姜宏青 王 翔

(中國海洋大學 管理學院會計學系， 山東 青島 266100)

一、引言

隨著十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理”，我國政府績效管理進入新的時代。黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的目標以及2018年9月《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布，意味著我國政府績效管理以預算績效管理為切入點正式進入新的時代。

政府績效評估學術研究在我國可追溯至上世紀90年代，基于社會主義市場經(jīng)濟改革和政府職能轉型的時代背景，以引進、吸收國際上政府績效評估理論和先進經(jīng)驗為起點，至今已經(jīng)走過二十余載，形成豐富的研究成果，其中不乏有理論思想在實踐中得到應用。然而，我國政府績效評估在實踐中仍然存在碎片化、形式化等諸多問題，隨著十八大提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革要求，公共管理和財政管理領域的政策不斷出臺和修訂，政府原有的管理理念和模式也在不斷創(chuàng)新。那么，面向未來，應該如何完善和發(fā)展我國政府績效評估理論以有效指導實踐，不斷優(yōu)化相關政策，從而有效革除弊端引領政府管理行為，成為亟需研究的時代命題。梳理近二十年政府績效評估研究成果，可以使我們更加清晰地了解政府績效評估理論發(fā)展的歷史，以史為鑒，保持嚴謹?shù)膶W術態(tài)度，不會犯自以為取得重大突破實際上卻是對某一理論重新闡述的錯誤，[1]從而更好地繼承與發(fā)展。為此，本文在系統(tǒng)梳理政府績效評估理論研究發(fā)展歷程的基礎上，總結研究成果的學術貢獻，面向未來分析存在的問題，基于國家治理現(xiàn)代化的目標探索政府績效評估的基本規(guī)律和學科理論體系，對政府績效評估可持續(xù)研究的問題提出展望。

二、政府績效評估研究的歷史演進脈絡

(一)西方先進經(jīng)驗的借鑒(1994—1999年)

我國政府績效評估的研究始于20世紀90年代中期，由于西方國家開展政府績效評估的歷史悠久、制度完善，故而該階段的研究較多關注對西方政府績效評估的理念與方法的介紹。約翰·鮑恩的《評估中央政府的工作績效》和大衛(wèi)·伯寧瀚的《英國地方政府中運用績效評估尺度的觀察》在我國出版發(fā)行，開啟了我國政府績效研究之先河。國內學者以英國政府績效評估的時代背景、主要內容、應用價值等研究為先導，[2]相繼提出革新政府績效評估觀念，構建以公眾滿意度為價值取向的績效評估示標體系以及在制度方面尋求績效評估與行為價值選擇在整體統(tǒng)一性、科學導向性和客觀實在性等方面發(fā)生的扭曲的原因等觀點。[3][4][5]

這一時期處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡階段，計劃經(jīng)濟時期的“全能政府觀”與市場經(jīng)濟的“有限政府觀”還處于交鋒時期，因此，該階段的研究主要集中在國外評估實踐經(jīng)驗的引進以及觀念的革新等方面，研究成果較少，尚未引起學術界的普遍重視和廣泛關注，只是政府績效評估理論提出的前奏曲。

(二)本土化研究和西方先進經(jīng)驗借鑒并行(2000—2006年)

進入21世紀，我國政府績效評估在實踐中研究，在研究中實踐，方興未艾。一方面經(jīng)過改革開放二十年粗放式的經(jīng)濟發(fā)展，唯GDP論評價政府績效的模式導致發(fā)展不平衡的問題愈發(fā)嚴重，亟需修正；政府績效評估觀念是“全能政府”還是“有限政府”，需要認識和矯正。另一方面在“破”的基礎上如何“立”，需要與我國的政府轉型與管理目標相適應。

1、探索構建政府績效評估體系與基礎理論體系

學者們基于整體視角主張建立一套完整的績效評估體系。主要研究成果有：以價值取向為指導，從科學發(fā)展觀、和諧社會觀等基本價值理念出發(fā)，[6][7]提出評估體系的構想；從政府績效評估的基本問題入手，圍繞“為什么評估”“評估什么”“誰來評估”“如何評估”等基本問題，以及由此衍生出的若干問題構建績效評價體系；[8][9][10]基于戰(zhàn)略高度，以戰(zhàn)略框架為基礎構建評估體系，從政府部門及具體政策實施的微觀績效以及政府整體履職情況的宏觀績效兩個層面，或者從制度基礎、評價體系框架與流程構建三個層面等構建戰(zhàn)略績效評估體系。[11][12]另外，隨著現(xiàn)代信息技術的不斷發(fā)展，電子政府建設方興未艾，有研究針對傳統(tǒng)政府績效評估的局限提出電子政府績效評價體系的構想。[13][14]更多學者則在整體評估體系下對相關基礎理論展開深入研究。

