王延中 龍玉其 寧亞芳

（1.中國社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京100081；2.首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100048）

一、“十三五”時(shí)期我國社會(huì)保障制度的發(fā)展成效

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民生建設(shè)。根據(jù)黨的十八大報(bào)告關(guān)于全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求，《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出了“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的目標(biāo)，并從基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋、完善社會(huì)保障制度體系、建立待遇合理調(diào)整機(jī)制、確?；鸢踩沙掷m(xù)運(yùn)行等四個(gè)方面做出了規(guī)劃。黨的十九大報(bào)告指出，“我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”，并提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”〔1〕依據(jù)新時(shí)代解決我國社會(huì)主要矛盾的要求，黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活?！薄?〕“十三五”時(shí)期以來，黨中央在以人民為中心思想的指導(dǎo)下，不斷加大了我國社會(huì)保障制度的建設(shè)力度，人民群眾向往美好生活的社會(huì)保障基礎(chǔ)也越發(fā)堅(jiān)實(shí)?？傮w而言，“十三五”時(shí)期我國社會(huì)保障制度的發(fā)展成效表現(xiàn)在以下七個(gè)方面。

（一）社會(huì)保障兜底扶貧成效顯著

自2015 年全國范圍內(nèi)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，“社會(huì)保障兜底一批”也成為全國各地實(shí)施“N 個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧措施的重要組成部分，并直接關(guān)系到建檔立卡貧困戶“兩不愁、三保障”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一方面是以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助覆蓋面不斷擴(kuò)大，為農(nóng)村建檔立卡貧困戶提供了強(qiáng)有力的兜底保障。農(nóng)村低保保障、特困人員供養(yǎng)、困難殘疾人生活補(bǔ)貼等均實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。2019 年，1796 萬建檔立卡貧困人口納入農(nóng)村低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困人口“兩不愁”目標(biāo)。全國供養(yǎng)特困人員471.6 萬人，救助生活無著的流浪乞討人員86.1 萬人次。全國4.1 萬個(gè)社會(huì)組織開展了6.2 萬個(gè)扶貧項(xiàng)目，投入資金超過600 億元。困難殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼分別惠及1031.3 萬、1322.2 萬殘疾人〔3〕。

另一方面，通過社會(huì)救助幫扶建檔立卡貧困戶參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等，也是社會(huì)保障參與兜底反貧困的重要措施。2017 年8 月，人社部會(huì)同財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的意見》。截至2018 年底，全國31 個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都出臺(tái)了社會(huì)保險(xiǎn)扶貧政策文件。同時(shí)，全國有2195 萬60 歲以上貧困老人享受城鄉(xiāng)居保待遇，為2741 萬貧困人員代繳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，4900 多萬貧困人員直接受益〔4〕。

在醫(yī)療救助和殘疾人救助方面，救助對(duì)象的人數(shù)均有顯著增加。尤其是醫(yī)療救助的力度不斷加大，2017-2019 年，直接醫(yī)療救助人次數(shù)分別同比增長了30.5%、52.4%和15.3%。醫(yī)療救助資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)從2016 年的5560.4 萬人增至2019 年的7782 萬人，增幅為40%（詳見表1）。總體而言，社會(huì)保障有效地適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下就業(yè)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，積極配合了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施，在兜底保障方面發(fā)揮了重大作用。國務(wù)院扶貧辦最新發(fā)布，2019 年各地區(qū)各部門精準(zhǔn)施策，扎實(shí)推進(jìn)，“兩不愁、三保障”突出問題基本解決〔5〕。

