□ 南寧 莫舒程

金融行業(yè)作為壟斷行業(yè)的典型代表，其反映的壟斷問題表現(xiàn)得尤為突出。近年來法學(xué)學(xué)者逐漸將目光投注在如何建立系統(tǒng)、完善的銀行業(yè)反壟斷規(guī)制體系上，但在我國銀行業(yè)發(fā)展過程中，反壟斷法還尚未發(fā)揮應(yīng)有的功能。具體主要表現(xiàn)為：一方面，我國反壟斷規(guī)制機構(gòu)雖然已經(jīng)認(rèn)識到對銀行業(yè)的壟斷行為進行規(guī)制的重要性和必要性，但是在這方面的實踐運用上較少地進行規(guī)制；另一方面，我國對于銀行業(yè)的壟斷行為進行規(guī)制還存在起步較晚，相對于發(fā)達國家而言發(fā)展較為緩慢的問題。對銀行業(yè)壟斷的行為進行規(guī)制，是指從立法、執(zhí)法等層次對銀行之間達成的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、銀行并購等行為進行合理的管制，以維護銀行業(yè)公平合理的自由競爭的金融行業(yè)管理制度。

一、我國銀行業(yè)壟斷法律規(guī)制存在的問題

1.立法欠缺。對于銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制能夠在法律、法規(guī)中找到分散的規(guī)定，但是目前沒有專門的法律針對銀行業(yè)壟斷行為進行系統(tǒng)的規(guī)制。銀行業(yè)相對其他行業(yè)具有一定特殊性，《反壟斷法》僅是針對競爭方面的普通立法，不能有效地針對銀行業(yè)壟斷行為進行規(guī)制，同時反壟斷立法具有滯后性，主要表現(xiàn)為未能對銀行業(yè)壟斷熱點事件及時、積極的作出法律上的回應(yīng)，就有可能減損反壟斷法的公信力，造成法律執(zhí)行的困難。目前針對金融行業(yè)的反壟斷專業(yè)性規(guī)定僅有《金融經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》，這一規(guī)定是針對金融行業(yè)的反壟斷執(zhí)法的第一個特殊規(guī)定，其后未有實際性的針對金融行業(yè)的反壟斷規(guī)制活動開展。同時我國反壟斷立法與銀行業(yè)立法中存在對于銀行壟斷行為重復(fù)規(guī)制和越權(quán)規(guī)制的問題，造成法律之間的規(guī)制功能實現(xiàn)擠壓。

2.法律適用不明晰。銀行業(yè)的發(fā)展以及銀行機構(gòu)的運作與一般行業(yè)相比具有其特殊性，主要體現(xiàn)在銀行業(yè)具有高風(fēng)險性和脆弱性、外部性以及較強的政治監(jiān)管性，導(dǎo)致銀行業(yè)與其他行業(yè)相比面臨更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。我國針對銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制主要體現(xiàn)在競爭法和金融法中，主要有《反壟斷法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行監(jiān)管法》，但這兩方面的立法具有法律適用上的沖突?！斗磯艛喾ā贰ⅰ渡虡I(yè)銀行法》和《銀行監(jiān)管法》在效力層次上均屬于全國人大常委會公布實施的法律，在發(fā)生沖突時沒有上下位階之分；在反壟斷行為規(guī)制上來看，《反壟斷法》相對于針對金融規(guī)制的法律更具有專業(yè)性和系統(tǒng)性，但《反壟斷法》是針對壟斷行為的普通法，金融規(guī)制的法律是針對銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的特殊法，在反壟斷規(guī)制以及金融規(guī)制相沖突時采取反壟斷規(guī)制法律并不必然具有合理性。綜上，我國反壟斷立法以及銀行業(yè)立法在反壟斷行為規(guī)制上存在法律適用的沖突，銀行業(yè)反壟斷行為需要進一步詳實和明晰。

3.執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不明確。我國由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷的相關(guān)執(zhí)法工作，由反壟斷委員會負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)等工作，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對涉嫌壟斷行為的機構(gòu)具有獨立的調(diào)查權(quán)，對壟斷行為享有裁決權(quán)，二者在具體職責(zé)分工上有所不同。具體到金融業(yè)反壟斷規(guī)制上而言，我國目前沒有專門的實施金融反壟斷的監(jiān)管部門，我國現(xiàn)行 “一行兩會”的金融行業(yè)監(jiān)管格局，行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)并存，可能導(dǎo)致這兩個機構(gòu)在涉及銀行業(yè)壟斷行為的管轄權(quán)以及管轄內(nèi)容上，存在一定范圍的管轄交叉與重疊。

