王雅

摘 要：一直以來(lái)，中國(guó)與美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式上存在較大分歧。為了阻止中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)能力，美歐謀求在WTO框架下推行國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)，通過(guò)中國(guó)入世承諾來(lái)限制中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，謀求擴(kuò)大公共機(jī)構(gòu)范圍及禁止性補(bǔ)貼范圍，并強(qiáng)化補(bǔ)貼執(zhí)行透明度。我國(guó)必須確立接受產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)的底線思維，對(duì)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)要重塑其商業(yè)性，通過(guò)博弈建立產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單，積極回應(yīng)歐美國(guó)家關(guān)于補(bǔ)貼透明度要求，為相關(guān)談判奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼;國(guó)有企業(yè);產(chǎn)業(yè)政策;WTO

2018年美國(guó)總統(tǒng)特朗普單方面向多個(gè)重要貿(mào)易伙伴發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，并不斷升級(jí)對(duì)華貿(mào)易制裁措施，不僅給世界經(jīng)濟(jì)、中美經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不利影響，也對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為快速崛起且在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈上不斷攀升的新興大國(guó)，中國(guó)不僅承受著來(lái)自美國(guó)單方面大幅加征關(guān)稅等各種貿(mào)易保護(hù)措施的極限施壓，還承受著來(lái)自其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在各種場(chǎng)合提出的所謂“非市場(chǎng)導(dǎo)向政策”和不公平競(jìng)爭(zhēng)的指責(zé)，尤其需要警惕的是，美歐等正聯(lián)合推出新的國(guó)際補(bǔ)貼規(guī)則以限制中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的能力。維護(hù)并支持我國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈地位和發(fā)展，就必須對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的變化進(jìn)行預(yù)判并積極參與規(guī)則博弈。

一、中國(guó)與美歐關(guān)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式之爭(zhēng)

（一）產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼及國(guó)有企業(yè)作用的爭(zhēng)議

為了避免在產(chǎn)業(yè)和科技競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰出局，各大國(guó)紛紛推出各自的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，期望通過(guò)國(guó)家力量或市場(chǎng)力量確保在新興產(chǎn)業(yè)變革中保持優(yōu)勢(shì)地位，或?qū)崿F(xiàn)追趕并超越他國(guó)。此外在重構(gòu)全球產(chǎn)業(yè)鏈的動(dòng)態(tài)發(fā)展進(jìn)程中，只有保障產(chǎn)業(yè)鏈完整，才能最大限度地保障就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并為科技創(chuàng)新及技術(shù)轉(zhuǎn)化提供基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)全過(guò)程產(chǎn)業(yè)鏈塑造成為當(dāng)前大國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的一項(xiàng)主要任務(wù)。

美國(guó)政府從奧巴馬時(shí)期就一直強(qiáng)力推動(dòng)制造業(yè)回流計(jì)劃。2017年4月26日，特朗普政府公布稅改計(jì)劃，大幅削減企業(yè)稅稅率，推出從35%降至15%的減稅措施，還將跨國(guó)公司海外收入的稅率降為8.75%;同時(shí)在聯(lián)邦、州土地和公共設(shè)施服務(wù)等方面給予巨大的優(yōu)惠，以促進(jìn)制造業(yè)回流美國(guó)。2019年2月，美國(guó)聯(lián)邦政府推出以《美國(guó)未來(lái)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為核心的一系列總統(tǒng)行政令。同一時(shí)期，英法等國(guó)都推出了不同程度的減稅方案。在高新技術(shù)及高端制造業(yè)領(lǐng)域，各大國(guó)更將相關(guān)戰(zhàn)略置于國(guó)家發(fā)展的首要位置。2019年德國(guó)政府將《德國(guó)2020高技術(shù)戰(zhàn)略》修訂為《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略 2030》，加大對(duì)高端制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持力度。因此，產(chǎn)業(yè)政策成為大國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心，為取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，歐盟內(nèi)部強(qiáng)烈呼吁修訂現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，以保護(hù)歐洲企業(yè)的利益，提高歐洲企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并限制外國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐洲市場(chǎng)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，狹義上的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼指的是為了保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)而制定出的支持政策，包括貿(mào)易保護(hù)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持、科研補(bǔ)助、出口援助等。本文的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是基于狹義產(chǎn)業(yè)政策定義和WTO補(bǔ)貼協(xié)議的基礎(chǔ)上，為保護(hù)或者促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和目標(biāo)團(tuán)體，由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助并實(shí)施的政策。對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式，應(yīng)該采取市場(chǎng)機(jī)制還是國(guó)家動(dòng)員機(jī)制，換言之，是強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用還是主張市場(chǎng)機(jī)制作用，以市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)資源配置，在理論和實(shí)踐中發(fā)生過(guò)持久的爭(zhēng)論。但無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，均重視產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用。美國(guó)政府同樣通過(guò)各種產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，包括稅收減免、直接貸款和保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)投資、政府的建設(shè)合同和采購(gòu)直接給予特定產(chǎn)業(yè)以支持。