表1 “十三五”時(shí)期社會(huì)救助主要項(xiàng)目救助覆蓋情況及與相關(guān)年份比較 單位：萬人、萬人次

（二）社會(huì)保障制度框架不斷完善與整合

黨的十八大以來，我國社會(huì)保障制度的重要發(fā)展特征就體現(xiàn)于對(duì)已有制度的完善與整合，通過優(yōu)化社會(huì)保障制度框架，為我國現(xiàn)代社會(huì)保障體系走向健全和可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。按照黨的十八大報(bào)告的要求，我國在社會(huì)保障制度框架完善和整合方面采取了一系列措施。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2014 年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》的出臺(tái)，為“十三五”時(shí)期全國各地推進(jìn)城鄉(xiāng)居民公平享有相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)，兩項(xiàng)制度的整合也順利完成。除此之外，在2015 年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度并軌，縮小了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老金待遇方面的差距。2017 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見》，鼓勵(lì)發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，加快了構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的進(jìn)程。2017 年出臺(tái)的《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，為解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的階段性缺口和基本養(yǎng)老金的可持續(xù)運(yùn)行提供了有力支撐。2018 年，《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》出臺(tái)，為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金走向全國統(tǒng)籌提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2019 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知》，主導(dǎo)推進(jìn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)性下降，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》于2016 年發(fā)布，提出了“六個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理〔6〕。2017 年，國家啟動(dòng)生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)。2019 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見》發(fā)布，推進(jìn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施，實(shí)現(xiàn)參保同步登記、基金合并運(yùn)行、征繳管理一致、監(jiān)督管理統(tǒng)一、經(jīng)辦服務(wù)一體化〔7〕。2017 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式改革的指導(dǎo)意見》，醫(yī)保在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步增強(qiáng)。

在社會(huì)救助方面，一方面，伴隨精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)，全國各地出臺(tái)了落實(shí)社會(huì)救助與扶貧開發(fā)政策銜接的實(shí)施方案。另一方面，為了充分發(fā)揮社會(huì)保障兜底脫貧的作用，各地完善了專項(xiàng)救助的實(shí)施辦法，在鞏固脫貧和緩解返貧等方面形成了基礎(chǔ)性兜底保障。在養(yǎng)老服務(wù)方面，《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》于2017 年出臺(tái)。15 個(gè)城市開始長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作。近兩年，部分城市也擴(kuò)大了試點(diǎn)地區(qū)的范圍，加大了制度內(nèi)容創(chuàng)新的力度。

總體而言，“十三五”時(shí)期，我國養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷整合優(yōu)化，社會(huì)救助制度也隨著國家反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施而進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整，以養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)服務(wù)建設(shè)水平不斷提高。2018年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》完成修訂并施行，加速推動(dòng)了社會(huì)保障體系在制度建設(shè)與定型上取得了關(guān)鍵性的成就。

（三）社會(huì)保障制度覆蓋人數(shù)持續(xù)增加

黨的十八大報(bào)告提出，“全覆蓋”是社會(huì)保障體系建設(shè)的基本原則之一。這一原則實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)保障制度建制初期的“廣覆蓋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭采w”。社會(huì)保障體系也逐步朝著“人人公平享有社會(huì)保障”的目標(biāo)邁進(jìn)。值得注意的是，“十三五”期間，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)年末累計(jì)參保人數(shù)（涵蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民）從2016 年的88776.8 萬人增至2019 年的96748.5 萬人；基本醫(yī)療保險(xiǎn)年末累計(jì)參保人數(shù)（涵蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民）從2016 年的74391.6 萬人增至2019 年前三季度的135436.0 萬人。從各主要險(xiǎn)種在“十三五”期間參保人數(shù)的增幅來看，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的增幅最大，為82%；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的總體增幅為8.9%，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)增幅為14.6%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的增幅為4.7%。失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的增幅分別為13.6%、16.4%和16.2%（詳見表2）。

表2 “十三五”時(shí)期我國社會(huì)保險(xiǎn)各主要險(xiǎn)種年末參保人數(shù)及與歷史年份比較 單位：萬人

以養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率為例，以16 周歲以上人口作為應(yīng)保對(duì)象統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占16 周歲以上人口比重從2013 年的72.06%增至2018 年的82.22%?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍穩(wěn)步持續(xù)拓寬（詳見圖1）。隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的穩(wěn)步實(shí)施和人民群眾參保意識(shí)的增強(qiáng)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋對(duì)象從機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)正式就業(yè)人員逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)居民和新業(yè)態(tài)下的靈活就業(yè)人員。越來越多的自雇傭人員和自媒體從業(yè)人員加入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2019 年全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率穩(wěn)定在95%以上，基本實(shí)現(xiàn)人員全覆蓋〔8〕。

