【摘 要】 本文分析了宅基地收入在農(nóng)民收入構(gòu)成中的作用以及制約宅基地財產(chǎn)性收入的因素，提出了提高宅基地財產(chǎn)性收入的建議：保障農(nóng)民合法宅基地權(quán)益;逐步審慎放開宅基地使用權(quán)主體限制;創(chuàng)新宅基地財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)形式;建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 宅基地;財產(chǎn)性收入;宅基地財產(chǎn)性收入

農(nóng)民增收歷來是解決“三農(nóng)”問題的重中之重，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是將生活富裕確定為根本目的。而在農(nóng)民收入構(gòu)成中，財產(chǎn)性收入增長的潛力較大，宅基地財產(chǎn)性收入也成為近幾年研究熱點。

一、問題的提出

中國宅基地是一塊極具中國特色的土地，其集體屬性與國有土地都屬于公有制的大范疇，但卻與國有土地在除屬性外的其他方面截然不同，導(dǎo)致這一塊土地極其復(fù)雜，成為農(nóng)村土地改革最滯后的一塊土地。

宅基地，本文專指農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村村民合法使用或依法批準(zhǔn)，用于建造住宅（包括附屬用房和庭院等）的集體所有土地。財產(chǎn)性收入是指家庭擁有的動產(chǎn)（如銀行存款、有價證券）、不動產(chǎn)（如土地、房屋、車輛、收藏品）等所獲得的收入。包括出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入;財產(chǎn)營運所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等。[1]

2019年最新一次土地法修訂前，宅基地具有無償分配、永久使用、交易受限的特性，理論上只有住房保障功能，無財產(chǎn)屬性。但現(xiàn)實中，既存在宅基地租賃情況，甚至存在買賣情況，包括城市居民實名或借名買宅基地的非法行為，因此，宅基地的隱性交易一直存在，但并沒有數(shù)據(jù)表明這部分量有多大。其中大量存在且政府默許的城中村、城郊的宅基地租賃以及土地改革中宅基地“三權(quán)分置”的改革試點。

為修法做準(zhǔn)備的宅基地試點始終圍繞集約用地、增加農(nóng)民收入開展，新修訂的土地法也明確鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，因此，當(dāng)前的制度安排中，宅基地財產(chǎn)性收入已經(jīng)不是個偽命題，實現(xiàn)了制度突破。

二、宅基地收入在農(nóng)民收入構(gòu)成中的作用

1、宅基地收入在農(nóng)民收入構(gòu)成中的重要作用

從農(nóng)民增收的潛能來看，2018年農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入分別占36.7%、41%、20%、2.3%，而近十年的變化趨勢顯示（見下圖），家庭經(jīng)營性收入增幅收窄，工資性收入受市場波動較大從而不穩(wěn)定，且當(dāng)前下行壓力較大，轉(zhuǎn)移性收入受制于財政壓力，而財產(chǎn)性收入目前幾乎處在起點階段，所以未來若有政策紅利，則潛能巨大。因此，農(nóng)民財產(chǎn)性收入大頭在土地的租金收入，分別為承包地收入、宅基地及其上房屋收入。其中承包地流轉(zhuǎn)制度已相對成熟，但局限于土地性質(zhì)，其收入對農(nóng)民增收貢獻(xiàn)有限，因此，宅基地及其上房屋就成為農(nóng)民提高財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵。

2、宅基地收入現(xiàn)狀

一是宅基地價值難以實現(xiàn)。1978-2014年，我國農(nóng)村常住人口數(shù)由7.9億減少到2014年的6.29億，但農(nóng)村居民點用地面積反而增加了近20%，人均宅基地面積達(dá)到230m2。[2]同時，空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達(dá)0.9億畝以上，分別相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。可見，宅基地閑置與超標(biāo)成為一個突出問題，既不利于土地集約化利用，又未產(chǎn)生任何價值，形成了極大的浪費。二是宅基地收入差距較大。以上存在的宅基地閑置和超標(biāo)情況基本位于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，這是農(nóng)村宅基地的常態(tài)和主流，但在城中村和城郊，大量存在的是以出租為主的“房東經(jīng)濟(jì)”，讓宅基地收入呈現(xiàn)巨大的區(qū)域差異。