(1)評估概念的界定研究。研究政府績效評估的概念通常是與評估對象的研究同時進行的，評估對象可以從宏觀、中觀與微觀層面來進行劃分，即一級政府、政府部門或政策項目、政府人員等三個層次的劃分。相應地，政府績效評估的概念也可以從三個層面進行闡述。在宏觀層面上，政府績效評估是對整體政府行為的評估，即依據(jù)政府在公共管理與公共服務過程中的效率、受托責任、服務質量、滿意度等方面的判斷，對其形成的投入、產(chǎn)出、中期成果、最終效果所體現(xiàn)的績效進行評定與劃分等級；[15]在中觀層面上，政府績效評估是對政府部門或具體政策、項目的評估，即通過科學的方法、程序與標準，對各部門或政策、項目的業(yè)績、成就和實際工作進行測量、比較和分析，以使政府績效得到改善與提高；[16]在微觀層面上，政府績效評估是對公務員業(yè)績及其對組織貢獻的評估，但鮮有學者單從微觀層面來界定政府績效評估的概念，而是將微觀層面與另外兩個層面結合起來，如通過微觀與中觀的結合，將其定義為對政府內部管理的衡量，包括對個體層面業(yè)績的認可和部門層面履職情況的評估，以及在與外部環(huán)境的互動中實現(xiàn)的政治、經(jīng)濟與社會績效。[17]

(2)價值取向的選擇研究。受計劃經(jīng)濟體制形成的“全能政府觀”以及我國長期以來形成的“官本位”等傳統(tǒng)觀念的影響，政府績效評估的價值取向發(fā)生扭曲，而在針對價值扭曲展開的研究中，關于“人”的探討受到學者的青睞，如“公民為本”“以人為本”,以及“民眾本位”的價值取向。[18][19][20]除此之外，以經(jīng)濟增長與分配公平、社會秩序穩(wěn)定與自由民主等作為基本價值取向的研究也構成價值取向研究的重要內容。[21][22][23][24](P59)

(3)評估目標的模式研究。評估目標是指政府實施績效評估應該達到的境地，楊雄勝等將績效評估的目標分類為基本目標與具體目標。[25]其中，基本目標可概括為決策有用性和評價可用性兩種評估目標模式，即為上級主管部門提供資源配置決策、預算資金和各部門績效責任評價的有用信息；具體目標可以細分為政治導向、行政任務導向、行政程序導向、經(jīng)濟目標導向、結果導向,以及預算資金效能導向等評估目標模式。

(4)評估主體的確定研究?？冃гu估本質上是人的價值判斷行為，評估對象具體構成要素的設定和選擇往往因評估主體的不同而存在差異，因此，如何科學地確定評估主體成為研究的重要內容。受科層制的影響，傳統(tǒng)的評估主體通常是指上級主管部門，隨著民主進程的推進，自上而下考核形式的弊端逐漸暴露出來——下級為了迎合考核的需要，“唯上不唯下”，難以反饋群眾需求，公眾的意愿表達和利益訴求不能有效滿足。另外，任何單一主體都是基于特定的評估角度，既有其他主體所不具備的優(yōu)勢，亦有自身難以克服的局限性，如信息不對稱等。于是評估主體多元化便成為有效保障評估的基本原則。然而，多元主體并不意味著全民參與，基于成本的考慮以及內外部評估主體相結合的原則，對立場不同、利益不同的評估主體進行相互補充、相互促進便成為多元評估主體組合的重要研究思路。[26][27][28]然而，即使能夠解決多元評估主體的組合問題，評估工作仍面臨著不可避免的問題——不同評估主體之間由于利益偏好的不均衡，基于自身利益的績效衡量可能會因主體的感性因素或者利益預期而影響結果的科學性。據(jù)此，有學者提出組建獨立于政府的專業(yè)性評估機構、成立“績效考評委員會”或發(fā)展第三方評估模式等路徑。[29][30][31][32]

