文/（..華中科技大學(xué)，湖北武漢 430074）

內(nèi)容提要：《長江保護(hù)法》是我國首部以國家法律形式為特定流域而制定的法律，是以水資源保護(hù)開發(fā)為中心的開創(chuàng)性立法?；诃h(huán)境資源的共同自然屬性，借鑒域外流域立法經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要。通過歷史分析和比較分析的方法研究域外流域立法經(jīng)驗(yàn)，《長江保護(hù)法》立法可以從中獲得三個(gè)維度的啟示：一是樹立長江流域綜合生態(tài)系統(tǒng)理念。運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)與方法，政府、企業(yè)和個(gè)人等多主體參與，綜合考量環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，把長江大保護(hù)納入長江流域綜合生態(tài)系統(tǒng)中來進(jìn)行立法。二是為長江大保護(hù)引入市場機(jī)制。基于“污染者負(fù)擔(dān)”原則，通過市場這只“看不見的手”將長江流域環(huán)境資源的使用、污染、補(bǔ)償、恢復(fù)等納入到一個(gè)可持續(xù)的生態(tài)循環(huán)。三是擴(kuò)大長江大保護(hù)的公眾參與?！堕L江保護(hù)法》的起草、審議、落實(shí)等都要豐富公眾參與的途徑和形式，保障其表達(dá)權(quán)、建議權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保人民的長江“一江清水向東流”。

一、《長江保護(hù)法》的立法緣起

上世紀(jì)90年代伊始，長江水利委員會(huì)為長江水資源保護(hù)進(jìn)行了大量前期立法準(zhǔn)備工作，比如實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、專家研討會(huì)等，并于2006年向水利部提交了《長江法（立法建議）》。面對長江流域嚴(yán)峻的生態(tài)形勢，習(xí)近平在2016年提出了“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”。黨的十九大報(bào)告提出“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”，這為長江治理明確了綱領(lǐng)。［1］推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展首要任務(wù)是“止血”，保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境。［2］2019年3月，全國人大常委會(huì)將長江保護(hù)法列為立法規(guī)劃的一類項(xiàng)目。2019年12月23日，《中華人民共和國長江保護(hù)法（草案）》已經(jīng)全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)審議通過，正式提請全國人大常委會(huì)審議。2020年1月3日，有著“中國淡水魚之王”之稱的長江白鱘被宣布在2005-2010年間已經(jīng)滅絕，這更加昭示了為長江立法的緊迫性。長江保護(hù)法是實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，全面系統(tǒng)解決空間管控、防洪減災(zāi)、航運(yùn)管理、產(chǎn)業(yè)布局等重大問題的法律保障。［3］《長江保護(hù)法》是我國流域性立法的首部法律，具有開創(chuàng)性意義，而世界范圍內(nèi)流域立法已經(jīng)有100多年的歷史，本研究比較分析域外典型流域立法的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，以期為《長江保護(hù)法》立法提供世界經(jīng)驗(yàn)。

二、域外流域立法的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國：形式多樣，殊途同歸

美國是世界上最早進(jìn)行流域立法的國家，其諸多流域立法被其他國家視為典范。美國流域立法因地制宜，并沒有統(tǒng)一的立法模式，但都尊重各流域生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，各流域在法律實(shí)踐中進(jìn)行良好的溝通與協(xié)作。［4］

1.田納西河流域：統(tǒng)一立法。田納西河（Tennessee River）是美國第八大河，也是俄亥俄河一條流程最長、水量最大的支流，全長1043公里，流經(jīng)7個(gè)州，流域面積10.4萬平方公里。流域內(nèi)降水充沛，水能資源豐富，擁有豐富的煤炭、磷礦等礦產(chǎn)資源。18世紀(jì)中期以來，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，山清水秀，土壤肥沃。20世紀(jì)以來，由于不合理開發(fā)，造成水土流失，環(huán)境惡化，逐步成為經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)。20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，流域內(nèi)人均收入168美元，不及全國人均的一半。鑒于此，美國國會(huì)于1933年通過《田納西河流域管理局法案》（以下簡稱“TVA法案”），經(jīng)過不懈努力，田納西河流域的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成績，徹底甩掉了貧窮落后的帽子，TVA法案在其中起著關(guān)鍵作用。［5］

