文_ 張志明 吳瑛琪

黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。1992年，在黨的十四大上，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念首次寫入黨章。2006年，十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)在黨的歷史上第一次提出建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)黨的制度建設(shè)，出臺(tái)了多部黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)出前所未有的扎實(shí)架構(gòu)和強(qiáng)大生機(jī)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，作為一個(gè)擁有9000多萬(wàn)名黨員的世界上最大的執(zhí)政黨，我們黨仍需進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一、黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以來(lái)，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)逐步進(jìn)入制度化軌道，初步解決了某些領(lǐng)域無(wú)規(guī)可依的問題，依規(guī)治黨取得重大進(jìn)展?，F(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)共計(jì)271部，黨的十八大以來(lái)制定修訂的為193部，占71%?，F(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)包括1部黨章、3部準(zhǔn)則、39部條例、149部規(guī)定、49部辦法、17部規(guī)則、13部細(xì)則（中共中央辦公廳法規(guī)局：“推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度‘供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革’”，《求是》2020年第2期）。通過這組數(shù)據(jù)可以直觀地感受到，黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定修訂力度之大前所未有，黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的重視前所未有，取得的成就前所未有，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步建成，逐漸形成制度合力。

覆蓋領(lǐng)域加大。黨的十八大以來(lái)，黨中央出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)應(yīng)調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系進(jìn)一步覆蓋完善，基本做到了黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)皆有規(guī)可依，為依規(guī)治黨提供了制度保障。例如，2016年出臺(tái)的黨內(nèi)首部問責(zé)條例—《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年修訂），規(guī)范了哪些問題該問責(zé)、該問誰(shuí)的責(zé)、該如何問責(zé)。這就保證了問責(zé)制度的建立，填補(bǔ)了問責(zé)制度的空白。2020年3月發(fā)布的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，是健全全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度的重要舉措，使強(qiáng)化主體責(zé)任落到實(shí)處。

修訂力度強(qiáng)化。“立”的問題解決了，接下來(lái)就是“改”。填補(bǔ)完制度的空白后，下一步就是使制度籠子更加適應(yīng)實(shí)踐的需要。為了適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，黨的十八大以來(lái)，我們黨在黨內(nèi)法規(guī)修訂力度上進(jìn)一步加大。例如，2003年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》先后經(jīng)歷了兩次修訂，特別是2018年的修訂距離2015年修訂只有3年的時(shí)間。2018版條例增加了扶貧領(lǐng)域和家風(fēng)家教等相關(guān)問題的規(guī)定，具有鮮明的時(shí)代特征和問題導(dǎo)向。

體系程度提高。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個(gè)有組織的復(fù)雜的整體，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則之間也是相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)的有機(jī)整體。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系程度顯著提高。如，為配合《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對(duì)于如何監(jiān)督執(zhí)紀(jì)我們黨又出臺(tái)了配套細(xì)化的黨內(nèi)法規(guī)。2018年12月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和2019年7月印發(fā)的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力提供了重要依據(jù)和遵循。

可操作性加強(qiáng)。制度的生命力在于執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)能否執(zhí)行到位，很大程度上取決于制定的黨內(nèi)法規(guī)是否明確并具有可操作性。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的程序性可操作性持續(xù)增強(qiáng)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等都有明確的可操作性，規(guī)定了哪些情況應(yīng)該進(jìn)行問責(zé)、應(yīng)該如何進(jìn)行問責(zé)以及什么情況要進(jìn)行監(jiān)督、怎樣進(jìn)行監(jiān)督等?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》首次對(duì)違反政治紀(jì)律行為的處分作出明確的規(guī)定，改變了過去對(duì)于違反政治紀(jì)律的處分規(guī)定比較含糊的情況，使黨內(nèi)法規(guī)的可操作性更強(qiáng)，具有重大意義。

公開程度提升。黨內(nèi)法規(guī)的“立改廢釋”不能閉門造車，要廣泛征求各級(jí)黨組織、基層黨員的意見。例如，以前多是聽取黨代表和專家學(xué)者的意見，現(xiàn)在擴(kuò)大到更多征求基層黨員的意見，充分考慮廣大黨員和群眾的訴求，強(qiáng)化黨員和群眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)的參與和監(jiān)督。這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)越來(lái)越民主完善的重要體現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走向科學(xué)化規(guī)范化的重要途徑。

二、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)路徑

新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，需要我們?cè)谠鰪?qiáng)黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)科學(xué)性、發(fā)揮制度體系整體合力、完善執(zhí)行體系等方面下功夫。

增強(qiáng)設(shè)計(jì)科學(xué)性?？茖W(xué)地回答哪些黨內(nèi)法規(guī)亟須制訂，如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)各個(gè)重大領(lǐng)域問題的全覆蓋，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面依規(guī)治黨。一是注重黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)的前瞻性。作為黨內(nèi)法規(guī)制度的設(shè)計(jì)者，要具備洞悉法規(guī)發(fā)展規(guī)律趨勢(shì)的能力，及時(shí)制定黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)預(yù)案。二是注重黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)的全局性。作為規(guī)范全體黨組織和黨員的行為規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)計(jì)要通盤考慮、全局設(shè)計(jì)、統(tǒng)一謀劃。三是完善黨內(nèi)法規(guī)的建立機(jī)制。要依據(jù)法定原則，遵循規(guī)定的程序和步驟進(jìn)行，如此才能保證黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)制定過程中要注重實(shí)踐探索與總結(jié)提煉相結(jié)合，及時(shí)將成熟經(jīng)驗(yàn)固化為黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)時(shí)代性針對(duì)性。