(5)評估對象的具體構成要素研究。一是評估內容的確定。評估內容影響評估主體與方法的選擇，因而也就成為評估的基礎性工作。評估內容的確定往往與績效評價指標體系相結合，依據(jù)評估內容來構建績效評價指標體系。臧乃康將評估內容分為經(jīng)濟績效、社會績效與政治績效，[33]在此基礎上，對其進行細化或者擴展，從而豐富了績效評價指標體系。主要包括將政治績效細化為政府業(yè)績、公務員素質、行政效率與效果等，將經(jīng)濟績效細化為經(jīng)濟進步與發(fā)展，社會績效則細化為人民生活、公共服務、社會穩(wěn)定與發(fā)展等；而擴展主要體現(xiàn)在將以科教文衛(wèi)指標為主的文化績效和以生態(tài)環(huán)境、自然資源指標為主的生態(tài)績效納入績效評價體系中。二是評估方法的選擇。傳統(tǒng)的評估方法(主要指3E評價法、平衡計分卡法和標桿管理法)雖在評估實踐中廣泛應用，但由于其既缺乏工具理性之于績效水平精準評估的優(yōu)勢，也缺少價值理性基于價值內涵視角對政府績效定性評價的功能，在實務中存在定量或定性誤區(qū)。[34]于是，建立定性分析與定量方法相結合的績效評估模型成為解決之道。[35]三是指標體系的構建。指標體系是績效評估的核心，支撐著整個評價體系，可謂“績效評價之軀干”。[36]但由于公共管理的復雜性以及公共目標的多元化，指標體系的設計也就成為難點所在——如果不能設計一套科學合理的績效評估指標體系，就不能為績效評價提供一套可量化的考核標準，績效評估也就失去了意義。學者們紛紛提煉出各自的指標體系，主要包括基于評估內容與多層次指標體系設計方法的思路、依據(jù)價值原則或評估方法設計，以及依據(jù)普遍性與特殊性的辨證關系構建既富有共性又極具個性的指標體系。[37][38][39][40][41][42]四是評估模式的設計。評估模式是評估體系、方法、機制等評估因素的組合以及指導這些要素組合的理論原則，評估模式是政府績效評價的關鍵，評估工作能否順利、有效進行的關鍵在于評估模式的設計是否恰當。各地方政府在實踐探索中，逐漸形成了如目標責任模式、效能監(jiān)察模式、公眾評議模式，以及第三方評估模式等各具特色的評估模式，由于缺乏科學的理論指導，上述模式或多或少地存在一定的局限，為設計更加合理的評估模式，學者們紛紛從不同角度獻言獻策，如主題、維度與示標為維度的基本模式，以公共價值為基礎的評估模式，建立“績效考評委員會”和制定“績效管理條例”的考評績效新模式，注重施政成本與政府績效、評估指標的差異性與評估標準的價值統(tǒng)一性、評估主體的獨立性與依附性之間的關系的模式設計，基于顧客導向的第三方評估模式。[43][44][45][46][47]

2、國外評估實踐和理論成果的系統(tǒng)介紹

西方政府績效評估歷經(jīng)數(shù)十載的發(fā)展歷程，基本形成了一套成熟的理論體系，我國政府績效評估作為“舶來品”，從引入之日起便經(jīng)歷著吸收、借鑒與本土化的過程，學習西方國家的先進做法成為國內研究的一項重要內容，通過翻譯國外相關文章和專著，考察和介紹國外先進經(jīng)驗，為國內績效評估提供借鑒。研究主要包括對某一國家的評估研究和對西方國家的整體考察研究。對某一國家的績效評估研究主要是通過闡述美國政府績效評估的經(jīng)驗做法而具體展開的，主要有對美國績效評估實踐的介紹，[48][49]對美國政府績效評估演變軌跡的回顧，以及對美國績效評估制度的探討。[50][51][52][53]對西方國家整體性研究包括對西方國家評估實踐發(fā)展的趨勢研究和對西方國家政府績效評估理念、做法的借鑒研究。[54][55][56]

縱觀這一時期的上述文獻可以發(fā)現(xiàn)，該時期理論研究成果豐碩，其貢獻在于：構建較為完整的政府績效評估體系，建立了績效評估基礎理論的構成要素，在我國的績效評估理論與實踐的研究中，也借鑒和發(fā)展了西方的績效評估制度。但同時研究也存在以下的局限：