但是，美歐等實(shí)施的是自由資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，采取的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施是以市場(chǎng)和行業(yè)為導(dǎo)向。例如，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策包括對(duì)本國(guó)企業(yè)或明或暗的研發(fā)補(bǔ)助、資金信貸、風(fēng)險(xiǎn)投資等，蘋果、英特爾、聯(lián)邦快遞都曾經(jīng)是美國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)投資的受益者，但這些企業(yè)都不是國(guó)有企業(yè)。歐盟的國(guó)有企業(yè)不僅比中國(guó)國(guó)有企業(yè)規(guī)模小，通常是處于市場(chǎng)失靈和外部性影響較大的行業(yè)，例如公用事業(yè)，而且歐盟有政府援助法限制對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼。

而在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)天然具有其他形式企業(yè)所不具備的政治優(yōu)勢(shì)。我國(guó)憲法第七條明確規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。在國(guó)家做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的政策導(dǎo)向下，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的支持措施較多，特別是對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源保障、國(guó)防軍工和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域更是給予大力支持。對(duì)此許多外國(guó)企業(yè)高管和政府官員認(rèn)為，中國(guó)自2010年通過(guò)限制外資市場(chǎng)準(zhǔn)入、加大技術(shù)創(chuàng)新支持等產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，使得中國(guó)國(guó)有企業(yè)迅速崛起，能夠在全球范圍內(nèi)與大型跨國(guó)企業(yè)開展投資競(jìng)爭(zhēng)。

（二）遏制中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼及國(guó)有企業(yè)的行動(dòng)

當(dāng)世界500強(qiáng)企業(yè)中出現(xiàn)越來(lái)越多中國(guó)國(guó)有企業(yè)的時(shí)候，引發(fā)了西方國(guó)家越來(lái)越多的關(guān)注，他們認(rèn)為中國(guó)支持國(guó)有企業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)政策模式以犧牲外國(guó)企業(yè)利益為代價(jià)，外國(guó)私營(yíng)企業(yè)無(wú)法與受到補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)開展公平競(jìng)爭(zhēng);這些“國(guó)家領(lǐng)軍企業(yè)”是實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、 積累獨(dú)立生產(chǎn)和技術(shù)能力的工具，能夠向下游企業(yè)以優(yōu)惠定價(jià)或雙重價(jià)格等方式提供補(bǔ)貼， 以強(qiáng)化中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的相互聯(lián)系，推動(dòng)中國(guó)向產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的上游移動(dòng);中國(guó)對(duì)某些處于破產(chǎn)困境中的國(guó)有企業(yè)給予補(bǔ)貼以防止其裁員或破產(chǎn)，實(shí)際上是將更多成本轉(zhuǎn)嫁給其他沒(méi)有實(shí)施此類補(bǔ)貼的國(guó)家;中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式特別是對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼與政府的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是一致的，甚至成為中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政治輸出的工具;中國(guó)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)成為國(guó)家資本主義，是對(duì)西方自由資本主義的威脅。