二、我國銀行業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制建議

銀行系統(tǒng)的運行具有與其他行業(yè)系統(tǒng)所不同的特點，如風(fēng)險性高、外部性等，而目前我國在銀行業(yè)的壟斷規(guī)制方面也存在不具有針對性、缺乏系統(tǒng)性等問題，同時對銀行業(yè)壟斷行為規(guī)制的機構(gòu)之間的監(jiān)督管重疊，導(dǎo)致反壟斷機構(gòu)之間互相推卸責(zé)任或者爭奪職權(quán)。立法系統(tǒng)化、明確執(zhí)法等問題是銀行業(yè)壟斷行為規(guī)制急需解決的問題，以明確的指引金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

1.完善我國銀行業(yè)反壟斷行為的豁免制度。我國將不適用《反壟斷法》第13條（橫向壟斷）以及第14條（縱向壟斷）的情形規(guī)定在該法的第15條中，但根據(jù)銀行提供的產(chǎn)品特點，我國《反壟斷法》規(guī)定的公共利益豁免條件似乎不能適用。銀行提供的金融產(chǎn)品對于一國的金融安全和穩(wěn)定有重大影響，同時也是一國進行經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要工具，因此筆者認(rèn)為銀行業(yè)具有自身特殊的“公共利益”，即維護金融安全和穩(wěn)定、促進經(jīng)濟效率和發(fā)展。當(dāng)銀行業(yè)的某些具有較高的一致性、排他性的行為滿足這一種公共利益的需求，并且對公共利益的推動作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于反壟斷規(guī)制的效果，這一情況筆者認(rèn)為可以享受豁免。

我國2006 年出臺的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，其中有些條款對于判定是否豁免銀行的某些行為上具有重要的參考意義，可以參照這一法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，制定有效的針對銀行業(yè)壟斷行為的相關(guān)豁免制度。有關(guān)于具體規(guī)定豁免申請、豁免審查程序以及審查原則的，對于享有豁免的經(jīng)營者，應(yīng)經(jīng)過必要的審查程序，比如把申請和申報作為其豁免的形式要素，不能使之處于無序的狀態(tài)，同時嚴(yán)厲禁止嚴(yán)重侵害儲戶利益的壟斷行為。

2.強化銀行業(yè)并購的反壟斷行為審查。銀行業(yè)并購在對消費者利益的侵害表現(xiàn)得尤為突出，直接影響我國銀行業(yè)的競爭秩序。為此，對于銀行業(yè)并購行為，我國法律也作出了明確的規(guī)制。我國沒有對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的分工與管轄有明確的規(guī)定，二者之間的信息共享也未能落實到位，使得在銀行并購反壟斷審查中不能有效發(fā)揮特殊監(jiān)管和一般監(jiān)管的協(xié)調(diào)。因此，在機構(gòu)設(shè)置上，除專門反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置外，還應(yīng)注意其與專業(yè)性行業(yè)監(jiān)管部門的合作溝通與協(xié)調(diào)。在實踐中，可以通過區(qū)分主要監(jiān)管機關(guān)以及輔助監(jiān)管機關(guān)，實現(xiàn)合理的分工管轄和配合，由銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)審查銀行并購案件是否具有違反相關(guān)審批標(biāo)準(zhǔn)，初步判斷該案件是否具有壟斷性質(zhì)，中國人民銀行對銀監(jiān)會的審批標(biāo)準(zhǔn)以及審查結(jié)果作進一步的評定，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)則需要從反壟斷法的角度對并購案件進行審查評定，最終由其判斷該并購行為是否違反反壟斷法的規(guī)定，是否應(yīng)當(dāng)禁止其并購行為。