(1)研究視角不夠開闊。大多數(shù)學者都是基于公共管理的視角，其他領域的學者很少涉足該方面的研究，而政府績效評估受經(jīng)濟、政治、文化、歷史等諸多復雜因素的交叉影響，必然涉及到多個學科乃至跨學科的研究，單一學科視角會不可避免地導致研究的片面性。

(2)原創(chuàng)性理論研究成果不足。該階段的學者們缺乏對政府績效評估的原創(chuàng)性理論研究，對政府績效評估問題的分析往往基于問題的表象而非本質，尤其在引入西方發(fā)達國家績效評估的先進經(jīng)驗時，未能結合我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實條件來實現(xiàn)外來經(jīng)驗的本土化，以及缺乏對整個績效評估運行機制的宏觀把握，導致理論成果由于缺乏實踐應用性和可操作性而難以科學指導實務工作的發(fā)展，進而致使評估工作的盲目性愈益加重。

(3)研究方法單一。通過考察政府績效評估較為先進的西方國家可以發(fā)現(xiàn)，國外非常重視對政府績效評估的定量分析與實證研究，而我國在這一方面的研究基礎比較薄弱。彭國甫在當時的一篇文章中指出，運用定量分析與實證研究僅占當時相關研究的6.21%，這使得研究成果是否具備實際應用性有待商榷。而隨著政府績效評估研究達到巔峰并逐漸進入瓶頸期，將定性分析與定量分析相結合，重視實證研究方法無疑將成為突破研究困境的一條重要出路。

(三)政府績效評估的多元化研究時代(2007—2012年)

第二階段的研究側重點在本時期熱度依然不減，成果層不出窮，如周志忍、彭國甫、卓越、包國憲、倪星、臧乃康、盛明科等學者都有學術成果產(chǎn)出。之所以將其單獨劃分出來作為歷史演進的一條重要線索，主要是因為該階段較之前呈現(xiàn)出新的趨勢和特點，具備多元化的研究特點。多元化主要表現(xiàn)在兩個方面：一是研究視角的多維度，二是研究方法的拓展。

1、研究視角的多維度

經(jīng)過不懈探索，該階段政府績效評估的研究視角得到極大的擴展，不再專屬公共管理領域，而擴展為一門涉及公共管理學、會計學、財政學、社會學，甚至環(huán)境保護等多學科交叉的研究領域。

(1)基于財政學視角的研究思想。與公共管理學視角下的研究不同，財政學視角的政府績效評估是對財政資金的績效評價。盡管財政學界對財政績效評價亦有評價目標、指標、標準、方法等方面的探索，但研究重心卻在財政支出績效評價的制度建設層面。[57][58]受諸多條件的限制，現(xiàn)階段我國尚不具備推行績效預算的條件，于是，以預算績效評價作為過渡來推動績效預算改革便成為理論與實務研究的重要突破口。蔡紅英主張將政府績效評價的結果與部門預算的編制相結合；[59]鄧毅主張實行預算管理與財政支出績效評價相結合以實現(xiàn)績效預算的新突破；[60]許正中等主張通過預算支出績效評估以加強財政收支控制，進而進入項目預算階段，進行動態(tài)性績效評估，實現(xiàn)公共項目的績效管理；[61]徐俊、周慶華提出通過將當前財政績效評價體系進行分解、拓展與整合，創(chuàng)建以政策、項目、資金、管理、效果等評估相互關聯(lián)、自成一體的財政績效評價體系的框架體系。[62]

