與政治活動并付諸相應(yīng)的行動。

1 公民參與民主評估及其意義

如果說公民參與是滿足公民真實需求、保障社會良序發(fā)展的前提，那么民主評估則是確保公民參與效果的重要依據(jù)。民主評估是指通過有效的制度安排、機(jī)制設(shè)計和技術(shù)運用，對項目、規(guī)劃或政策的設(shè)計、實施過程及結(jié)果所進(jìn)行的系統(tǒng)且客觀的評價。公民有民主評估的需要，也有民主評估的權(quán)利。秦曉蕾通過對“萬人評議機(jī)關(guān)”十五年發(fā)展歷程的研究發(fā)現(xiàn)，借助公民參與而實施民主評議可達(dá)到獲取公民信任的交換正義[4]。公民參與民主評估對于改善現(xiàn)實政治生活中民主的質(zhì)量、追求更為理想的民主目標(biāo)具有重要的意義[5]，也有助于推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。最為理想的公民參與政治過程的模式是“鴛鴦模式”，即政府與公民雙方共同主導(dǎo)、政民高度互動，自下而上和自上而下這兩個信息流向相輔相成，既有助于公民表達(dá)利益訴求，又有利于提高信息透明度[6]。

然而，我國長期以來堅持一種以政府內(nèi)部評估為主的自上而下的評估理念和評估模式，公民既缺乏參與，也對評估過程及其結(jié)果缺乏控制。周志忍早在1995年的研究中就指出，我國缺乏社會對政府部門的評估[7]。各層級政府的評估仍以官方組織人事部門為主，公眾對政府的評估仍較為欠缺[8]。要推進(jìn)實現(xiàn)公民參與民主評估，需要深入了解公民參與民主評估的作用機(jī)理、應(yīng)用效果及其實現(xiàn)路徑。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及到的利益群體非常復(fù)雜且龐大，如果政府只靠自己的力量，不考慮公眾的生產(chǎn)生活需求，則城鄉(xiāng)規(guī)劃的結(jié)果難以讓廣大群眾滿意。2007年的廈門PX項目事件、2011年的廣東烏坎事件等均說明了政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中應(yīng)從公眾出發(fā)，為其提供符合需求的方案。通過文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，對民主評估直接研究的文獻(xiàn)并不多，將民主評估與城鄉(xiāng)規(guī)劃或是公民參與相聯(lián)系的文獻(xiàn)更是付之闕如。故本文旨在以城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)為例，從公民參與視角分析規(guī)劃建設(shè)過程中民主評估的作用機(jī)理、應(yīng)用效果和優(yōu)化路徑，以期為推動實現(xiàn)公民參與民主評估提供些許思考。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公民參與民主評估的作用機(jī)理

公民參與民主評估的作用機(jī)理應(yīng)涵蓋：科學(xué)全面界定評估要素，包括評估主體、客體、內(nèi)容、過程等；積極發(fā)現(xiàn)公民參與民主評估的多元價值，比如對推進(jìn)民主進(jìn)程、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化等的作用；圍繞發(fā)現(xiàn)的價值，根據(jù)相關(guān)維度，確立評估標(biāo)準(zhǔn)以及各級評估的指標(biāo)結(jié)構(gòu)；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分解細(xì)化各級具體指標(biāo)；采用定性和定量相結(jié)合的方法，獲取有關(guān)指標(biāo)信息并進(jìn)行統(tǒng)計分析處理；最后是對公民參與民主評估效果的總結(jié)(如圖1所示)。

圖1 公民參與民主評估的作用機(jī)理

這一作用機(jī)理將公民參與民主評估的各要素及其相互間的遞進(jìn)關(guān)系進(jìn)行了展示，說明了民主評估是質(zhì)性與量化、技術(shù)與價值的有機(jī)融合。那么，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，該作用機(jī)理是如何發(fā)揮功能的呢？

2.1 評估主體：民主評估作用機(jī)理的核心要素

評估主體是民主評估作用機(jī)理的核心要素。公民是政府實施公共服務(wù)的最終受惠者，因此對民主評估最有發(fā)言權(quán)，只有充分吸納公民意見，才能真正判斷民主評估的狀況。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，公民既是服務(wù)享受主體，也應(yīng)是必不可少且十分重要的參與主體。堅定地讓公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，不僅可以促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的正當(dāng)性，最大限度地降低城鄉(xiāng)規(guī)劃實施過程中存在的風(fēng)險，同時可以降低成本，而且還能有效約束公權(quán)力的濫用，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的質(zhì)量。