TVA法案的主要目標(biāo)是成立田納西河流域管理局（TVA）作為法人代表，統(tǒng)一管理流域內(nèi)的一切保護(hù)、開發(fā)事宜。田納西河保護(hù)開發(fā)的主要目標(biāo)是改善航運(yùn)條件，控制洪水危險(xiǎn)，恢復(fù)河流邊緣林耕地，為流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)發(fā)展打造條件，也包括修建水庫、生產(chǎn)肥料、水力發(fā)電等?？梢?，TVA的任務(wù)并不僅限于保護(hù)開發(fā)水資源，而主要是為了促進(jìn)全流域在自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面得到有序的發(fā)展。

TVA法案的主要內(nèi)容是：第一，TVA的職責(zé)及人員構(gòu)成。TVA全權(quán)負(fù)責(zé)田納西河流域的保護(hù)開發(fā)等綜合治理，具有高度的行政管理權(quán)，有權(quán)代表國家征收或者出售流域土地，有權(quán)生產(chǎn)經(jīng)營肥料、電力，有權(quán)發(fā)放債券，并由國家財(cái)政做擔(dān)保，有權(quán)制定、修改或廢除流域法規(guī)。董事成員由國會(huì)任命，每屆任期五年。其他組織機(jī)構(gòu)成員由董事會(huì)根據(jù)需要任命。第二，管理體制。TVA由董事會(huì)和地區(qū)資源理事會(huì)共同負(fù)責(zé)運(yùn)作。董事會(huì)代表公權(quán)力機(jī)構(gòu)，由3名董事組成，董事直接向總統(tǒng)和國會(huì)負(fù)責(zé)。董事會(huì)下設(shè)一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)，由15名高級管理人員組成，分別主管某一方面的業(yè)務(wù)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)、電力、工程建設(shè)、自然資源保護(hù)等，并根據(jù)需要不斷調(diào)整。地區(qū)資源理事會(huì)具有咨詢性質(zhì)，目的是為了促進(jìn)地方政府參與流域管理。理事會(huì)約有20名成員，涵蓋流域內(nèi)7個(gè)州的州長指定的代表，以及防洪、旅游、社區(qū)等代表（見圖1），代表構(gòu)成體現(xiàn)了廣泛的公眾參與度。［6］

圖1 田納西河流域管理體制圖

2.密西西比河流域：分散立法。密西西比河（Mississippi River）全長6262公里，居世界第四位，整個(gè)流域包含6大支流，跨越美國的31個(gè)州和加拿大的2個(gè)省，流域總面積322萬平方公里，占美國本土面積的40%，流域內(nèi)人口約5000萬。因此，密西西比河流域管理在美國具有重要地位。

美國雖然沒有制定專門的密西西比河法，但對其流域管理基本上都是依法管理。相關(guān)法律依據(jù)主要包括防洪、水土流失、濕地保護(hù)、自然資源規(guī)劃等方面，其中國家法律有近20部，還有大量的州法律以及流域性法律規(guī)范文件。例如，1787年制定了關(guān)于河流的法令，1899年制定了《河流與港口法》，1928年制定了為建設(shè)防洪工程的《洪水防治法》，1936年國會(huì)相繼制定了《全國洪水保險(xiǎn)法》《洪水災(zāi)害防御法》《災(zāi)害救濟(jì)法》等。為了直接規(guī)范流域內(nèi)洪水管理，1954年制定了《流域保護(hù)與洪水防御法》，在此基礎(chǔ)上，1972年制定了《清潔水法案》。面對1993年春夏流域內(nèi)大洪水造成的損失，1994年頒布了《洪水保險(xiǎn)改革法》［7］。以上諸法合力保障了密西西比河流域良好的保護(hù)和開發(fā)。

（二）澳大利亞墨累-達(dá)令河流域立法：從理念更新到全民參與

墨累-達(dá)令河（Murroy-Darling River）位于澳大利亞東南部，流域面積約100萬平方公里，居世界第21位，約占國家面積的14%，流域內(nèi)降水稀少，卻養(yǎng)育著全國11%的人口和42%的農(nóng)場，灌溉著全國75%的作物和牧草，50%的綿羊和25%的牛在流域內(nèi)放養(yǎng)，澳大利亞人稱之為生命線。［8］