黨的十九大報(bào)告提出，要“完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)?！薄?〕在社會(huì)福利方面，重點(diǎn)加強(qiáng)了老年人和兒童的社會(huì)福利供給，幫扶貧困老年人和孤殘兒童等享有基本生活保障。以老年人福利為例，我國享受高齡補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人數(shù)量持續(xù)增加（詳見表3）。在兒童福利方面，截至2019 年第四季度，全國共有兒童福利和救助保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)663 個(gè)，床位9.7 萬張，收留孤兒24.2 萬人。福利彩票銷售額達(dá)1912.4 億元，為社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展提供了有力的資金保障〔10〕。

表3 “十三五”時(shí)期老年人福利發(fā)展?fàn)顩r 單位：萬人

總體而言，“十三五”時(shí)期的社會(huì)保障體系緊緊圍繞“全覆蓋”的原則，不斷拓寬社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等各項(xiàng)目的保障對(duì)象，參保人數(shù)和救助幫扶人數(shù)也穩(wěn)步增加。

（四）社會(huì)保障的保障維度實(shí)現(xiàn)個(gè)體生命周期全覆蓋

伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，我國社會(huì)保障制度的保障維度經(jīng)歷了一個(gè)逐步延展的過程，從早期定位于保障正式就業(yè)職工及家庭成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)等需要，逐步延展為保障社會(huì)個(gè)體在出生前、學(xué)齡前、學(xué)齡期、就業(yè)期、退休期以及臨終關(guān)懷等全生命周期。而且，在社會(huì)保障的保障維度實(shí)現(xiàn)個(gè)體生命周期全覆蓋的過程中，社會(huì)保障的內(nèi)容也變得更加多樣，從初期側(cè)重于低水平的經(jīng)濟(jì)保障擴(kuò)展到兼顧精神保障與服務(wù)保障。一個(gè)經(jīng)歷完整生命周期的公民可以在每一個(gè)生命階段獲得內(nèi)容多樣和層次多樣的社會(huì)保障待遇。隨著個(gè)體生命周期全覆蓋的實(shí)現(xiàn)，我國的社會(huì)保障制度也從被動(dòng)型救助式社會(huì)保障逐步轉(zhuǎn)型到了積極促進(jìn)就業(yè)型社會(huì)保障，促進(jìn)人健康發(fā)展和積極就業(yè)的價(jià)值導(dǎo)向也越來越明確。早在黨的十七大報(bào)告就提出，要實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。黨的十八大期間，社會(huì)保障建設(shè)圍繞上述“五有”維度進(jìn)行了一系列制度優(yōu)化和增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，并且提出要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。社會(huì)保障的維度延展為“七有”。黨的十九屆四中全會(huì)則提出，“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系。”〔11〕可以看出，在實(shí)現(xiàn)“第一個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的進(jìn)程中，新時(shí)代社會(huì)保障的保障維度有了新的延展。社會(huì)保障維度的發(fā)展表明：新時(shí)代的社會(huì)保障制度在功能定位上，實(shí)現(xiàn)了從生存型、剩余型的被動(dòng)型保障向發(fā)展型、制度型的主動(dòng)型保障的轉(zhuǎn)型。在注重以社會(huì)保險(xiǎn)為支撐的經(jīng)濟(jì)保障的同時(shí)，開始注重加強(qiáng)社會(huì)福利與公共服務(wù)建設(shè)，從基本生活保障走向美好生活保障，不斷提升國民的生活質(zhì)量和幸福感。住房保障制度的完善將提升勞動(dòng)者和居民的安定感，教育、健康、就業(yè)福利與服務(wù)的提供有助于提升勞動(dòng)者的人力資本水平，提升勞動(dòng)者的發(fā)展能力與競爭力。

（五）社會(huì)保障待遇水平不斷提高

社會(huì)保障待遇水平的合理性不僅直接關(guān)系到參保者和受助者的生活保障程度，同時(shí)也關(guān)系到財(cái)政支持的可持續(xù)性和財(cái)政責(zé)任劃分。隨著我國社會(huì)保障制度的框架和保障維度持續(xù)拓展，我國公民所能享有的社會(huì)保障待遇內(nèi)容不斷多樣化，待遇水平穩(wěn)步提升。在養(yǎng)老金方面，自2016 年以來，國家統(tǒng)一安排，同步調(diào)整企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金水平。通過統(tǒng)一采取定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合的調(diào)整辦法，增強(qiáng)了提高退休人員養(yǎng)老金的激勵(lì)性和公平性。2016 年至2019 年，養(yǎng)老金總體上調(diào)水平依次為上一年度的6.5%、5.5%、5%、5%，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金更是實(shí)現(xiàn)了“十五連漲”。每年養(yǎng)老金的增長均惠及1 億名以上的老年人。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面，2018 年，全國城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為125 元左右。截至2019 年10 月，全國22 個(gè)省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出臺(tái)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制的政策性文件，10 個(gè)省份提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平〔12〕。