三、制約宅基地財產(chǎn)性收入的因素

1、制度約束

阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）研究認(rèn)為，發(fā)展中國家農(nóng)民生活貧困或者收入過低并非因為能力稟賦有限或擁有的資源不足，而是因為不合理的制度約束以及權(quán)力的不公平分配。[3]雖然可以解釋為發(fā)展中國家在工業(yè)化過程中資本積累的必要過程和手段，但這一事實確實也在中國發(fā)生了。

首先，城鄉(xiāng)住房建設(shè)用地的制度安排存在差異。比如，基于嚴(yán)控建設(shè)用地，農(nóng)村嚴(yán)格限制一戶一宅，與城市住房的限購政策并不一致。又比如，國有建設(shè)用地可以建商品房，而集體建設(shè)用地在當(dāng)前試點中也只能建租賃住房。這種制度安排的緣由如果認(rèn)為是國有與集體的區(qū)別，但顯然國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地都屬于公有制，個人都只擁有土地的使用權(quán)，都沒有所有權(quán)。城鄉(xiāng)住房建設(shè)用地的制度安排主觀上導(dǎo)致了國有土地與集體土地的土地權(quán)屬差異，從而產(chǎn)生了土地地租的權(quán)屬級差，加上客觀上的城市與農(nóng)村的區(qū)域差異產(chǎn)生的區(qū)域級差，最終拉大了城鄉(xiāng)住房財產(chǎn)性收入的差距。

其次，宅基地之上房屋享有的仍舊是不完全的財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)性收入是財產(chǎn)所有者對財產(chǎn)進(jìn)行管理、經(jīng)營并承擔(dān)風(fēng)險所獲得的回報。我們已經(jīng)明確宅基地是集體所有，但其上房屋為住戶所有，這一點似乎與城市無差別。但宅基地之上房屋的所有者并無完全的所有權(quán)，并不能與城市居民一樣來處置自己的房產(chǎn)，“三權(quán)分置”后，也只具有出租、抵押等用益物權(quán)，即就是試點改革中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地也只能入市租賃房市場。

再次，存在制度沖突。新修訂的土地法以及政策層面已經(jīng)明確鼓勵和支持宅基地的財產(chǎn)性收入，而其他法律如《中華人民共和國物權(quán)法》還未及時跟進(jìn)。目前的物權(quán)法雖然賦予宅基地用益物權(quán)，但只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相比少了收益權(quán)，更沒有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。

2、宅基地市場面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查，2016年全國農(nóng)村有46.2%的家庭仍在使用旱廁，82.6%的村生活污水未得到集中處理，74.9%的村沒有電子商務(wù)配送站點，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)落后，閑置宅基地的環(huán)境場域不理想，導(dǎo)致市場望洋興嘆。

3、農(nóng)民傳統(tǒng)觀念落后

雖然大多數(shù)農(nóng)民都已經(jīng)認(rèn)可宅基地是集體的，但房屋是自家的，有的甚至是幾代人辛苦打拼出來的，因此，在農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念里，特別在農(nóng)一代心目中，賣祖宅或在自己手中丟掉祖宅是可恥的，最起碼是不可取的。而且，越是經(jīng)濟(jì)落后、越需要提高宅基地財產(chǎn)性收入的地區(qū)，這種觀念越強(qiáng)烈;相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)意愿越強(qiáng)。[4]