(2)基于會計學視角的研究思想。會計作為貨幣化的經(jīng)濟系統(tǒng)，能夠為政府績效評價的實施提供充分的定量信息支持，而且，實現(xiàn)財政績效評價與預算管理的有機結合也需要政府會計的配合。因此，會計學視角下的政府績效評估側重于會計信息對績效評估支持作用的研究。于是，探索績效評價導向下的政府會計制度設計便成為重要的研究課題，也構成了政府會計改革的重要方向。政府會計改革首先要構建財務會計與預算會計相協(xié)調的會計信息系統(tǒng)，以此生成政府行為的過程及結果的信息，[63]而生成的信息報告與披露則涉及到政府財務報告的定位問題，即政府財務報告是應該擴展其邊界以滿足績效評價的多元化信息需求，還是應該保持本質屬性的前提下優(yōu)化其功能。張琦認為,過度擴展會計職能可能造成系統(tǒng)間功能重疊，導致有效資源的低效甚至無效配置，由此主張充分發(fā)揮貨幣量化信息系統(tǒng)的優(yōu)勢，將非貨幣量化的功能交由其他系統(tǒng)去實現(xiàn)；[64]但也有學者指出，政府財務報告既然作為績效評價的信息平臺與制度基礎，理應在合理界定其邊界的基礎上，優(yōu)化報告內容并適度擴展其邊界，從而使其能夠包含單獨提供績效信息的財務報告，[65][66]即績效導向的政府財務報告的構想；[67]另外，精確的成本計量與分析能夠為績效評價在成本控制方面的效果提供成本信息的支持，于是構建獨立的政府成本會計成為增強績效評價可操作性的重要方法。[68][69]

除此之外，還有學者從其他視角對績效評價的相關問題進行探討，如低碳視角對績效評級的評價體系的構建研究、博弈視角下對績效評價模型選擇的優(yōu)化研究，以及居民幸福感視角下的研究等。[70][71][72]

2、研究方法的擴展

在之前評述中提到，早期研究側重于定性研究，定量研究相對缺乏。而在該階段，定量研究得到一定的發(fā)展，學者們利用數(shù)據(jù)展開研究,豐富了績效評估的研究路徑。主要有:鄭方輝、王琲對2007年廣東省部分成年居民的調查數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計處理，并通過對廣東公眾滿意度指數(shù)進行了推導計算及變量之間的交互分析，得出績效滿意度與居民收入呈現(xiàn)“倒U型”關系的結論；[73]鄭方輝以廣東省市縣兩級政府的整體績效指數(shù)進行量化分析，基于第三方立場對地方政府整體績效進行評價；[74]鄭方輝、覃事燦利用2007—2009年廣東省政府整體績效評價數(shù)據(jù),檢驗了周期對評價結果的影響,并提出我國地方政府整體績效評價應以三年為期的建議；[75]馬佳錚、包國憲通過因子分析法，基于2007年甘肅省各州市的績效評價數(shù)據(jù)，對政府績效評價量化指標表的改進方式提出建議。[76]

研究的多元化使得該時期研究成果豐碩，從CNKI搜索主題“政府績效評估”的統(tǒng)計結果來看，雖相關研究文獻自2008年達到高潮后熱度漸減，整體上呈現(xiàn)出“降溫”之態(tài)勢，但是從研究成果數(shù)量上來說，明顯多于之前或之后(如圖1)，這也是將該階段單獨劃分為一個研究單元的理由。

圖1 以“政府績效評估”為主題的文獻檢索數(shù)量統(tǒng)計

(四)精細化研究與創(chuàng)新性探索(2013年至今)

從圖1中不難看出，該階段與第三階段都處于政府績效評估學術研究的“降溫”時期，將該階段單獨劃分主要是出于以下幾點考慮：首先，十八大以來，我國發(fā)生了歷史性變革，無論在經(jīng)濟建設層面，還是在民主政治建設層面，亦或在深化改革層面，均取得舉世矚目的成就，社會環(huán)境發(fā)生重大變化，績效評估的發(fā)展態(tài)勢也隨之發(fā)生深刻變化，研究的側重點自然會有變化；其次，隨著“全面實施績效管理”等一系列政策的出臺，政府績效評估的研究“瓶頸”有望打破，使之再次成為學者關注的焦點；最后，梳理文獻時我們發(fā)現(xiàn)，這一時期研究更加“刁鉆”，如果說早期研究具有相似性，那么該時期研究可謂充滿創(chuàng)新性，不拘泥于傳統(tǒng)的體系構建、制度探索，以及概念研究，而是充分將環(huán)境因素融入到績效評估理論研究中，結合其他改革實踐進行探討，呈現(xiàn)出極富個性化的研究特征。故而單獨劃分該階段可以展現(xiàn)該時期研究的顯著不同，主要表現(xiàn)在：

(1)結合政府改革的熱點領域進行的績效評估理論研究，實現(xiàn)理論性與應用性研究相結合的科學發(fā)展。主要包括對第三方政府公共服務績效評價項目的比較研究、結合權責發(fā)生制政府財務報告制度改革提出構建政府財務績效報告的理論構想、針對建設服務型政府提出完善政府績效評估的基本思路、針對政府與社會組織合作的績效評價、新時代下建立全面績效管理新機制的構想、基于政府購買服務和科研績效評價的科研激勵機制的基本框架體系，以及基于“全面實施預算績效管理”的政府績效會計信息體系的構建研究。[77][78][79][80][81][82][83]