在社會(huì)救助方面，全國農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)由2016 年的3744 元/人·年增至2019 年第四季度的5335.5 元/人·年，全國城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由2016 年的5935.2 元/人·年增至2019 年第四季度的7488 元/人·年。城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高且增幅高于同期財(cái)政收入增幅。其中，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的年度增幅遠(yuǎn)高于同期的全國財(cái)政收支增幅（詳見圖2）。在醫(yī)療救助方面，2019 年，全國醫(yī)療救助基金支出425 億元，資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員7782 萬人，醫(yī)保扶貧綜合保障政策惠及貧困人口2 億人次，幫助418 萬因病致貧人口精準(zhǔn)脫貧〔13〕。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品報(bào)銷目錄范圍逐步擴(kuò)大，居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌覆蓋全國90%以上的地區(qū)〔14〕。2018 年，職工醫(yī)保二級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付率達(dá)到84.0%，二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)基金支付比例與往年基本持平；居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付65.6%，實(shí)際住院費(fèi)用基金支付56.1%，按醫(yī)療機(jī)構(gòu)等級(jí)分，居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付比例分別為：三級(jí)59.3%、二級(jí)69.1%、一級(jí)及以下76.2%〔15〕。

待遇的穩(wěn)步提升也得益于社會(huì)保障基金的穩(wěn)步增長。這既意味著社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)收入持續(xù)增加，也體現(xiàn)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出的同步持續(xù)增加。“十三五”期間，我國五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入由2016 年的53563億元增至2019 年的82368 億元（詳見圖3）。在基金結(jié)余方面，截至2019 年第三季度，我國三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余6.72 萬億元。在基金的投資方面，截至2019 年9 月底，18 個(gè)?。▍^(qū)、市）政府與社?；鸷炇鸹攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資合同，合同總金額9660 億元，其中7992 億元資金已經(jīng)開始投資〔16〕。

（六）社會(huì)保障管理體制治理現(xiàn)代化水平有效提升

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，我國于2018 年推行了國家機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)制度改革對(duì)提升社會(huì)保障管理體制的治理現(xiàn)代化水平發(fā)揮了極大的促進(jìn)作用。按照機(jī)構(gòu)改革思路，我國專門成立國家醫(yī)療保障局，整合管理醫(yī)療保障業(yè)務(wù)，將生育保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等相關(guān)職能整合到國家醫(yī)療保障局；人力資源和社會(huì)保障部主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等其他社會(huì)保險(xiǎn)管理；民政部主要負(fù)責(zé)基本民生保障與基本社會(huì)服務(wù)管理。此外，還成立了退役軍人管理部、應(yīng)急管理部、國家移民局也分擔(dān)部分社會(huì)保障管理職能。社會(huì)保障管理體制的改革，進(jìn)一步提升了社會(huì)保障的治理能力，為社會(huì)保障的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展提供了體制保障。在籌資管理方面，理順了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制，自2019 年1 月1 日起，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。在統(tǒng)籌層次方面，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)于2018 年開始實(shí)行中央調(diào)劑金制度，并且城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌也有望于2020 年全面實(shí)現(xiàn)。醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等也在朝著省級(jí)統(tǒng)籌逐步邁進(jìn)。統(tǒng)籌層次的提高，使社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)性功能更加凸顯。在經(jīng)辦服務(wù)方面，黨的十九大報(bào)告提出，要建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，社會(huì)保障“一卡通”也正是這一全國平臺(tái)的重要組成部分。目前，社會(huì)保障卡持卡人數(shù)已超過13 億人，覆蓋全國93%以上人口，該卡擁有100 多項(xiàng)應(yīng)用，可以廣泛應(yīng)用于就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障以及其他多項(xiàng)民生服務(wù)領(lǐng)域〔17〕。提前一年多完成了“十三五”的目標(biāo)。各地社會(huì)保障經(jīng)辦管理服務(wù)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化水平不斷提高，經(jīng)辦業(yè)務(wù)的流程更加規(guī)范和統(tǒng)一，極大地提高了基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作效率和人民群眾獲取社會(huì)保障服務(wù)的便利性，也適應(yīng)了我國人口大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)的態(tài)勢(shì)。