在澳大利亞松散的聯(lián)邦制下，流域內(nèi)水資源的稀缺使得各州之間經(jīng)常就水資源使用發(fā)生爭執(zhí)，為解決用水爭端，澳大利亞于1914年制定了《墨累河河水管理協(xié)議》，并成立墨累河流域委員會(huì)。該協(xié)議下的墨累河流域委員會(huì)由聯(lián)邦政府和流域內(nèi)的三個(gè)州代表組成，每一方都可以自主使用各自境內(nèi)的水資源，并具有一票否決權(quán)。［9］但是，隨著墨累-達(dá)令流域生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，尤其是水土流失和土壤鹽堿化日益加重，《墨累河河水管理協(xié)議》已經(jīng)難以解決新形勢下的新問題。據(jù)此，流域相關(guān)州政府在1933年簽訂了《墨累-達(dá)令協(xié)定》，該協(xié)定意在通過法治化手段實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水、土地等環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。依據(jù)協(xié)定成立了墨累-達(dá)令流域部長委員會(huì)，委員會(huì)由相關(guān)四個(gè)州政府中負(fù)責(zé)水、土地等資源環(huán)境的部長組成，并成立了墨累-達(dá)令流域委員會(huì)，流域委員會(huì)是部長委員會(huì)的執(zhí)行部門，向其負(fù)責(zé)并作工作報(bào)告，同時(shí)也向簽訂協(xié)定的四個(gè)州政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。流域委員會(huì)由各締約州政府委派的負(fù)責(zé)水、土地和環(huán)境資源的代表組成。［10］最新的《墨累-達(dá)令協(xié)定》呈現(xiàn)如下三個(gè)特點(diǎn)：

1.綜合生態(tài)系統(tǒng)的流域法理念與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。與早期的《墨累河河水管理協(xié)議》相比，新協(xié)定體現(xiàn)了流域綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的新理念，認(rèn)為墨累-達(dá)令流域是一個(gè)不可分割的整體，流域內(nèi)的所有活動(dòng)均應(yīng)考慮到流域內(nèi)上下游所有居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，流域內(nèi)任何特殊資源的開發(fā)均應(yīng)考慮到對其他資源的影響。具體表現(xiàn)為：一是流域委員會(huì)的成員擴(kuò)大到包括負(fù)責(zé)土地和其他資源要素的政府人員，而不僅僅限于水資源。二是擴(kuò)大了流域委員會(huì)的職責(zé)，就流域內(nèi)資源管理增加了向部長委員會(huì)的建議權(quán)。三是成立了由地區(qū)代表和特殊利益集團(tuán)代表組成的社區(qū)咨詢委員會(huì)。社區(qū)咨詢委員會(huì)是溝通部長委員會(huì)和社區(qū)居民的紐帶，其決策是以流域整體利益而不是以各個(gè)州的需求為基礎(chǔ)，這就從基層上擴(kuò)大了流域管理的群眾基礎(chǔ)。四是關(guān)于效力審查問題。為了保障流域居民的整體利益，流域內(nèi)任何一個(gè)締約州所實(shí)施的水、土地和環(huán)境資源管理的政策或行為如果可能對其他州的利益造成損害，那就有可能被提交到部長委員會(huì)進(jìn)行討論。雖然這一程序并非自動(dòng)的，也缺少相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制，但是部長委員會(huì)可能對某一個(gè)州的政策或行動(dòng)進(jìn)行審查這本身就是一個(gè)進(jìn)步，畢竟這涉及各州的主權(quán)問題，關(guān)乎國家體制。五是流域委員會(huì)可以通過多數(shù)投票將流域內(nèi)任何事項(xiàng)提交部長委員會(huì)進(jìn)行論證?？偟膩砜矗碌摹赌?達(dá)令協(xié)定》較為靈活，涵蓋地域范圍更加廣闊，對州政府的主權(quán)影響較大，較少依賴政府調(diào)控，更多依賴激勵(lì)機(jī)制與公眾參與。協(xié)定確立了流域生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，那就是保護(hù)開發(fā)流域資源環(huán)境，使得各種生命賴以生存的生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展，使當(dāng)前和子孫后代的生活質(zhì)量均有提高。

