楊云彪

審議意見不被重視，整改意見一提再提，問題屢提屢犯，直到灰心喪氣——一提這個(gè)問題，有些人大代表和人大工作者就有一種無力感。

在人民代表大會(huì)制度框架下，人大代表或者人大常委會(huì)組成人員通過對(duì)議題的審議，形成審議意見，再交付議題相關(guān)方予以研究處理，這是目前各級(jí)人大普遍的做法，也符合地方組織法、代表法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定。

不過，對(duì)審議意見如何處理，地方組織法和代表法語焉不詳，僅有監(jiān)督法對(duì)專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告和執(zhí)法檢查的審議作出了較為詳細(xì)的規(guī)范。如監(jiān)督法第十四條規(guī)定，“人大常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告”。

監(jiān)督法對(duì)計(jì)劃預(yù)算和審計(jì)報(bào)告的審議也大致如此。只是在執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見處理方面，規(guī)定是向人大常委會(huì)提出報(bào)告（而不是書面報(bào)告），并且增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，即“必要時(shí)，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議，或者由常委會(huì)組織跟蹤檢查”。

法律規(guī)范的對(duì)象屬于同一序列，但是規(guī)范內(nèi)容不同，不難看出立法的差異化安排和立法的價(jià)值旨趣。也就是說，專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算和審計(jì)報(bào)告的審議意見處理，采取的是向人大常委會(huì)提出書面報(bào)告的方式，主任會(huì)議聽取即可，并不需要提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。而執(zhí)法檢查的審議意見處理，應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議口頭報(bào)告，再由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。

這樣的差異化安排，顯然將執(zhí)法檢查報(bào)告的價(jià)值序列提升了，但并不意味著人大常委會(huì)對(duì)專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算和審計(jì)報(bào)告的審議意見處理情況報(bào)告務(wù)必采取降格的處理方式。這只是賦權(quán)各級(jí)人大常委會(huì)可以根據(jù)各自情況靈活處理。因?yàn)橐坏┳龀龀绦蛞?guī)范，就是法定職責(zé)。

差異化的處理，只是常態(tài)化的安排。由于主任會(huì)議有動(dòng)議權(quán)，即使書面報(bào)告并沒有規(guī)定要提交人大常委會(huì)審議，也可以由其動(dòng)議提請(qǐng)人大常委會(huì)再審議，法理上并不違和。

2007年監(jiān)督法實(shí)施以來，將監(jiān)督工作納入嚴(yán)格的法定程序，無序化的監(jiān)督受到遏制。無論是專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告或者執(zhí)法檢查，人大常委會(huì)通過將審議意見提交“一府兩院”研究處理，形成了監(jiān)督工作的常態(tài)化。但是，實(shí)際來看，效果依然差強(qiáng)人意。主要表現(xiàn)在：

一是不尊重程序。議題相關(guān)方主要責(zé)任人并不列席聽取組成人員的審議意見，不與提出批評(píng)意見的組成人員溝通，甚至?xí)蠖疾幌蛉舜蟪Ｎ瘯?huì)提出審議意見處理報(bào)告;

二是不解決問題。組成人員指出的問題、人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交的審議意見得不到解決，下一次例行報(bào)告依然存在，形成痼疾;

三是其他監(jiān)督形式不能形成對(duì)審議意見的共振效果。在監(jiān)督法的七項(xiàng)方式上，上述三種方式較為溫和，且主要關(guān)涉“一府兩院”日常履行法定職責(zé)的檢查或者批準(zhǔn)，并不直接涉及問責(zé)。而除了備案審查外，詢問質(zhì)詢、特調(diào)和撤職，更類似為上述三種監(jiān)督行為保駕護(hù)航。但實(shí)際上，除了專題詢問外，其他配套監(jiān)督手段在地方人大鮮有啟動(dòng)。

上述問題的存在，不僅影響了組成人員的積極性，也影響了人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。