（七）國家財(cái)政在社會(huì)保障制度中的主體責(zé)任進(jìn)一步加強(qiáng)

從傳統(tǒng)的國家單位包辦模式走向責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)化保障模式，是中國特色現(xiàn)代社會(huì)保障的重要特征，也是現(xiàn)代社會(huì)保障改革的重要成就。按國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，社會(huì)保障制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制優(yōu)化也更加注重形成多主體責(zé)任共擔(dān)格局。然而，作為民生事業(yè)的重要組成部分，我國對(duì)于社會(huì)保障的財(cái)政支持力度一直不斷加大，國家作為重要的責(zé)任主體，通過財(cái)政資金的精準(zhǔn)扶持，促進(jìn)了社會(huì)保障制度發(fā)揮正向的收入分配效應(yīng)，使得更多的參保者，尤其是貧困家庭和人口在社會(huì)保障制度中，得到有效的保障。“十三五”時(shí)期，國家財(cái)政社會(huì)保障、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生支出總額從2016 年的34750.3 億元增至2018 年的42635.64 億元，占同期國家財(cái)政支出的比重由18.5%增至19.3%（見圖4）。

在財(cái)政責(zé)任共擔(dān)方面，基于財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，中央和地方分別承擔(dān)著不同程度的社會(huì)保障財(cái)政支出責(zé)任，比如對(duì)于部分居民參加社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，由中央和地方共同承擔(dān)。同時(shí)，通過設(shè)立中央調(diào)劑金制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的合理劃分。

總體而言，“十三五”時(shí)期，我國社會(huì)保障事業(yè)在優(yōu)化制度體系、兜底扶貧攻堅(jiān)、夯實(shí)社會(huì)政策托底框架等方面，取得了諸多成就和進(jìn)展，很多措施都按照“十三五”規(guī)劃完成實(shí)施，多項(xiàng)指標(biāo)更是超前完成。社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

二、“十三五”時(shí)期我國社會(huì)保障建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

新中國成立以來，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)極端落后和“一窮二白”的基礎(chǔ)上開始社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，依靠全國人民的艱苦奮斗和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我們建立了適應(yīng)工業(yè)化需要的、以城鎮(zhèn)職工保障為重點(diǎn)的單位就業(yè)保障制度。改革開放之后，通過破除不適合生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制障礙，不僅保持了長達(dá)幾十年的經(jīng)濟(jì)高速增長，而且逐步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的覆蓋廣大勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛與社會(huì)穩(wěn)定“兩大奇跡”做出了巨大貢獻(xiàn)。

中國經(jīng)濟(jì)的高速增長為社會(huì)保障的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。反過來，我國基本公共服務(wù)體系和社會(huì)保障制度的不斷發(fā)展，又為經(jīng)濟(jì)增長提供了內(nèi)在需求和動(dòng)力。這是符合現(xiàn)代化一般規(guī)律的發(fā)展道路，又具有鮮明的中國特色和時(shí)代特點(diǎn)，促使內(nèi)生式發(fā)展的中國社會(huì)保障制度在國際上獨(dú)樹一幟，逐步發(fā)展成為國際社會(huì)保障的一個(gè)新類型——包容性發(fā)展的典型，社會(huì)保障的中國模式呼之欲出。