2.明確水權(quán)交易政策。墨累-達(dá)令河流域推行取水限額政策，即規(guī)定各州每年的用水限額，限額以外不能再使用水資源。為了優(yōu)化水資源的市場配置，流域下游各州之間實(shí)行水權(quán)交易，這是在取水限額強(qiáng)制措施下的靈活應(yīng)對，水權(quán)交易的結(jié)果直接影響各州以后用水限額的調(diào)整。此外還有出租、抵押等多種水權(quán)交易方式。這些措施提高了水資源的利用效率，促進(jìn)了流域內(nèi)行業(yè)用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高了水資源產(chǎn)品的附加值，也提高了企業(yè)的節(jié)水意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，保障優(yōu)質(zhì)供水，公眾參與水資源管理的積極性也有很大提高。為了進(jìn)一步促進(jìn)新協(xié)定的實(shí)施，1998年流域部長委員會(huì)著手實(shí)施了一個(gè)新計(jì)劃，在新南威爾士、維多利亞和南澳大利亞三個(gè)州內(nèi)引導(dǎo)優(yōu)先水權(quán)的跨州永久轉(zhuǎn)讓。經(jīng)過兩年的實(shí)踐，共計(jì)價(jià)值990萬澳元的水進(jìn)行了跨邊界交易，其中90%從上游轉(zhuǎn)移到下游。為了進(jìn)一步提高水交易效率，聯(lián)邦政府提出了如下建議：確定對環(huán)境的長期義務(wù)；擴(kuò)大水交易效率的宣傳；州際之間增進(jìn)溝通；完善水交易司法保障機(jī)制；增加用水地的預(yù)防鹽堿化義務(wù)，未盡到義務(wù)者要有補(bǔ)償措施；精簡三個(gè)州的行政管理體系。目前流域內(nèi)已經(jīng)形成了一個(gè)相當(dāng)活躍的水交易市場，包括網(wǎng)上在線交易，水交易已然是提高水資源利用效率的一種有效方式。［11］

3.土地關(guān)愛與公眾參與。土地關(guān)愛計(jì)劃（Landcare Programme）開始于1987年，是墨累-達(dá)令河流域提高公眾參與流域管理積極性的一個(gè)典型，也為世界各國所稱道，其特點(diǎn)是扎根基層，面向群眾。澳大利亞共有4000多個(gè)社區(qū)居民關(guān)愛小組，政府支持社區(qū)開展保護(hù)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)的工作，并通過國家信托基金提供穩(wěn)定的貨幣支持。2002年，墨累-達(dá)令流域部長委員會(huì)啟動(dòng)了“生命之墨累河”計(jì)劃，投資1.5億澳元，用以增加河流的環(huán)境流量，改善沿岸的森林、湖泊、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。另外，也成立了很多非營利性組織，鼓勵(lì)社會(huì)各類資本參與這一計(jì)劃，開展多種形式的環(huán)保教育。土地關(guān)愛計(jì)劃是以農(nóng)民為主體，以社區(qū)公眾廣泛參與為根本的社區(qū)生態(tài)恢復(fù)計(jì)劃。社區(qū)參與流域治理不但提高了公眾保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，也積極推動(dòng)了整個(gè)流域的保護(hù)開發(fā)。［12］

（三）日本流域立法：法律體系完善

日本作為一個(gè)狹長島國，地勢落差大，河流長度短而密度大，水流急促。受季風(fēng)性海洋氣候影響，河流季節(jié)性徑流量相差懸殊，因而洪澇災(zāi)害多發(fā)。日本人均水資源占有量不足全球平均水平的一半，但是其水資源利用效率卻達(dá)到了相當(dāng)高的水平，其工業(yè)用水回收率達(dá)到了80%，這與其完善的流域立法體系是密切相關(guān)的。同樣的，構(gòu)建符合長江流域綜合性、系統(tǒng)性、特殊性的法律體系，包括流域規(guī)劃、水安全保障、生態(tài)保護(hù)、水污染防治等，這關(guān)乎著能否為“長江病”開出藥到病除的“中醫(yī)”方案。［13］目前，日本已經(jīng)建立了以流域水資源管理為核心的流域立法體系。其中影響較大的法律有以下三部：

1.日本《環(huán)境基本法》：公平負(fù)擔(dān)與環(huán)境負(fù)荷小。從《公害對策法》《自然環(huán)境法》發(fā)展變化而來的日本《環(huán)境基本法》目的是為了促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展生產(chǎn)生活方式，提倡環(huán)境負(fù)荷小的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式，確立保護(hù)資源環(huán)境的各項(xiàng)法律法規(guī)框架。《公害對策法》和《自然環(huán)境法》雖然起到了預(yù)防公害和保護(hù)環(huán)境的效果，但是卻屬于被動(dòng)應(yīng)付式的法律，存在著環(huán)境負(fù)荷大、難以可持續(xù)發(fā)展的立法局限?！董h(huán)境基本法》認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境的有限性和代際之間的共享性，當(dāng)代人享受環(huán)境恩惠的同時(shí)，不得損害后代人的需要，使得資源環(huán)境可繼承、可持續(xù)。它要求應(yīng)把人類活動(dòng)控制在公平負(fù)擔(dān)之下環(huán)境負(fù)荷較小的水平。［14］