2.2 評估過程：民主評估作用機(jī)理的運轉(zhuǎn)軸心

評估過程是民主評估作用機(jī)理的運轉(zhuǎn)軸心，涉及到評估價值、評估維度、指標(biāo)量化、評估方法等。毫無疑問，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的民主評估應(yīng)堅守以人為本的價值準(zhǔn)則，堅持以人民為中心、以人民滿意為尺度。就評估維度和指標(biāo)量化而言，熊彼特認(rèn)為應(yīng)包括政治決策的范圍、領(lǐng)導(dǎo)人素質(zhì)、政府能力、民主自治水平四個維度[9]；達(dá)爾認(rèn)同競爭和參與是必不可少的兩個維度[10]；許多跨國組織認(rèn)為參與、授權(quán)、代表、責(zé)任、透明、回應(yīng)、團(tuán)結(jié)是測量民主國家的重要指標(biāo)。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃特有的地位以及城鄉(xiāng)規(guī)劃公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性，應(yīng)考慮將公民參與民主評估機(jī)制引入到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中?；诖?，本文認(rèn)為在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，公民參與民主評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括：公民參與度、政府職責(zé)明晰度、政府決策透明度、政府回應(yīng)、以及公民團(tuán)結(jié)度等五個維度。這些維度在一定程度上可以衡量公民參與民主評估的狀況。就評估方法而言，民主評估不是純定性評估，而是采取量化得分等方式進(jìn)行評估測量。具體包括靜態(tài)指標(biāo)評估方法，如協(xié)商性民意測驗與主體間理性、話語質(zhì)量指數(shù)、言語行為分析等，還包括動態(tài)過程評估方法，如務(wù)實話語辯證法等[11]。

2.3 評估結(jié)果：民主評估作用機(jī)理的檢驗標(biāo)準(zhǔn)

評估結(jié)果是民主評估作用機(jī)理的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。對公民參與民主評估的效果進(jìn)行檢驗是激活制度化的公民參與、建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，通過總結(jié)公民參與規(guī)劃制定全過程的情況來分析評估過程中的合理性成分，并找到不足和探尋解決方案，進(jìn)而真正保障公民的城鄉(xiāng)規(guī)劃參與權(quán)。總的來說，公民參與民主評估的作用機(jī)理是圍繞著評估主體、過程和結(jié)果這一基本流程展開的，各要素之間層層遞進(jìn)，緊密相連，共同保證了民主評估過程的完整和作用的發(fā)揮。目前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中仍存在忽視公民權(quán)利、剝?nèi)」窭娴葐栴}，最有效的解決辦法便是將公民參與民主評估機(jī)制引入到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，讓公民充分參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、修改、實施等過程中，對相關(guān)建設(shè)工作進(jìn)行有效監(jiān)督、評估和評議。迫于公民參與意識的增強(qiáng)、服務(wù)型政府的建設(shè)等客觀現(xiàn)實背景，公民逐漸成為參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的主要力量，民主評估機(jī)制隨之也孕育而生。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公民參與民主評估的應(yīng)用效果

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公民參與民主評估的應(yīng)用效果如何，可通過案例之間的對比進(jìn)行分析研究。

3.1 案例描述

案例1：2000年費城華埠擬修建新型的費城棒球場。為了不破壞當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的風(fēng)格與風(fēng)貌，居民得知消息后，開始參與反對新建棒球場的城市規(guī)劃建設(shè)公民參與活動，從口頭反對到書面反對，再到最后的游行示威抗議。公民采取一系列的渠道和途徑反對修建棒球場，全面出擊、多方參與的情勢給市政府造成了巨大壓力，最后以市政府妥協(xié)重新選址而告終。從這個案例可以看出，公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè)是保障公民利益的有效途徑。對此次政府和公民通過評價自身的行為，以及衡量各自的利益，最終以公民方勝出，這說明，城鄉(xiāng)規(guī)劃中民眾的利益高于一切。[12]

案例2：2003年，杭州某市民發(fā)現(xiàn)有單位在西湖名勝古跡保護(hù)區(qū)附近施工，于是，他向當(dāng)?shù)匾?guī)劃局咨詢情況，得知該單位是在獲得許可的情況下才進(jìn)行施工的，為了保護(hù)名勝古跡不被破壞，該市民向區(qū)人民法院遞交了訴狀，要求撤銷施工許可證，最終法院以該市民與施工地沒有利害關(guān)系為由，下達(dá)了不予立案的裁決書。因不滿該區(qū)人民法院的裁定，該市民又向中級人民法院提出了訴訟，杭州市中級人民法院以相同的理由駁回了該市民的訴訟。[13]