中國(guó)國(guó)有企業(yè)不斷向中高端產(chǎn)業(yè)鏈的攀爬和進(jìn)取，侵蝕了美歐等國(guó)企業(yè)的壟斷利益。在此背景下，中國(guó)的補(bǔ)貼模式受到美歐等國(guó)的不斷指責(zé)。2018年3月22日，美國(guó)貿(mào)易代表 （USTR）公布《中國(guó)貿(mào)易實(shí)踐的301條款調(diào)查》，指責(zé)中國(guó)通過(guò)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國(guó)家支持國(guó)有企業(yè)到境外投資并購(gòu)等手段侵犯美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。2018年7月26日，美國(guó)向世界貿(mào)易組織總理事會(huì)提交一份名為《中國(guó)破壞貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)模式及其對(duì)WTO的影響》的意見書，不僅指控中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩， 損害美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、 創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展， 還把矛頭直接直指中國(guó)政府和中國(guó)共產(chǎn)黨所構(gòu)建的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”， 認(rèn)為黨和政府通過(guò)國(guó)家對(duì)關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所有權(quán)的控制以及發(fā)布行政指令等手段，直接或間接地對(duì)資源分配實(shí)施控制，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式給WTO其他成員國(guó)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

美國(guó)一方面通過(guò)貿(mào)易戰(zhàn)要求中國(guó)進(jìn)行所謂“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，另一方面，與歐盟、日本聯(lián)合行動(dòng)謀求制定更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則。2018年5月31日，歐美日三方聯(lián)合發(fā)布了《美歐日三國(guó)貿(mào)易部長(zhǎng)三方會(huì)議聯(lián)合聲明》，就強(qiáng)化對(duì)非市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策、 國(guó)有企業(yè)規(guī)則等進(jìn)行了深入探討，特別是在如何制定有效規(guī)則解決國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)的行為和對(duì)抗特別有害的補(bǔ)貼實(shí)踐方面制定了相當(dāng)詳細(xì)的對(duì)策?？梢?，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間已經(jīng)形成了基本共識(shí)，即認(rèn)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策和國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題根源在于經(jīng)濟(jì)體制本身，世界貿(mào)易組織在處理鋁、鋼、顯示器等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題上存在制度能力不足的問(wèn)題。這些西方大國(guó)力圖推出新的國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

二、美歐謀求在WTO框架下制定產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)

（一）運(yùn)用中國(guó)入世承諾特定條款限制中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼

在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》（SCM協(xié)議）中，補(bǔ)貼是否具有專向性，是判斷該項(xiàng)補(bǔ)貼是否應(yīng)該適用反補(bǔ)貼措施的前提，但是專向性標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，專家組也認(rèn)為通過(guò)具體規(guī)則來(lái)區(qū)分可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼是十分困難的，很難讓專家組在處理貿(mào)易爭(zhēng)端中采用其規(guī)則定義。中國(guó)在加入WTO的時(shí)候，接受了西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。中國(guó)接受西方國(guó)家關(guān)于國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，是作為一種西方國(guó)家同意中國(guó)加入WTO的對(duì)價(jià)交換。按照《中國(guó)加入WTO議定書》的規(guī)定，中國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的各類補(bǔ)貼和政策支持被視為具有專向性。特別是當(dāng)前對(duì)某些壟斷性國(guó)有企業(yè)、行業(yè)提供補(bǔ)貼被歐美國(guó)家視為具備完全的專向性。這就意味著，一旦其他成員國(guó)認(rèn)為我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼可能對(duì)其市場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)帶來(lái)不利影響，就可以將之視為可訴補(bǔ)貼而采取反補(bǔ)貼措施?！蹲h定書》第15條b款規(guī)定，如果貿(mào)易伙伴按照SCM協(xié)議來(lái)確定對(duì)中國(guó)實(shí)施反補(bǔ)貼措施有困難的時(shí)候，可以采取特殊的方法來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，如衡量補(bǔ)貼利益等方法。正是因?yàn)椤蹲h定書》中對(duì)“特殊困難”的開放式措辭，為他國(guó)針對(duì)中國(guó)實(shí)施反補(bǔ)貼措施提供了廣泛的余地。因此，美歐主張應(yīng)利用這一開放承諾來(lái)約束中國(guó)。