2.日本《河川法》：分級管理與受益者負(fù)擔(dān)。《河川法》頒布于1964年，法律框架分為總則、管理、費(fèi)用、監(jiān)督、河川審議會(huì)、其他細(xì)則、懲罰和附則八個(gè)部分，是日本關(guān)于河流管理的重要立法?！逗哟ǚā穼芾碓瓌t、職責(zé)分工、保護(hù)開發(fā)、河川審議會(huì)制度等作了詳盡的規(guī)定。按照河流重要程度將其分為一級、二級和準(zhǔn)用河川。一級河川由中央政府指定管理，其重要程度最高，特別重要的一級河川區(qū)間由中央政府委托地方政府管理，這稱為“指定區(qū)間”。二級河川由地方政府指定管理。其余均為準(zhǔn)用河川，由最基層政府負(fù)責(zé)管理。關(guān)于管理河流所需費(fèi)用采用“受益者負(fù)擔(dān)”原則，這在《河川法》中得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。《河川法》是一部純粹的專門規(guī)定河流管理體制的法律。其基本立法精神，一是突出流域水資源在河川分級制度下統(tǒng)一調(diào)度，全國水資源由一個(gè)部門主管，多個(gè)部門協(xié)調(diào)分管。二是強(qiáng)調(diào)了防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)。立法目的在于分流域單元進(jìn)行綜合管理，預(yù)防洪水，開展流域可持續(xù)的保護(hù)開發(fā)，以利于維持公共安全，增進(jìn)公共福祉。其自1964年頒布以來，有效保障了日本的河川管理，十分值得借鑒。［15］

3.日本《水資源開發(fā)促進(jìn)法》：指定開發(fā)與制定規(guī)劃。1961年頒布的《水資源開發(fā)促進(jìn)法》目的是為了促進(jìn)河流的綜合開發(fā)利用，對開發(fā)水系的指定、開發(fā)規(guī)劃的制定、開發(fā)審議會(huì)議制度、開發(fā)計(jì)劃協(xié)調(diào)等內(nèi)容都有著明晰的規(guī)定。依據(jù)該法，由中央政府指定開發(fā)水系，以流域?yàn)閱挝恢贫ㄩ_發(fā)規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方利益。根據(jù)該法規(guī)定，凡是在工農(nóng)業(yè)人口迅速增加的區(qū)域，都必須制定河流流域水資源開發(fā)基本規(guī)劃。目前已經(jīng)有7條河流作為指定水系并制定了水資源開發(fā)基本規(guī)劃。［16］

（四）法國羅納河流域立法：分工明確與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理

法國羅納河（Rhone River）是一條被人類開發(fā)得淋漓盡致、梯級化和渠化的河，在法國境內(nèi)有532公里長，從源頭到入?？冢?9座水壩把羅納河變成了階梯河，但是并沒有淹沒農(nóng)田。羅納河流經(jīng)法國的主要工業(yè)區(qū)，但是早已經(jīng)告別了污染和洪水問題。“恢復(fù)自然”“提高沿岸人民的生活質(zhì)量”已經(jīng)成為羅納河流域居民的共識(shí)。羅納河的管理機(jī)構(gòu)是羅納河管理委員會(huì)，羅納河水利局是該委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理委員會(huì)由大區(qū)代表、省代表、鄉(xiāng)代表、用水者代表、社會(huì)經(jīng)濟(jì)顧問及國家代表組成，每年召開一次會(huì)議，每五年制定一個(gè)五年規(guī)劃。［17］

