鐘崇鶴

黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略部署，黨的十九屆四中全會明確了“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護”的政府五大核心職能，2019年8月中央頒發(fā)的農(nóng)村工作條例明確指出了當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)，這些重要會議和文件為界定新時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能提供了重要依據(jù)。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的特殊性和基礎(chǔ)地位以及落實基層減負的要求，如何促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)履好職盡到責(zé)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興和新時代農(nóng)村工作中的重要作用，進一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，顯得尤為迫切和重要。根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，本文討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大等部門的綜合性職能，并主要以重慶市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作為論述背景。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮存在的主要問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)上聯(lián)中央、下接鄉(xiāng)村社會，是我國最基層的行政機構(gòu)，在當(dāng)代我國的政治體制和國家治理體系中發(fā)揮著不可替代的作用。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政權(quán)力的最基層地位，面臨人少面廣事雜財弱權(quán)輕的境況，全面履行從上到下安排的各項艱巨任務(wù)面臨諸多困難，職能發(fā)揮存在諸多不適。

（一）權(quán)責(zé)不對稱的履職困惑

權(quán)責(zé)對等是管理的基本要求，是一個主體履行自己基本職能的基礎(chǔ)。多年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清晰，職權(quán)存在弱化，考核存在泛化等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與責(zé)任不對等，往往存在著小權(quán)力大責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為萬能政府、無限政府，進而轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o奈”政府?！吧厦媲l線，下面一根針”轉(zhuǎn)化為“上面千把錘，下面一根釘”，這種權(quán)責(zé)嚴重不對等的情況讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于無可奈何的地步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨著在行政措施上并無獨立權(quán)力的窘境，而由此造成群眾在建房、環(huán)保、市政管理等方面權(quán)利訴求不能得到高效低成本的滿足。而這樣的罵名和責(zé)任卻往往僅由權(quán)責(zé)不對稱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，并且由此產(chǎn)生的信訪維穩(wěn)、群眾滿意度調(diào)查、民調(diào)考核等指標(biāo)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦不堪言。同時一些看似群眾自愿的要求，如醫(yī)保參保、扶貧信貸、種養(yǎng)殖保險等，卻向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達完成指標(biāo)，并納入年度考核內(nèi)容，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)心有余而力不足。

（二）工作多而雜的履職困難

要列舉當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職責(zé)清單是一個很困難的問題，所有上級部門承擔(dān)的工作都會或多或少向下級衍生傳遞甚至加碼，從政府具有的“五大職能”到“三大攻堅戰(zhàn)”，到部門之間責(zé)任不清的困難事，再到涉及群眾的各種雜事，都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有繁多的職責(zé)。上級分部門、分科室的工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往只由一個科室承擔(dān)，一個人甚至需要對應(yīng)完成上級多個部門安排的工作。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副職領(lǐng)導(dǎo)干部必須分管多類多項工作，分管上級幾個部門安排的工作任務(wù)。一些自上而下的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無專門機構(gòu)，又無專業(yè)人才和專業(yè)設(shè)備，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行這些職責(zé)時面臨不少尷尬和困難。

（三）人手少財力弱的履職困境

在工作多任務(wù)重權(quán)力小的情況下，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨一個十分緊迫的問題，就是人手少財力弱的普遍困境。當(dāng)前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺編嚴重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的缺編數(shù)量超過了20%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權(quán)，由于工作任務(wù)重、待遇相對低、社會地位差等原因，導(dǎo)致人才難留，不少有才干的年輕人千方百計離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)到上級部門工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些優(yōu)秀的年輕人才常常又以掛職鍛煉、抽調(diào)借用、中心工作抽借等方式被上級部門使用，使本就緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員更加匱乏。而在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有獨立的財權(quán)，上級的資金劃撥后都有固定的支出項目，甚至有的還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)展經(jīng)濟，開展農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，多數(shù)項目必須有上級的立項才能實施，為發(fā)展本地經(jīng)濟和改善民生，向上爭取項目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一項艱巨而技術(shù)含量極高的工作，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)最為費心費力的活動。