（一）堅(jiān)持社會(huì)保障“保基本”的定位不動(dòng)搖，堅(jiān)持盡力而為與量力而行的建設(shè)思路

中國社會(huì)保障制度是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低、經(jīng)濟(jì)增速很高、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速變革中進(jìn)行改革和建設(shè)的。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是中國改革開放的指導(dǎo)思想，只有經(jīng)濟(jì)快速增長才能快速擺脫貧困。社會(huì)保障建設(shè)早期定位是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為國企改革和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制配套。這是中國社會(huì)保障制度改革發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。在這個(gè)階段，中國擔(dān)心過快的社會(huì)保障支出造成巨大負(fù)擔(dān)，拖累經(jīng)濟(jì)增長，從而確立了“?；尽钡纳绫０l(fā)展思路。進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，改善民生、增進(jìn)人民福祉的能力有所提高。盡管我國人均GDP 已經(jīng)突破1 萬美元的大關(guān)，但人口老齡化日益加劇、資源相對(duì)短缺的情況沒有改變，依然是發(fā)展中國家的格局沒有改變，處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情也沒有變。而且社會(huì)保障是直接同百姓見面、對(duì)賬、兌現(xiàn)的民生，“決不能開空頭支票，否則就會(huì)失信于民。”〔18〕“十三五”時(shí)期社會(huì)保障建設(shè)依然堅(jiān)持“從?；境霭l(fā)”，逐步健全救助、保險(xiǎn)、福利三大社會(huì)保障體系的基本制度和基本保證，最終實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋的目標(biāo)。

（二）堅(jiān)持守底線原則，突出脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)

擺脫貧困是中國現(xiàn)代化夢(mèng)想的最直接、最現(xiàn)實(shí)、最堅(jiān)實(shí)的目標(biāo)，也是改革開放的動(dòng)力來源。然而，創(chuàng)造財(cái)富與分配財(cái)富同樣重要，沒有財(cái)富創(chuàng)造，不可能具備使所有人都能夠過上好日子的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而僅僅依靠市場機(jī)制發(fā)揮作用，導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大、社會(huì)矛盾尖銳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少國內(nèi)市場足夠支撐和發(fā)展空間的矛盾很難解決。社會(huì)保障作為調(diào)節(jié)收入分配、緩解收入差距和社會(huì)矛盾的現(xiàn)代國家治理機(jī)制，是現(xiàn)代化國家十分重視的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。在社會(huì)保障各項(xiàng)制度與相關(guān)國家調(diào)控政策中，既包括實(shí)現(xiàn)底線公平的基本保障制度，也包括主要依靠參保者繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，還包括針對(duì)社會(huì)公眾尤其是特定人群的社會(huì)福利制度。誠然，社會(huì)保障體系中的每個(gè)制度都很重要，都需要花大力氣進(jìn)行建設(shè)，尤其需要各個(gè)制度相互協(xié)調(diào)與有機(jī)銜接。但是，有一個(gè)“最后的保障網(wǎng)”卻是實(shí)現(xiàn)“底線公平”必不可少的，那就是“扶貧攻堅(jiān)與社會(huì)救助”。“十三五”時(shí)期，國家把社會(huì)保障制度建設(shè)的著眼點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)集中在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方面，到2020 年實(shí)現(xiàn)擺脫絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。為此，中國不僅投入大量資金和項(xiàng)目，而且每年動(dòng)員幾百萬機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位公職人員深入到貧困地區(qū)、貧困鄉(xiāng)村第一線，帶領(lǐng)貧困地區(qū)的百姓艱苦奮斗，積極建立內(nèi)生式的脫貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了每年脫貧1000 多萬人的“奇跡”。2020 年即將實(shí)現(xiàn)全部貧困村摘帽，貧困群眾“兩不愁、三保障”的目標(biāo)，創(chuàng)造人類脫貧史上的“中國奇跡”。對(duì)于無勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人口，通過社會(huì)保障“兜底”方式，實(shí)現(xiàn)基本保障，最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

（三）堅(jiān)持以人民為中心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展、整體推進(jìn)

中國社會(huì)保障的發(fā)展與中國社會(huì)制度性質(zhì)密不可分，也是一定時(shí)期內(nèi)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的重要體現(xiàn)。不論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，或是改革開放以來，還是黨的十八大之后進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國社會(huì)保障制度都體現(xiàn)出高度的人民性，這也是最大的中國特色。堅(jiān)持以人民為中心，成為新時(shí)期堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的根本立場。

圍繞為人民謀利益和讓最廣大人民群眾過上好日子的目標(biāo)，“十三五”時(shí)期的社會(huì)保障制度建設(shè)按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，進(jìn)行了一系列的重大改革，最突出的特點(diǎn)就是“全民覆蓋”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。例如，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，大力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度“全民參保計(jì)劃”，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療和大病保險(xiǎn)制度，發(fā)展多層次的社會(huì)保障體系，等等。堅(jiān)持控制炒房，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，把幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、困有所助、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的保障理念落到實(shí)處?！笆濉逼陂g，雖然我國新建立的社會(huì)保障項(xiàng)目并不多，但卻是落實(shí)社會(huì)保障“七有”舉措力度最大、效果最明顯的時(shí)期。