四、提高宅基地財產(chǎn)性收入的建議

1、保障農(nóng)民合法宅基地權(quán)益

保障農(nóng)民擁有合法宅基地且確權(quán)頒證是提高農(nóng)民宅基地財產(chǎn)性收入的首要前提。堅決杜絕為增加城市建設(shè)用地剝奪農(nóng)民居住權(quán)的情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中不少地區(qū)存在村民符合申請宅基地條件、而且也需要住房、但宅基地審批凍結(jié)的情況，引發(fā)群眾不滿，信訪量增加。值得注意的是，新修訂的土地法對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，要求采取措施保障村民戶有所居，這當(dāng)然是保障農(nóng)民居住權(quán)益的制度突破，要防止地方政府以此為借口出現(xiàn)新的剝奪農(nóng)民居住權(quán)的行為，應(yīng)堅持農(nóng)村建設(shè)用地特別是住宅建設(shè)用地應(yīng)首先保證“一戶一宅”。明確并真正落實宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，是提高宅基地財產(chǎn)性收入的前提條件，也是宅基地制度改革的突破口，必須使其真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)，而非僅僅是居住保障。

2、逐步審慎放開宅基地使用權(quán)主體限制

“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)的交易主體已不受限制，宅基地的使用權(quán)可自愿有償流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在自住的前提下，“三權(quán)分置”就只能是針對閑置宅基地。放開閑置宅基地的使用權(quán)主體固然盤活了這部分土地價值，但大量存在的仍舊是農(nóng)民自住的宅基地，建議借鑒城中村或城郊的做法，將超標(biāo)的宅基地，在農(nóng)戶自愿的前提下，可將超標(biāo)部分自租，或交給村集體統(tǒng)一出租，這就盤活了超標(biāo)宅基地的土地價值，還可能在將來退出時區(qū)別對待，減輕征地成本。對于村內(nèi)的其他存量建設(shè)用地，根據(jù)規(guī)劃，在所有權(quán)不變前提下，嘗試適度放開使用權(quán)主體，比如除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可嘗試逐漸對本籍非農(nóng)戶、本地非農(nóng)戶放開，但注意約束好其權(quán)利，如期限、繼承等問題，既滿足了鄉(xiāng)愁需求，又實現(xiàn)宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間有限度流動。

3、創(chuàng)新宅基地財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)形式

首先，分區(qū)域?qū)嵤?。城中村、城邊村以租賃住房為主;自然資源或文化資源稟賦較好的村落著眼長遠(yuǎn)，以鄉(xiāng)村民宿或共享村落的形式活化村莊;遠(yuǎn)郊或基礎(chǔ)條件較差的村落可自愿有償退出，實現(xiàn)宅基地的價值化。其次，在符合規(guī)劃前提下，既可實行以實物為載體的自主開發(fā)、社會資本開發(fā)、共建共享、入股開發(fā)等，也可進(jìn)行指標(biāo)交易、抵押融資等。

4、建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制

建立科學(xué)合理的政府、村集體與村民的宅基地收益分配機(jī)制。對以村集體或村民個人為主體的宅基地使用權(quán)交易所得，應(yīng)以農(nóng)民為收益主體，村集體可適當(dāng)提留，提留部分用于村集體公共服務(wù)建設(shè)。對國家征收的集體建設(shè)用地，特別涉及有宅基地的，應(yīng)適當(dāng)考慮一級補(bǔ)償之外建立溢價補(bǔ)償機(jī)制。利益分配方式可借鑒城市房產(chǎn)交易辦法，從按比例分成逐漸過度為以稅收為調(diào)節(jié)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張旭東，劉錚.國家統(tǒng)計局專家：居民財產(chǎn)性收入快速提升是大趨勢[EB/OL].新華網(wǎng).

[2] 龍花樓.中國鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與土地利用[M].北京：科學(xué)出版社，2012.

[3] 阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[4] 趙國玲.農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的影響因素分析——基于湖北二縣市的農(nóng)戶調(diào)查研究[J]. 長江流域資源與環(huán)境，2009.12.1121-1124.

【作者簡介】

任孟娥（1973—）女，陜西高陵人，法學(xué)碩士，西安市委黨校副教授，主要從事農(nóng)村政治學(xué)、社會學(xué)研究.