二、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能

如何減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能上存在的缺位、越位和錯位問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村工作條例的施行，為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能提供了依據(jù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能可以從以下六個方面進行表述。

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是推動鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)前提和關(guān)鍵。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的核心在于如何讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺起來，因而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的首要職能。當(dāng)前，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)鍵在于加快深入推進農(nóng)民土地承包的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化，提升農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實效，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益提升，持續(xù)增進農(nóng)民的富裕富足;充分挖掘轄區(qū)各種資源優(yōu)勢，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，讓集體經(jīng)濟的活力得到釋放，讓村級組織在基層迸發(fā)出活力與朝氣。同時，嚴格落實嚴守耕地紅線政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位絕不動搖，國家糧食安全戰(zhàn)略基礎(chǔ)得到有效夯實。堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固和擴大脫貧攻堅成果。

（二）加強社會治理

社會治理是政府的重要職能，基層社會治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行的薄弱環(huán)節(jié)。要深入貫徹落實十九屆四中全會精神，積極探索深化村民自治實踐，發(fā)揮農(nóng)村鄉(xiāng)賢和各類社會組織的能動作用，建立健全黨組織有力領(lǐng)導(dǎo)下的自我治理、依法治理和德育治理相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)朝氣蓬勃和諧自治的鄉(xiāng)村社會;讓基層自主協(xié)商民主協(xié)商的形式得到有效豐富，提高群眾對社會治理的參與度，促進農(nóng)村基層民主健康有序發(fā)展。強化群眾法治意識教育，讓農(nóng)村黑惡勢力和宗族違法勢力無處可遁，對各類違法犯罪的行為進行嚴厲打擊，特別是對侵害農(nóng)村老年人和婦女兒童合法權(quán)益行為要嚴懲不貸，保障好人民群眾的合法利益，讓農(nóng)村社會公平正義真正得到有效維護。對各類非法宗教的傳播活動予以堅決取締，讓邪教組織在農(nóng)村無處遁形，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)。

（三）推動鄉(xiāng)村文明

鄉(xiāng)村文明程度高低、鄉(xiāng)風(fēng)正與不正可以看作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是作為衡量農(nóng)村全面小康社會實現(xiàn)程度的重要指標(biāo)，不斷促進鄉(xiāng)村文明程度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要職能。當(dāng)前迫切需要建好用好新時代文明實踐中心，組建本土人才與本地優(yōu)秀師資在農(nóng)民群眾中深入開展習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想宣傳教育，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。實施廣播村村響工程，讓農(nóng)村地區(qū)的思想道德品質(zhì)得到提升，讓中華農(nóng)耕文明得到傳承和弘揚，讓農(nóng)村傳統(tǒng)文化的價值得以彰顯，讓封建迷信、粗俗濫習(xí)、陳規(guī)陋習(xí)得到革除，讓農(nóng)村的面貌得到改善。積極依托本地特色資源讓農(nóng)村群眾的精神文明創(chuàng)建活起來、動起來，讓農(nóng)民群眾的精神文化生活不再荒蕪、不再單調(diào)，鼓勵農(nóng)民新村小區(qū)化管理，養(yǎng)成農(nóng)民良好的健康衛(wèi)生習(xí)慣，提高鄉(xiāng)村社會文明程度。

（四）改善農(nóng)村民生

群眾生活富裕是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，是檢驗鄉(xiāng)村振興最重要的指標(biāo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行的重要目的。要積極爭取財政資金投入流向本地，吸引工商資本在本地投資，在農(nóng)村不斷促進產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進農(nóng)民增收致富，重點是要積極引導(dǎo)形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè);科學(xué)長遠規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不斷下大力氣持續(xù)改善群眾的生產(chǎn)生活條件。加大在農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、文化體育、社會保障等農(nóng)村社會事業(yè)的持續(xù)投入，讓廣大農(nóng)村群眾實現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等均等化公共服務(wù)，共享國家改革發(fā)展成果。