（二）謀求擴(kuò)大“公共機(jī)構(gòu)”的含義

由于SCM協(xié)議規(guī)定補(bǔ)貼的提供者只能是政府和公共機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)是否具備補(bǔ)貼提供者的資格，導(dǎo)致“中美雙反措施案”（DS379案）中圍繞國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行能否成為“公共機(jī)構(gòu)”發(fā)生了激烈爭(zhēng)辯。上訴機(jī)構(gòu)將“公共機(jī)構(gòu)”的范圍嚴(yán)格限定在行使政府職能的實(shí)體之內(nèi)，意味著國(guó)有企業(yè)不應(yīng)被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”，但是美國(guó)根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)論證中國(guó)某些國(guó)有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)，而且美國(guó)在TPP、UCSMA中通過(guò)“非商業(yè)援助”等規(guī)定使得國(guó)有企業(yè)成為非商業(yè)援助（即補(bǔ)貼）的主體，繞過(guò)了“公共機(jī)構(gòu)”的爭(zhēng)議。因此，在WTO改革談判中，歐美大國(guó)正在謀求擴(kuò)大“公共機(jī)構(gòu)”含義，認(rèn)為中國(guó)將某些國(guó)有企業(yè)指定為行使政府關(guān)鍵職能的機(jī)構(gòu)，在國(guó)有企業(yè)中設(shè)立黨委，提高黨委在國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策中的作用，由此表明這些國(guó)有企業(yè)已經(jīng)擁有政府的職能。

（三）擴(kuò)大禁止性補(bǔ)貼范圍

從各方建議看，在現(xiàn)有SCM協(xié)議基礎(chǔ)上，建立不可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼清單成為各方博弈的焦點(diǎn)。美歐對(duì)禁止或限制的補(bǔ)貼可能采取兩種方式進(jìn)行規(guī)定。一是直接列舉方式，例如2018年9月的美歐日聯(lián)合聲明就專門列舉了他們認(rèn)為扭曲市場(chǎng)的幾種補(bǔ)貼，包括國(guó)有銀行對(duì)資信不佳的國(guó)有企業(yè)發(fā)放貸款;政府或政府控制的基金（如國(guó)家集成電路投資基金）以非商業(yè)性條件進(jìn)行投資;非商業(yè)性債轉(zhuǎn)股（例如我國(guó)銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款被轉(zhuǎn)為股權(quán)）;對(duì)原材料和能源價(jià)格等投入品進(jìn)行優(yōu)惠定價(jià);對(duì)僵尸企業(yè)提供補(bǔ)貼使其繼續(xù)生產(chǎn)帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩等。二是概括需要禁止的補(bǔ)貼類型。美國(guó)、歐盟一直指責(zé)中國(guó)的非市場(chǎng)化政策和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策扭曲了國(guó)際市場(chǎng)，因此，在未來(lái)推動(dòng)的補(bǔ)貼新規(guī)則中還可能對(duì)導(dǎo)致或維持產(chǎn)能過(guò)剩的補(bǔ)貼進(jìn)行管制。