羅納河依法管理的法律依據(jù)是法國在1964年頒布的《水法》，該法經(jīng)過多次修訂與完善，目前最新法律依據(jù)是1992年頒布的《水法》。法國《水法》認(rèn)為水資源是國家的公共資源，為達(dá)到水資源平衡管理為目的，按照流域劃分，建立了有關(guān)水資源調(diào)度與管理的各項(xiàng)制度?？偟闹笇?dǎo)思想是通過流域管理，實(shí)現(xiàn)保護(hù)水源地和濕地的水生態(tài)系統(tǒng)，防止污染地表水、地下水和海洋水域，水資源的開發(fā)和保護(hù)，水作為經(jīng)濟(jì)資源的繁殖，水的衛(wèi)生等。［18］法國《水法》的先進(jìn)性主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1.明確水資源管理機(jī)構(gòu)及分工。遵循自然流域規(guī)律設(shè)置水管理機(jī)構(gòu)是法國《水法》成功的秘訣?！端ā芬?，以自然河流為單元進(jìn)行管理，強(qiáng)化水污染治理，明確治污目標(biāo)，建立解決水問題機(jī)制。全國劃分為六大水系，各水系成立流域委員會(huì)和流域水資源管理局，以環(huán)境大保護(hù)為前提，高效開發(fā)利用流域水資源。法國水管理體制分為四級：國家級、流域級、地區(qū)級和省市級。特點(diǎn)是法律體系明確，實(shí)行既綜合又分權(quán)的管理。國家級機(jī)構(gòu)主要包括環(huán)境部、國家水管理委員會(huì)和水管理的部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。流域級機(jī)構(gòu)包括協(xié)調(diào)總監(jiān)、水管理局、執(zhí)行委員會(huì)和羅納河公司。目前法國每個(gè)流域都有一個(gè)水利局，隸屬于法國國家生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部。法律明確了中央和地方政府的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)各水資源管理主體在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)靈活機(jī)動(dòng)發(fā)揮作用，如有越權(quán)行為，則通過法律手段糾正。

2.實(shí)行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。法國《水法》以流域?yàn)楣芾韱卧贫ㄎ迥暌?guī)劃，規(guī)劃包括目標(biāo)、重點(diǎn)、具體項(xiàng)目，保證項(xiàng)目實(shí)施的財(cái)政稅收政策，還利用各種市場經(jīng)濟(jì)手段輔助項(xiàng)目實(shí)施。流域五年規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即成為各級政府從事流域水資源保護(hù)開發(fā)的指導(dǎo)性文件，具有法律強(qiáng)制力。法國流域水資源管理成功的經(jīng)驗(yàn)還在于將水資源的質(zhì)量、工程、處理等進(jìn)行綜合管理。地表水、地下水的數(shù)量、質(zhì)量都要納入監(jiān)管范圍，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)平衡。流域管理委員會(huì)還注重從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益上強(qiáng)化水資源綜合管理，強(qiáng)調(diào)水質(zhì)與水污染防治的管理。運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段減少污染、促進(jìn)節(jié)水，采取“以水養(yǎng)水”即“誰用水，誰付費(fèi)；誰污染水，誰交錢治理”的政策。這樣一來，通過采取政策、市場和法律的多重手段，保證了穩(wěn)定充足的資金來源，使政府有財(cái)力進(jìn)行全面、統(tǒng)籌、綜合的流域治理。

三、域外流域立法對《長江保護(hù)法》的立法啟示

通過以上對各國流域立法的分析可以看出，由于各國文化背景、流域情況、立法背景和發(fā)展模式的差異，其流域立法也各具特色。中國特色社會(huì)主義法治要立足于新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，致力于滿足新時(shí)代法治資源供給與人民對法治生活的美好需求之間的適配問題。［19］但是，由于流域生態(tài)系統(tǒng)的共同自然屬性，《長江保護(hù)法》立法依然可以從域外立法經(jīng)驗(yàn)中獲得以下三個(gè)維度的啟示：

（一）樹立長江流域綜合生態(tài)系統(tǒng)理念

以上各國流域立法大體經(jīng)歷了從單一規(guī)范水資源演變?yōu)槿P考慮流域所有環(huán)境資源要素的過程，逐步強(qiáng)調(diào)流域保護(hù)開發(fā)與流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧共生關(guān)系，從流域綜合生態(tài)系統(tǒng)角度進(jìn)行整體功能的管理。比如，田納西河流域采取把防洪、航運(yùn)、灌溉、發(fā)電、旅游等綜合在一起統(tǒng)籌安排的做法，綜合保護(hù)開發(fā)以提高水資源利用效率。綜合生態(tài)系統(tǒng)理念是綜合生態(tài)系統(tǒng)理論在環(huán)境資源管理領(lǐng)域應(yīng)用的結(jié)果。從環(huán)境資源法上概括，綜合生態(tài)系統(tǒng)是對自然資源的管理以及對自然環(huán)境的綜合管理策略和方法，它需要對生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)部分進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的綜合評估，采用多學(xué)科方法與知識(shí)，運(yùn)用行政、市場、法律的調(diào)整機(jī)制，來解決生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)的問題，以達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境價(jià)值的多元惠益。