3.明確我國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法權(quán)限范圍。銀保監(jiān)會是監(jiān)督我國銀行業(yè)、保險業(yè)系統(tǒng)運行的專門機構(gòu)，依照法律的規(guī)定，監(jiān)督和查處銀行和保險機構(gòu)的違法違規(guī)行為，監(jiān)管我國銀行業(yè)和保險業(yè)的運行，目的在于為其發(fā)展創(chuàng)造一個公平有序的競爭環(huán)境，促使銀行業(yè)和保險業(yè)公平、穩(wěn)健地運行。從職責(zé)范圍上看，銀保監(jiān)會的主要職責(zé)范圍是依法監(jiān)管銀行業(yè)和保險業(yè)，對銀行業(yè)和保險業(yè)的組織機構(gòu)、運營范圍實行準(zhǔn)入管理，以穩(wěn)固銀行業(yè)和保險業(yè)的合法、安全運行。在競爭法方面，《反壟斷法》第九條規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的具體職責(zé)，這一規(guī)定在對銀行業(yè)監(jiān)管主體確定上產(chǎn)生了分歧。但是，可以看出反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要針對金融機構(gòu)的并購行為、壟斷協(xié)議及濫用市場支配地位行為等進行監(jiān)管，相比銀保監(jiān)會更專門的針對壟斷方面進行規(guī)制，因此二者在監(jiān)管內(nèi)容和權(quán)限上有較大的不同。這兩個機構(gòu)監(jiān)管上的重疊會導(dǎo)致監(jiān)管資源的浪費，為了避免這一情況，需要有專門的法律對兩個機構(gòu)管轄的內(nèi)容和權(quán)限進行專門的劃分，防止反壟斷執(zhí)法機構(gòu)針對壟斷進行的管轄與銀保監(jiān)會針對銀行業(yè)進行的管轄產(chǎn)生沖突，避免因職權(quán)重疊而產(chǎn)生的交叉監(jiān)管。

4.優(yōu)化我國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法程序。金融機構(gòu)的行為同時也受到單位和個人的監(jiān)督，當(dāng)發(fā)現(xiàn)其有涉嫌壟斷的違法行為時，單位或者個人可以向銀行業(yè)反壟斷監(jiān)管機關(guān)檢舉揭發(fā)。反壟斷監(jiān)管機關(guān)根據(jù)舉報的線索去收集證據(jù)、調(diào)查事實。為了鼓勵金融機構(gòu)內(nèi)部工作人員檢舉揭發(fā)所在單位可能構(gòu)成壟斷的行為，可以設(shè)置相應(yīng)的獎勵機制，同時保護舉報方的安全，保證其不因檢舉而受到被檢舉方的打擊報復(fù)，一定情況下可以給予舉報人以一定物質(zhì)的獎勵。在接到舉報消息之后，可以由銀保監(jiān)會作為最初的銀行業(yè)反壟斷行為的事前防范機構(gòu)，擁有一定的搜集相關(guān)證據(jù)與調(diào)查事實的權(quán)力，利用中國人民銀行提供的自身的數(shù)據(jù)、信息等內(nèi)部資源，根據(jù)內(nèi)部所具有的證據(jù)材料，先確定其是否構(gòu)成阻礙市場自由競爭，若涉嫌壟斷，則可進行更進一步的反壟斷執(zhí)法監(jiān)管，在此過程中，二者相互監(jiān)督與配合。

三、結(jié)語

銀行一類的金融機構(gòu)在我國經(jīng)濟體系中占據(jù)關(guān)鍵的地位，其運營的安全關(guān)系著國家經(jīng)濟安全和國民經(jīng)濟的命脈，對銀行業(yè)進行反壟斷規(guī)制需要充分考慮銀行業(yè)的特殊性和重要性。我國反壟斷法律規(guī)制存在立法欠缺、法律適用不明晰以及執(zhí)法機構(gòu)不明確等問題，這些問題亟待解決。本文認(rèn)為，針對銀行業(yè)反壟斷法律規(guī)制現(xiàn)有的問題，首先，完善我國銀行業(yè)反壟斷行為的豁免制度，制定專門規(guī)制銀行業(yè)壟斷行為的豁免制度；其次，加強對于銀行并購行為的反壟斷審查；再其次，明確我國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法權(quán)限范圍，制定專門的法律法規(guī)對兩者在監(jiān)管上的職責(zé)進行劃分；最后，健全我國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法程序。不斷解決我國銀行業(yè)壟斷規(guī)制中存在的問題，才能促進我國銀行業(yè)乃至金融業(yè)的健康、穩(wěn)固發(fā)展。