問題的發(fā)生，與監(jiān)督法的制度設(shè)計(jì)有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)。比如，對(duì)于審議意見處理情況報(bào)告不滿意的，即使是執(zhí)法檢查報(bào)告，也僅僅是賦權(quán)主任會(huì)議可以提請(qǐng)人大常委會(huì)審議，未能形成剛性化的約束。于是，難免會(huì)出現(xiàn)議題相關(guān)方會(huì)外匯報(bào)、個(gè)別交流，從而降低了問題本身的敏銳度。一個(gè)良好的問責(zé)制度，應(yīng)該具有終局性。這個(gè)終局性應(yīng)該體現(xiàn)問責(zé)主體的責(zé)任意識(shí)。審議意見是組成人員提出來的，也應(yīng)該由組成人員判斷其處理效果。

因此，不應(yīng)該按報(bào)告內(nèi)容做出價(jià)值排序。一部法律的執(zhí)法檢查是不是就一定比100個(gè)億的預(yù)算調(diào)整更重要呢？有鑒于此，可以將審議意見處理情況報(bào)告提交人大常委會(huì)審議常態(tài)化。

同時(shí)，人大常委會(huì)可以通過議事規(guī)則來決定如何有效監(jiān)督審議意見的處理，這就要依靠各級(jí)人大常委會(huì)的努力。

各級(jí)人大常委會(huì)的努力，不僅是修訂議事規(guī)則，也要研究如何將監(jiān)督法規(guī)定的權(quán)限用到最大，以及如何通過規(guī)范自己的行為以形成權(quán)威性。比如，監(jiān)督法在處理專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算和審計(jì)報(bào)告的時(shí)候，就規(guī)定人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)報(bào)告作出決議。因此，各級(jí)人大常委會(huì)如果認(rèn)為某項(xiàng)報(bào)告較為重大，亟待解決的問題較多，可以通過決議的方式將組成人員的意見反應(yīng)出來。這種決議，既可以是重大事項(xiàng)決定，也可以將審議意見作為決議的附件提交給“一府兩院”，以提升監(jiān)督的剛性。

此外，還可以通過將報(bào)告審議與專題詢問、質(zhì)詢等方式結(jié)合起來，實(shí)行組合監(jiān)督。近年來，全國人大常委會(huì)多次在審議大氣污染防治、水污染防治等執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)開展專題詢問，云南昆明、浙江麗水、江蘇淮安等地通過質(zhì)詢的方式，對(duì)社會(huì)各界關(guān)注或者組成人員審議意見整改不力的問題予以監(jiān)督，收到很好效果。浙江麗水甚至將質(zhì)詢案交付政府辦理，期限兩年。

特別需要指出的是，審議意見是否合理，也較大程度地影響了其監(jiān)督效果。除了提升審議質(zhì)量明確整改目標(biāo)外，監(jiān)督法規(guī)定的特定問題調(diào)查，也是審議意見應(yīng)該受到有效處理的監(jiān)督利器。近年來，浙江云和、常山、嘉興，湖南靖州和江西省人大紛紛采用特定問題調(diào)查的方式，對(duì)社會(huì)關(guān)注的問題進(jìn)行監(jiān)督。而2015年浙江云和的首次特定問題調(diào)查，正是針對(duì)政府在計(jì)劃預(yù)算中提請(qǐng)借債時(shí)，對(duì)存量資金的調(diào)查。

無論是專項(xiàng)報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告還是執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，通過特定問題調(diào)查形成結(jié)論，有利于精準(zhǔn)監(jiān)督。人大如果放棄這種監(jiān)督手段，而只揪住審議意見不予整改不放，就會(huì)陷入“公說公有理、婆說婆有理”的局面，從而影響監(jiān)督效果。

審議意見是否有權(quán)威，除了通過決議的方式予以明確，就是通過特定問題調(diào)查報(bào)告形成結(jié)論了。而后者，更能令被監(jiān)督者形成確信。

一個(gè)法定監(jiān)督行為，只有它能令人確信，才能具有權(quán)威，以及得到實(shí)施。