（五）優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

要把綠色發(fā)展理念作為重要執(zhí)政理念，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的要求。對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)綜合治理，讓綠色農(nóng)業(yè)興起來、活起來，向綠色要效益，筑牢食品安全的第一道防線。加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，加大對農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的投入，采取有效激勵措施，讓農(nóng)村群眾對自己的人居環(huán)境有更高的要求和更實的做法，攜手讓自己的家園美起來。

（六）夯實基層黨建

農(nóng)村基層黨建是做好農(nóng)村一切事務(wù)的根本保證。認真履行農(nóng)村基層黨建主體責(zé)任，堅持抓鄉(xiāng)促村，選優(yōu)配強基層黨組織書記，讓軟弱渙散村（社區(qū)）級黨組織得到有效整頓提升，以制度建設(shè)保障好村級黨組織日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費支持;以提升組織力、戰(zhàn)斗力為重點，突出政治功能，確保農(nóng)村基層黨組織具有充沛的戰(zhàn)斗精神和組織活力，讓黨員在基層帶動引導(dǎo)、模范引領(lǐng)。堅持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位毫不動搖，合理有序推進村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人;加強村黨組織對群團組織的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮它們的積極作用。建立健全對農(nóng)村權(quán)力運行的監(jiān)督制度，下大力氣持續(xù)整治侵害農(nóng)民合法權(quán)益的腐敗問題、不正之風(fēng)，讓村務(wù)監(jiān)督委員會機制真正得到有效運行，讓村里的重大事項決策真正做到“四議兩公開”，透明合法，有理有據(jù)。

三、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能完善的幾點建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國政權(quán)層級中發(fā)揮的作用和在實施鄉(xiāng)村振興中的功能不言而喻，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前在履職中面臨的困境更是不容忽視，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮好上述六大職能，需要自上而下采取必要的改革和落實相關(guān)要求。筆者認為主要需要從以下幾個方面著力解決。

（一）落實中央對基層減負要求

2019年是中央規(guī)定的基層減負年，各地通過精簡會議、文件、考核等較大地減少了對基層造成的負擔(dān)，但與基層實際感受和期望還存在差距，不能用形式主義做表面文章來減輕基層負擔(dān)，形式主義、官僚主義的頑瘴痼疾還需要進一步下大力氣尋求真正解決之道。要借鑒深入貫徹落實中央八項規(guī)定精神要求的機制，鍥而不舍抓長遠、持之以恒建機制，讓基層從過多過長的會議、太多而重復(fù)的材料報表、頻繁而雜多的考核和調(diào)研中解放出來，充分利用資源共享和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，讓基層負擔(dān)得到切實減輕，讓本就人手不夠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從這些負擔(dān)中得到釋放，從而有更多的時間和精力履行好基層應(yīng)承擔(dān)的職能職責(zé)。

（二）加大政策向基層傾斜力度

要通過多元福利政策傾斜，使人們愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，使他們在工作中獲得成就感，在實干中成就自己的事業(yè)。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、職務(wù)職級晉升、專業(yè)技術(shù)聘任等方面加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的激勵力度，使這些政策能夠吸引人才到基層長期扎根。要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力支持，實施專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理辦法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人干事、有錢辦事。

（三）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員改革

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置中，除共通的機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須設(shè)置外，要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的自主權(quán)，在不突破機構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的前提下，以有利于推進工作為目標(biāo)，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員身份編制復(fù)雜的現(xiàn)狀，逐步建立統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員身份編制，解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作相同或相近，但身份和待遇不同而產(chǎn)生的不夠合理、不夠公平的問題。

作者單位：中共重慶市榮昌區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