（四）堅(jiān)持建設(shè)發(fā)展型保障，不斷強(qiáng)化兜底型社會(huì)保障的收入再分配功能

與被動(dòng)的、消極的社會(huì)保障政策不同，中國始終堅(jiān)持積極的反貧困道路，堅(jiān)持重視教育、公共衛(wèi)生、基本公共服務(wù)均等化，形成了以兜底保障為依托，注重建設(shè)發(fā)展型社會(huì)保障的總體思路。不論是開展扶貧攻堅(jiān)還是積極就業(yè)政策，特別是“十三五”時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策，目的都是通過政府引導(dǎo)、社會(huì)扶持，讓貧困人口提高發(fā)展能力，靠自己的雙手和智慧擺脫貧困。在發(fā)展基礎(chǔ)型保障的同時(shí)，我國還越來越重視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等發(fā)展型保障，促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)技能與人力資本的提升，進(jìn)而提升勞動(dòng)者的發(fā)展能力與競爭力。

由于重視擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋面，城鄉(xiāng)居民、社會(huì)弱勢(shì)群體在不斷“擴(kuò)面”的過程中被納入社會(huì)保障體系，使中國在“十三五”期間構(gòu)筑了世界上覆蓋范圍最大的，涵蓋社會(huì)保障網(wǎng)、醫(yī)療保障網(wǎng)、教育保障網(wǎng)在內(nèi)的公共保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，使政府主導(dǎo)作用與市場激勵(lì)約束、社會(huì)公眾參與有效配合，社會(huì)保障收入再分配的功能不斷增強(qiáng)。

（五）堅(jiān)持中國制度優(yōu)勢(shì)，理性推進(jìn)社會(huì)保障制度改革與建設(shè)

中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義制度集中力量辦大事的制度，是中國最大的優(yōu)勢(shì)。中國的發(fā)展離不開世界，中國的現(xiàn)代化探索也是充分借鑒吸收國際經(jīng)驗(yàn)的。但是，與簡單照抄照搬任何其他國家的模式不同，中國借鑒國際經(jīng)驗(yàn)從來只是作為參考而不是作為模板的。歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)國情一再證明，只有堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的思想路線和改革發(fā)展路徑，才是中國唯一正確的道路。

“十三五”期間，中國按照特色社會(huì)主義制度自我發(fā)展完善的總體要求，圍繞推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的明確目標(biāo)，大力推進(jìn)社會(huì)保障領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，做成了過去幾十年想做卻無法做到的大事。比如：建立職能統(tǒng)一的“國家醫(yī)療保障局”，實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)征管模式的逐步統(tǒng)一，建立更加符合國情的軍人軍屬保障制度等。每一項(xiàng)改革都牽一發(fā)而動(dòng)全身，影響面很大。但在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，不僅改革力度大、效率高，而且保持了大局穩(wěn)定、人心平順。中國社會(huì)保障建設(shè)的推進(jìn)和基本公共服務(wù)水平的提升，絕不單純是經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然發(fā)展演進(jìn)的結(jié)果，也不是簡單照搬國外社會(huì)保障發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和外國模式的產(chǎn)物，而是通過試點(diǎn)先行，不斷總結(jié)提升，進(jìn)而在理論指導(dǎo)下自覺推進(jìn)漸進(jìn)式改革的結(jié)果。沒有勇往直前的改革決心和咬定青山不放松的改革毅力，中國的社會(huì)保障不可能取得今天的成就，也不可能探索出包容性、發(fā)展型、多支柱、多層次的綜合保障的中國道路。

伴隨脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與全面建成小康社會(huì)交匯期發(fā)展目標(biāo)的即將實(shí)現(xiàn)，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對(duì)社會(huì)保障和基本公共服務(wù)均等化的愿望和需求更高，中國社會(huì)保障制度的未來發(fā)展，更要堅(jiān)持自主創(chuàng)新、全面改革、整體發(fā)展，不斷完善治理體系，提升治理能力，為推進(jìn)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮更大的作用。