案例3：2018年5—6月，花都區(qū)在政府網(wǎng)站和項目現(xiàn)場同步發(fā)布了公益性骨灰樓控制性詳細(xì)規(guī)劃深化必要性論證征詢意見。從2018年5月24日開始，相關(guān)平臺收到了不計其數(shù)的反對留言與信息，周邊樓盤的業(yè)主是這次反對的中堅力量。次日，街道規(guī)劃主管部門、村委會代表在學(xué)府花園居委會接待來訪的周邊業(yè)主代表，解答業(yè)主的困惑與疑慮。26日，花都區(qū)規(guī)劃主管部門對該征詢意見公示作補充說明，最終以優(yōu)化項目選址方案而告終。從一開始公開信息到最后優(yōu)化項目選址方案可以看出，公民參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃中起著舉足輕重的作用，從周邊業(yè)主反對的聲音到最后同意優(yōu)化選址方案，這一系列參與行為反映了民主評估在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的作用。[14]

3.2 案例分析

上述三個案例說明了公民在城鄉(xiāng)規(guī)劃中參與的重要性，民主評估對公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有著重要意義。上述三個案例，主要通過民主評估的指標(biāo)對公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果進(jìn)行評價(見表1)。民主評估可從利益相關(guān)者、公民參與途徑、政府職責(zé)明晰度、政府決策透明度、政府回應(yīng)、公民團(tuán)結(jié)度、效果等7個方面進(jìn)行測量。

案例1中，雖然政府決策透明度一般，但是多方的參與以及參與方式的激進(jìn)得到了政府的重視和及時回應(yīng)，最終以重新選址、公民勝利而告終。案例2中，雖然任何單位和個人都有權(quán)對城市規(guī)劃的編制提出意見和建議，對違反城市規(guī)劃的行為有權(quán)提出檢舉和控告，然而，該案例中行動的公民只是個人，參與途徑單一，最終法院以該公民與施工地方之間不存在利害關(guān)系、不具備行政訴訟的原告資格為由，下達(dá)了不予立案的行政裁定書。案例2的失敗表明眾人拾柴火焰高的道理，同時也說明相關(guān)部門存在職責(zé)不明晰、回應(yīng)效果差、信息不公開不透明等問題。案例3是比較典型的民主評估較為成功的案例，它的成功來自于利益主體多方共同協(xié)商、博弈的結(jié)果。

表1公民參與民主評估三組案例的對比

4 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公民參與民主評估優(yōu)化路徑

公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是社會發(fā)展所要求的必備條件，而民主評估則是檢驗公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃民主性的一個重要工具和技術(shù)手段。如何提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公民參與民主評估的質(zhì)量呢？具體優(yōu)化路徑有以下幾點：

4.1 強(qiáng)化公民參與制度的頂層設(shè)計，為公民參與民主評估提供制度保障

政府內(nèi)部自上而下評估的制度條件主要依賴于既有的政治體制，而公民參與民主評估所需要的制度條件通常要進(jìn)行新的規(guī)劃、設(shè)計與投入。目前，影響公民參與民主評估可持續(xù)性的最大障礙是相應(yīng)的制度缺失，故應(yīng)完善制度設(shè)計。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中公民參與民主評估的研究主題而言，制度設(shè)計具有雙重含義：一是促進(jìn)民主評估制度的創(chuàng)新，實現(xiàn)過去自上而下的管理型的民主評估向政民互動的治理型的民主評估轉(zhuǎn)變；二是完備宏觀的制度制定與微觀的機(jī)制設(shè)計，這將保證公民持續(xù)、高效且合法地參與到民主評估的治理過程。

從制度上來講，首先需要制定相應(yīng)的法律制度。由于公民參與民主評估缺乏法律約束力，隨意性較大，所以需要專門的法律對評估的主體、程序、內(nèi)容、方法和結(jié)果等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

其次，需要制定相應(yīng)的信息公開制度。公民參與民主評估就是對政府信息的“選擇—輸入—加工—輸出”的過程。沒有信息的公開就不可能進(jìn)行評議，更不可能有高質(zhì)量的評議。政府控制信息，信息不對稱下的民主評估嚴(yán)重限制了公民的參與能力。故此，要全面提高各級政府信息公開的范圍和水平。