(2)通過創(chuàng)新理論方法而進行的績效評估理論研究。劉子先、高樹彬認為,現(xiàn)有績效評價體系缺乏按職能部門分類的綜合評價，從而設計了基于模糊綜合評價的政府績效評價模型；[84]包國憲、王學軍利用提出的以公共價值為基礎的政府績效治理理論構建了一個破解唯GDP導向的政府績效治理體系；[85]何文盛等提出了認知政府績效評估結果偏差的理論框架的構想；[86]蔡立輝、劉曉洋以大數(shù)據(jù)為背景，探討利益相關者之間的博弈中強化和完善政府績效評估的頂層設計；[87]王學軍更是另辟蹊徑，在改進績效中提出研究績效損失的新視角。[88]

綜合已有研究成果可以發(fā)現(xiàn)，視角的多元化、內容的精細化已成為政府績效評估理論發(fā)展的重要趨勢，而且，研究大都基于特定的領域提出新的觀點(這一表現(xiàn)在近年來的研究尤為顯著)。日益多元且細化的研究固然有利于形成“百家爭鳴”的局面，促進政府績效評估理論廣度與深度的拓展，但若“百家之言，各執(zhí)一詞”，各持不同的視角與觀點去擴展其邊界，可能導致評估理論的泛化，有“什么都可能是政府績效評估，但也有什么都不是”之虞，在實踐中也不乏地方政府選擇性地應用評估理論導致評估方向偏離的情況。對于該問題，已有學者意識到其嚴峻性并提出了整合績效評估體系的理論構想，試圖將政府績效評估限定在一定的框架中研究，但由于缺乏整合現(xiàn)有研究成果的意識而導致提出的理論構想或多或少存在一定的局限性。另外，政府績效評估不是一時一地的研究，也不是一人一戶的研究，而是在政府可持續(xù)運營管理的時間軸上，建立與政府職能相吻合、與時代背景發(fā)展相融合的績效評估理論，構建一套完整的、內在邏輯一致的框架性內容體系來規(guī)范評估理論的發(fā)展，使得理論研究保持相對穩(wěn)定性，并以此指導評估實踐的運作。為此，我們提出構建政府績效評估的概念框架理論。

三、政府治理理論要求政府績效評估體系規(guī)范化

政府績效評估的本質在于基于目標對政府行為以及由政府行為所導致的后果進行評價，旨在分析政府公共治理目標和政府行為的一致性與有效性。而政府績效評估的目標應在國家治理的指引下予以確定。國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益、維護公共秩序。國家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少包括五個標準：一是公共權力運行的制度化和規(guī)范化；二是民主化；三是法治；四是效率；五是協(xié)調。[89]將政府治理納入國家治理的整體范疇，在于政府主體基于治理而不是統(tǒng)治管理公共事務提供公共產(chǎn)品，要求政府轉變理念，重構政府和市場和社會的關系，變革行使公權力的方式和路徑，最大限度提高政府治理能力，即通過制定、執(zhí)行規(guī)則和提供服務而與社會實現(xiàn)“雙贏”的能力，以實現(xiàn)“善治”的目標。[90]由此可論，政府職能的履行要在國家治理的框架內進行衡量和變革；按照現(xiàn)代化的治理標準要求，政府的行為需要滿足規(guī)范化、民主化、法制化和效益化；政府治理的可持續(xù)性要求政府在橫向和縱向的可協(xié)調性，包括：政府、市場和社會的協(xié)調，人與自然的協(xié)調；不同層級政府以及相關部門政策和行為的協(xié)調，過去、現(xiàn)在和未來的代際公平和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調，協(xié)調包括共生共存、共享共榮、互補互助、互益共贏的過程與結果，也包括新舊交替不斷揚棄的過程與結果。正如“國家治理水平有高低優(yōu)劣和有效與失效之分”一樣，政府治理同樣存在有效、失效和無效之分，碎片化、短期行為、政出多門，以及部門主義、地方主義，是我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點，嚴重削弱了國家的治理能力。因此，需要在國家治理的目標體系下建立不斷審視、評價和矯正的機制，一方面評價和監(jiān)督當前的過程和結果，另一方面矯正未來政策和行為，即所謂的政府績效評估機制。政府績效評估作為國家治理體系的重要組成部分，也就必然要求用五個標準來衡量其是否滿足現(xiàn)代化的要求?？冃гu估作為一個治理行為必須要在治理目標指引下實現(xiàn)規(guī)范化、民主化，績效評估面前人人平等(法制化)和效率化，同時，績效評估能夠在不同層級政府以及不同機構之間進行協(xié)調和對比，進一步強化不同區(qū)域和不同層級政府責任的承擔與履行。政府績效評估在政府治理的框架內表現(xiàn)為一套由目標引導、多元主體參與、對政府行為進行分析評價的原則制度體系，是由內在邏輯一致性的關鍵概念組成的原則制度體系，稱之為“政府績效評估的概念框架”。概念框架所涵蓋的是該學科最基本的理論和概念，這些理論或概念明確界定了該學科中研究對象的性質、范圍與功能，而且依據(jù)特定的邏輯將其聯(lián)結成一個首尾一貫的體系，以此引導理論與實務層面上的制度體系或規(guī)范的建立。因此，政府績效評估理論研究要與實踐相結合，需要制定屬于該領域特有的行為準則——《政府績效評估準則》，以此指引和規(guī)范績效評估實踐，進而以評估實踐引導政府公共服務和公共管理的行為。而要制定《政府績效評估準則》，需要有標準化、一般化的理論指導，政府績效評估概念框架的性質和目的就是為改善政府績效評估實務和繼續(xù)發(fā)展與評估的一般理論相統(tǒng)一的、有需要的評估工作提供一種指引和手段。