發(fā)揮制度體系整體合力。要搭建起黨內(nèi)法規(guī)制度體系的四梁八柱，完善體系結(jié)構(gòu)間的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)中存在許多復(fù)雜的關(guān)系，如新舊關(guān)系、上下關(guān)系、左右（平行）關(guān)系等。新舊關(guān)系主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的修訂上，為了適應(yīng)環(huán)境的變化，更好地調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)要適時(shí)地進(jìn)行修訂。按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》，有眾多部黨內(nèi)法規(guī)要被修訂。如《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年印發(fā)）將進(jìn)行修訂，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》（2010年印發(fā)）已于2019年修訂完成并于2020年1月頒布實(shí)施。這兩部條例對(duì)于基層黨組織建設(shè)都有重要意義和影響，因此進(jìn)行修訂也非常必要。上下關(guān)系主要體現(xiàn)在上位法和下位法之間的協(xié)調(diào)配合。如何使上下層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間能夠協(xié)調(diào)配合，黨內(nèi)法規(guī)之間不沖突，是體系化建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)的配套性還有可進(jìn)一步提升的空間，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上強(qiáng)化配套性。同時(shí)還要注意上下黨內(nèi)法規(guī)之間是否有不一致的現(xiàn)象，要進(jìn)一步協(xié)調(diào)配合。左右（平行）關(guān)系主要體現(xiàn)在同位階黨內(nèi)法規(guī)之間的相互銜接配合。例如，在黨的紀(jì)律建設(shè)上，我們已經(jīng)制定修訂了紀(jì)律處分條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、問責(zé)條例、巡視工作條例等，這些條例都有關(guān)于紀(jì)律的規(guī)定，是從不同的方面、不同的角度對(duì)紀(jì)律建設(shè)進(jìn)行的制度上的構(gòu)建。它們之間需要協(xié)調(diào)配合，不能相互沖突，共同扎緊紀(jì)律建設(shè)的制度籠子。如果黨內(nèi)法規(guī)之間不能協(xié)調(diào)運(yùn)行，那么這些制度的效能就會(huì)大打折扣。

完善執(zhí)行體系。習(xí)近平總書記指出，我們要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大氣力抓落實(shí)、抓執(zhí)行。我們總體上已進(jìn)入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實(shí)不力。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系是一個(gè)有機(jī)整體鏈條，是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行、監(jiān)督、懲戒、評(píng)估的閉環(huán)回路，需要同向發(fā)力。一是強(qiáng)化執(zhí)行。完善執(zhí)行機(jī)制，要著力構(gòu)建用黨內(nèi)法規(guī)管人、管事、管權(quán)的科學(xué)機(jī)制，形成良性運(yùn)行機(jī)制和強(qiáng)大推動(dòng)力；堅(jiān)決杜絕執(zhí)行中作選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象；強(qiáng)化執(zhí)行自覺，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的學(xué)習(xí)教育，使廣大黨員形成制度意識(shí)，養(yǎng)成制度自覺，維護(hù)制度權(quán)威；營(yíng)造良好執(zhí)行環(huán)境，政治生態(tài)是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要條件之一，良好的黨內(nèi)政治生態(tài)可以保障黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，反之，黨內(nèi)法規(guī)很難執(zhí)行。二是強(qiáng)化監(jiān)督。提高監(jiān)督質(zhì)量，把監(jiān)督實(shí)實(shí)在在做起來(lái)、做到位。形成監(jiān)督合力，完善監(jiān)督方式，真正實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上監(jiān)督相結(jié)合，暢通監(jiān)督渠道。同時(shí)還要加強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督，齊抓共管，確保黨內(nèi)法規(guī)制度能夠嚴(yán)格執(zhí)行。三是強(qiáng)化懲戒。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和公信力需要借助嚴(yán)厲的執(zhí)行和懲處來(lái)維護(hù)。要嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行責(zé)任制，新出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》就有效地規(guī)范了有關(guān)問題。對(duì)執(zhí)行不到位的黨組織和黨員，要按照相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，用責(zé)任制來(lái)保障黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。四是強(qiáng)化評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果如何，執(zhí)行效果評(píng)估是十分重要的環(huán)節(jié)。在實(shí)踐過程中，要積極構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評(píng)估體系，對(duì)評(píng)估檢查的黨內(nèi)法規(guī)種類、對(duì)象主體、評(píng)估要點(diǎn)等內(nèi)容作出明確要求，確保評(píng)估工作有章可循。建立一個(gè)由黨組織、普通黨員和專家學(xué)者共同組成的多元主體評(píng)估體系。發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)反饋，使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的閉環(huán)回路有效運(yùn)轉(zhuǎn)，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。