再次，需要制定相應(yīng)的獎懲激勵制度。有效的公民參與民主評估最終必須要根據(jù)評估的結(jié)果來對評估對象進(jìn)行獎優(yōu)罰劣，通過獎懲所激發(fā)出的力量可以起到改進(jìn)和優(yōu)化公共政策的作用。

4.2 培養(yǎng)公民自身的參與意識和參與能力，為公民參與民主評估提供最重要的內(nèi)生動力

民主政治的順利運行離不開積極有為的公民，因此增強(qiáng)公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的動力顯得尤為重要。首先需要增強(qiáng)公民的參與意識。通過宣傳、教育等手段促使公民從觀念上認(rèn)識到，參與民主評估是法律賦予的基本權(quán)利，也是公民利益表達(dá)的重要方式。

其次，增強(qiáng)公民自身的參與能力?？梢砸劳型獠康慕逃嘤?xùn)與內(nèi)部的自我學(xué)習(xí)等方式獲取，幫助公民具備聽、說、讀、寫等方面的能力以及交流溝通的能力，尤其是掌握和利用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力，以此提高自身分析思考和邏輯判斷能力，進(jìn)而較好地運用理性思維參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的民主評估。

再次，豐富公民參與民主評估的知識?？梢酝ㄟ^橫幅、告示欄、宣傳冊、講座等宣傳形式豐富公民的相關(guān)背景知識，讓公民明白治理型民主評估過程及自己在該過程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用，從而更好地承擔(dān)民主評估的角色。

4.3 倡導(dǎo)公民參與方式多元化，為公民參與民主評估提供堅實的渠道和技術(shù)支撐

公民參與民主評估是一個參與問題，更是一個表達(dá)問題。公民的意見對于民主評估固然非常重要，但民意本身往往可能是高度碎片化的。在現(xiàn)實的政府評估活動中，公民即使表現(xiàn)出很高的參與熱情，但有可能被政府及官員理解為公民個人“發(fā)牢騷”或情緒宣泄。對此，公民可以借助社會組織表達(dá)意見，匯聚民意，整合訴求。

首先，利用政府體制之外的社會組織，如第三方評估機(jī)構(gòu)、民間社會組織等，將高度離散的民意匯聚成團(tuán)體力量，形成團(tuán)體優(yōu)勢，進(jìn)而給政府施加外部壓力。同時這些社會組織可以為公民參與民主評估提供獨立于政府之外的參與渠道和參與技術(shù)，實現(xiàn)民意及時、準(zhǔn)確和完整的表達(dá)，這將有助于贏得公民的信任與支持。

其次，鼓勵、促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。社會組織因其具有非政府性、靈活性等特征可以成為公民與政府之間對話的組織依托，故政府應(yīng)想方設(shè)法為這些社會組織創(chuàng)造和擴(kuò)大合法活動的空間。為其創(chuàng)設(shè)更優(yōu)惠的政策環(huán)境，鼓勵打造更多更專業(yè)的評估團(tuán)隊，并通過合同外包、公私合作等形式將本來由政府承擔(dān)的職能交給社會組織。

再次，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，為公民有序參與民主評估提供一個有效的技術(shù)平臺。移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和微博、微信等新媒體信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，為公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中民主評估拓展了渠道。故此，公民應(yīng)該積極努力把傳統(tǒng)的參與方式和新興的網(wǎng)絡(luò)參與技術(shù)相融合，降低公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中民主評估的時間和空間成本。同時，揚長避短，變被動參與為主動參與，實現(xiàn)從形式參與向?qū)嵸|(zhì)參與的轉(zhuǎn)變，真正推動實現(xiàn)政府和公民的直接對話，進(jìn)而提高公民參與度。

5 結(jié)語

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中不僅需要民主評估，更需要公民參與的民主評估。公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中民主評估既能充分保障公民的合法權(quán)益，也能有效提升政府形象，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)有序高質(zhì)發(fā)展。雖然各地政府在實踐中不斷推進(jìn)公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，但仍由于制度不健全、信息不對稱以及自身知識儲備有限等方面的影響導(dǎo)致公民不能提出有效的意見供決策者采納。因此，公民參與民主評估要實現(xiàn)工具理性和價值理性的高度整合，要注重提高自身素質(zhì)和能力，要兼顧公平與效率的需要，整合評估技術(shù)與制度功能，將評估從技術(shù)層面提升到頂層設(shè)計的制度安排和治理對策層面，相應(yīng)的要求就是堅持“以人民為中心”的治國理政理念。