法治視野在推動(dòng)環(huán)境多元共治中具有積極意義。［20］《長江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是要求多部門聯(lián)合，多元主體綜合、系統(tǒng)保護(hù)長江自然生態(tài)環(huán)境資源的法律。［21］在長江流域的資源保護(hù)、開發(fā)和利用中，綜合決策是首要，必須全方位考慮環(huán)境資源具備的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)價(jià)值，作出可持續(xù)利用的最佳選擇。綜合平衡、科學(xué)決策、統(tǒng)籌考慮就意味著政府思維從傳統(tǒng)的、單向的經(jīng)濟(jì)決策向多維的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)決策并重轉(zhuǎn)變。要樹立長江流域整體觀，依法利用流域環(huán)境資源。實(shí)現(xiàn)長江大保護(hù)的目標(biāo)，需要非線性、領(lǐng)域性、合作性、整體性的理念。［22］《長江保護(hù)法》作為長江專門立法，不能只解決長江的某一項(xiàng)環(huán)境資源問題，不能將《長江保護(hù)法》變成單一的《長江防洪法》《長江污染防治法》《長江水資源利用法》或《長江水土保持法》，而應(yīng)具有綜合性?！堕L江保護(hù)法》的綜合系統(tǒng)性要求注意協(xié)調(diào)有關(guān)長江法規(guī)，明確其在整個(gè)長江法規(guī)系統(tǒng)中的地位和作用?！堕L江保護(hù)法》首先應(yīng)充分利用已有立法資源，包括現(xiàn)行法律已經(jīng)明確的行政管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、管理措施、管理制度和法律責(zé)任。其次是要突出特點(diǎn)和重點(diǎn)，《長江保護(hù)法》應(yīng)該把有限的法律條文集中用于規(guī)范全局性、長遠(yuǎn)性和亟待解決的重要問題上，應(yīng)該圍繞長江流域管理機(jī)構(gòu)、管理體制和綜合調(diào)整機(jī)制展開。要根據(jù)長江的主要功能和在中國的特殊地位來突出《長江保護(hù)法》的特色內(nèi)容。綜合性、系統(tǒng)性和先進(jìn)性，應(yīng)該主要體現(xiàn)在《長江保護(hù)法》的指導(dǎo)思想、原則、管理體制和法律調(diào)整機(jī)制方面，并不意味著《長江保護(hù)法》必須面面俱到、包羅萬象。

（二）建立長江大保護(hù)的市場機(jī)制

各國流域立法在注重加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的同時(shí)，逐步建立了流域資源保護(hù)開發(fā)的市場機(jī)制。引入社會(huì)資本參與環(huán)境治理，使得公共部門與私人部門之間通過公私協(xié)作的方式進(jìn)行責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是環(huán)境保護(hù)的有效途徑。［23］如，田納西河流域的保護(hù)開發(fā)就是公共性與市場性完美結(jié)合的典型，澳大利亞的水權(quán)交易政策也提高了水資源利用效率。

筆者建議，首先，建立長江流域水資源有償使用制度。由國家授權(quán)行政機(jī)關(guān)或者第三方機(jī)構(gòu)向開發(fā)利用水資源的民事主體依照其需求、供求關(guān)系以及市場收益收取相當(dāng)于水資源全部或者部分價(jià)值的貨幣補(bǔ)償。其具體表現(xiàn)形式可以有兩種：一是由行政主管部門代表國家征收的水資源費(fèi)，二是國家征收的水資源稅。其次，建立長江流域水資源生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)整上下游利益的協(xié)調(diào)手段，中國已經(jīng)有兩個(gè)?。▍^(qū)）或者三個(gè)?。▍^(qū)）進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)某醪綄?shí)踐，重點(diǎn)是如何把這種生態(tài)補(bǔ)償制度吸收到《長江保護(hù)法》的立法之中去。［24］國家作為長江流域水資源的所有者，為保證一切社會(huì)主體的安全用水權(quán)利，將國家為保護(hù)和恢復(fù)長江流域水資源功能上的花費(fèi)，根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”“誰污染、誰恢復(fù)”原則分配到各級污染者、破壞者身上。這是使長江流域水資源保護(hù)問題外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的有效辦法?！堕L江保護(hù)法》應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行用水總量、用水效率、水污染控制，將用水總量指標(biāo)分級落實(shí)到各區(qū)域，建立重點(diǎn)用水單位監(jiān)測名單，以水定產(chǎn)，大力推進(jìn)涉嫌水污染產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。［25］此外，還可以考慮借鑒產(chǎn)品收費(fèi)、排污權(quán)交易等，如挪威和瑞典對化肥和殺蟲劑收費(fèi)，德國和芬蘭對潤滑油收費(fèi)等?！堕L江保護(hù)法》建立市場機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于按照“污染者負(fù)擔(dān)”原則、“誰污染，誰恢復(fù)”、環(huán)境資源有償使用原則，使得污染、破壞水資源的生產(chǎn)者、消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，從而將長江水資源保護(hù)成本納入各級分析和決策過程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞長江流域水資源者從流域整體利益出發(fā)選擇更有利于生態(tài)保護(hù)的社會(huì)活動(dòng)方式?；I得的資金由政府設(shè)立專項(xiàng)基金并按需支配，以支持長江流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合大保護(hù)，改變無償或者低價(jià)使用水資源并將成本轉(zhuǎn)嫁給他人、社會(huì)及子孫后代的傳統(tǒng)范式，最終實(shí)現(xiàn)長江流域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）擴(kuò)大長江大保護(hù)的公眾參與程度