此外，美國(guó)極有可能推動(dòng)對(duì)中國(guó)省一級(jí)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的約束。TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則在附件17-D中將地方政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)，以及地方政府授權(quán)壟斷的企業(yè)按照各國(guó)最終談判接受的情況來(lái)區(qū)別對(duì)待。這就使得我國(guó)大部分地方國(guó)有企業(yè)不適用TPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則。雖然TPP已經(jīng)演變成CPTPP，而且美國(guó)也退出了TPP，但新近出臺(tái)的《美墨加協(xié)定》和《歐日EPA》中的國(guó)有企業(yè)規(guī)則繼承了TPP的國(guó)有企業(yè)規(guī)則。美國(guó)一直認(rèn)為中國(guó)地方政府在實(shí)施包括補(bǔ)貼在內(nèi)的許多產(chǎn)業(yè)政策方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，是補(bǔ)貼的重要提供者，所以2019年1月30日在向WTO補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施委員會(huì)就中國(guó)關(guān)于補(bǔ)貼未能履行全面通知義務(wù)，質(zhì)疑中國(guó)在補(bǔ)貼清單中為什么沒(méi)有就地方補(bǔ)貼項(xiàng)目提供完整的通知。在中美貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，美國(guó)商會(huì)（Chamber of Commerce）和中國(guó)美國(guó)商會(huì)（American Chamber of Commerce in China） 2019年1月16日向美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤提交了一份名為《美中貿(mào)易談判的優(yōu)先建議》的聯(lián)合報(bào)告，指出中國(guó)省級(jí)官員仍然持續(xù)努力推行中央政府制定的《中國(guó)制造2025計(jì)劃》， 說(shuō)明美國(guó)高度關(guān)注我國(guó)省市一級(jí)的各類補(bǔ)貼是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。美國(guó)還認(rèn)為，我國(guó)眾多中央部門關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（SEI）計(jì)劃和許多潛在的出口補(bǔ)貼項(xiàng)目，沒(méi)有向WTO履行通知義務(wù)，而這些補(bǔ)貼一旦被認(rèn)為給美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)?yè)p害，美國(guó)都將采取反補(bǔ)貼措施。

（四）強(qiáng)化補(bǔ)貼透明度的執(zhí)行

在WTO反補(bǔ)貼實(shí)踐中，透明度履行情況并不理想，補(bǔ)貼的自愿通知制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，許多國(guó)家完全忽視或拖延向WTO提供補(bǔ)貼通知。WTO秘書處最近編寫的一份背景說(shuō)明指出，1995年至2017年期間，未提交通知的成員數(shù)量急劇上升。截至目前，仍有77個(gè)WTO成員未提交2017年補(bǔ)貼通知，62個(gè)WTO 成員未提交 2015年補(bǔ)貼通知，55個(gè)WTO成員未提交2013年補(bǔ)貼通知。為解決這一問(wèn)題，美國(guó)建議如果一成員方質(zhì)疑另一成員方補(bǔ)貼措施時(shí)，補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼委員會(huì)應(yīng)規(guī)定被質(zhì)疑一方答復(fù)的截止日期，如果在截止日期未能答復(fù)，即可認(rèn)定其放棄抗辯權(quán)利。由于一些發(fā)展中成員繼續(xù)反對(duì)任何包含強(qiáng)制性截止日期的提案，美國(guó)在2018年修訂了其提案，要求成員國(guó)同意在非強(qiáng)制性截止日期前提交書面答復(fù)，期限是60天，并盡可能在30天內(nèi)答復(fù)后續(xù)問(wèn)題。2019年4月1日，美國(guó)、歐盟、日本等提交了一份提案，要求對(duì)補(bǔ)貼通知確定明確的時(shí)間表。

三、中國(guó)的立場(chǎng)與對(duì)策

（一）確立接受產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)的底線思維

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是解決市場(chǎng)失靈，應(yīng)對(duì)高新科技產(chǎn)業(yè)對(duì)資本、人才規(guī)模化要求所帶來(lái)的巨額投入和國(guó)家間日益激烈競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。但是如果產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)錯(cuò)誤或采取了無(wú)效率的產(chǎn)業(yè)刺激方式時(shí)，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)難以估量的損失。作為后發(fā)國(guó)家，我國(guó)政府一直奉行“有為政府+市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的理念，不斷探索政府與市場(chǎng)關(guān)系完善的途徑。通過(guò)考察發(fā)達(dá)國(guó)家所實(shí)施的高新科技行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策后發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府已不再針對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行審批或干預(yù)定價(jià)，而是鼓勵(lì)通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)研究來(lái)強(qiáng)化技術(shù)研發(fā)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的對(duì)接，支持企業(yè)加大人才培養(yǎng)力度等，以此引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！捌髽I(yè)創(chuàng)新、市場(chǎng)選擇、政府支持”是有效和理性的做法，政府通過(guò)減稅、高質(zhì)量公共服務(wù)為境內(nèi)企業(yè)創(chuàng)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以宏觀間接政策引導(dǎo)，為企業(yè)創(chuàng)造更完善的成長(zhǎng)環(huán)境和市場(chǎng)制度，而不是直接進(jìn)行資源配置。