為了彌補(bǔ)集中管理體制下決策管理內(nèi)部化以至于使公眾參與減少、地方投資積極性下降、對用戶需求及變動(dòng)缺乏及時(shí)調(diào)整措施等弊端，各國流域立法都注重民主協(xié)商機(jī)制的建設(shè)，如澳大利亞的“土地關(guān)愛計(jì)劃”就是倡導(dǎo)公眾參與的典型案例。環(huán)境法的根本目的不是“唯環(huán)境論”——為了環(huán)境保護(hù)而環(huán)境保護(hù)，是為了實(shí)現(xiàn)人的目的性，即通過環(huán)境保護(hù)、開發(fā)與利用滿足人的生存、發(fā)展與需求。［26］改善環(huán)境質(zhì)量是國家義務(wù)，需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等各級國家機(jī)關(guān)的盡職盡責(zé)。［27］推動(dòng)長江大保護(hù)更需要公眾參與，《長江保護(hù)法》在立法全過程都要注重吸收最廣大公眾的參與，傾聽其建議，在長江大保護(hù)前提下滿足其需求。長江流域的政策、決策和重大項(xiàng)目，應(yīng)該由長江流域的所有利益相關(guān)者通過民主、協(xié)商的途徑解決。建立健全公眾參與機(jī)制，保障公眾和社區(qū)居民有效參與長江流域管理，保障可能受有關(guān)決策影響者有權(quán)參與決策的制定。

《長江保護(hù)法》應(yīng)該體現(xiàn)，長江流域的水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、動(dòng)植物資源和名勝古跡屬于全民所有或者集體所有，長江流域資源環(huán)境的保護(hù)、開發(fā)、占用、征用、處置、整治等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者政府行為，都會(huì)對長江流域居民，特別是對依靠上述項(xiàng)目所涉資源生存居民的生產(chǎn)生活帶來不同程度的影響。因此，上述項(xiàng)目無論是政府行為、企業(yè)行為還是個(gè)人行為，除涉及國家機(jī)密和企業(yè)商業(yè)秘密外，社會(huì)公眾都有權(quán)利參與監(jiān)督和管理。《長江保護(hù)法》應(yīng)具體擴(kuò)充規(guī)定公眾參與的程序、環(huán)節(jié)和主體，擴(kuò)展公眾參與權(quán)利的訴訟渠道，完善保障措施。公眾參與程序的明確既包括公眾知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)的明確，還應(yīng)包括信息公開、建議反饋、利益驅(qū)動(dòng)、法律責(zé)任等。公眾參與制度的建立與宣傳教育工作具有十分密切的關(guān)系，公眾參與的有效性在很大程度上取決于公眾和管理決策者對維護(hù)長江健康生命重要性的認(rèn)識(shí)和民主法治觀念的培養(yǎng)。為此，必須通過一系列強(qiáng)有力的宣傳教育和培訓(xùn)措施，提高全民族的長江憂患意識(shí)、長江保護(hù)意識(shí)和長江法治觀念，普及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理知識(shí)和環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)，形成“人與長江和諧相處”“保護(hù)長江、尊重長江生命、維護(hù)長江健康”的良好社會(huì)氛圍。