我國(guó)應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)資源的公平配置，而不是通過(guò)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼將資源對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行傾斜。我國(guó)國(guó)有企業(yè)分類改革正在進(jìn)行，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)分為主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)與主業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)、自然資源壟斷行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域等幾類，對(duì)于后者要求國(guó)有資本絕對(duì)控股，而這些企業(yè)能夠在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。這些企業(yè)政企不分等固有問(wèn)題必然存在，但是它們負(fù)有完成社會(huì)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的任務(wù)，對(duì)美國(guó)在貿(mào)易戰(zhàn)中提出的改革要求不應(yīng)妥協(xié)。

在未來(lái)涉及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的談判中，需要在底線思維下確定我國(guó)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域核心利益。包括三個(gè)方面：第一，不能降低中國(guó)在全球價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈中的地位;第二，不能動(dòng)搖中國(guó)國(guó)有企業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位;第三，應(yīng)為中國(guó)在全球價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈中的地位上升提供一定的空間。但是，我國(guó)也應(yīng)對(duì)美歐所關(guān)注的技術(shù)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓、市場(chǎng)準(zhǔn)入、不合理補(bǔ)貼等予以積極回應(yīng)。因此，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持科技研發(fā)補(bǔ)貼、新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的合法性，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)謀取空間。

（二）對(duì)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)要重塑“商業(yè)性”或“中立性”身份

對(duì)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股或參股。對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，其競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)按照市場(chǎng)化方向進(jìn)行混合制改革，引入競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，塑造這類國(guó)有企業(yè)“商業(yè)性”、“中立性”的投資者身份，淡化國(guó)家所有制性質(zhì)，在國(guó)內(nèi)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序和環(huán)境，讓此類國(guó)有企業(yè)按照商業(yè)考量和市場(chǎng)規(guī)律自主經(jīng)營(yíng)，而不是繼續(xù)采用政策性優(yōu)惠貸款、債轉(zhuǎn)股等補(bǔ)貼政策來(lái)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行支持。

（三）通過(guò)博弈建立產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單，積極回應(yīng)補(bǔ)貼透明度要求

美歐日勢(shì)必推動(dòng)將所謂扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼納入禁止性補(bǔ)貼清單，這對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)帶來(lái)巨大壓力。我國(guó)可以通過(guò)加大改革來(lái)清理僵尸企業(yè)，放棄對(duì)某些國(guó)有企業(yè)的非商業(yè)性補(bǔ)貼，但是對(duì)主業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生，或有壟斷資源、 承擔(dān)特殊任務(wù)的國(guó)有企業(yè)，包括輸電、自來(lái)水、鐵路運(yùn)輸、管道燃?xì)?、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，因其承擔(dān)的公共職能和特定任務(wù)，國(guó)家可以考慮給予不同于一般商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的政策。但這類政策很容易被他國(guó)認(rèn)定為不公平的補(bǔ)貼，考慮到WTO對(duì)補(bǔ)貼透明度的要求，中國(guó)政府可以公開補(bǔ)貼清單，以便讓這類企業(yè)為西方國(guó)家接受，從而能夠以普通商業(yè)類企業(yè)身份參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。大國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)是尖端科技，我國(guó)對(duì)尖端科技產(chǎn)業(yè)的扶持不應(yīng)因?yàn)橥饨绲膲毫Χ艞墶Ｒ环矫嫖覈?guó)需要通過(guò)博弈建立產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單，并爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單下對(duì)高新科技產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的例外豁免;另一方面需要在補(bǔ)貼發(fā)放方式上逐步改革，采取向社會(huì)招標(biāo)方式，讓接受補(bǔ)貼的行業(yè)和企業(yè)能夠完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，以消除外界疑慮。最后，我國(guó)可以在博弈中對(duì)美歐較高的透明度要求予以積極回應(yīng)，作為談判成功的良好基礎(chǔ)。