另外，政府績效評估是一個由多種學科交叉而成的領域，在框架體系設計方面需要借鑒和融合不同學科的理論，正是由于這一領域具有跨學科的特殊性，決定了需要有與這一領域的性質和功效相適應的概念框架，這也是判斷一個學科是否真正獨立的重要依據(jù)。政府績效評估在我國發(fā)展已有二十多年的歷史，理論方法體系雖仍在不斷發(fā)展與創(chuàng)新，但總體而言已經(jīng)相對成熟，借助概念框架和應用指導的形式進行標準化的工作實際上已經(jīng)具備了基本條件。而要構建這套框架體系，首先要做的是對評估理論的基本內容要素化處理并對其關聯(lián)性進行分析，為此，我們從研究的角度出發(fā)，整合已有成果，設計了如圖2所示的政府績效評估概念框架(1)這里指的“政府績效評估”是廣義上的績效評估，即既有對政府及其部門的績效評估，又有對財政資金的績效評估。(Conceptual framework for Government Performance Evaluation，簡稱CG)。

圖2 政府績效評估概念框架(CG)及運行機理

四、政府績效評估概念框架的運行機理分析

首先，概念框架是由一系列本學科基本理論或概念要素聯(lián)結而成的體系架構，建構概念框架首先確定所謂“邏輯起點”的理論或概念要素的選擇與定位。政府績效評估要在國家治理戰(zhàn)略目標下有明確的價值理念做指引，價值取向是政府績效評估的基礎，決定了績效目標的確立，對指標體系的設置和權重的配比具有重要的導向與支持作用。比如20世紀80年代的價值取向強調經(jīng)濟與效率，于是GDP等反映經(jīng)濟發(fā)展的量化指標成為評價地方政府績效的重要標準，隨著中國特色社會主義進入新時代，政府執(zhí)政理念從以經(jīng)濟發(fā)展為核心向五大發(fā)展理念轉變，在更加注重“滿足人民需求”的價值導向下，評價目標發(fā)生改變，扶貧、居民幸福指數(shù)、獲得感、需求的滿足程度等逐漸成為新的績效評價標準。價值取向是“績效評估之魂”，[91]甚至關系到績效評估的成敗，因此價值取向也就構成了績效評價概念框架的邏輯起點。

其次，在既定價值取向的指引下，確定評估目標，根據(jù)目標設定績效評估對象的具體構成要素，即評估方法、評估內容、評估模式與指標體系的選擇與確定，進而由評估主體依據(jù)上述評估標準對評估對象進行評估，由此形成評價結果。一方面，根據(jù)價值取向確定評估目標，進而落實到評估的具體運行過程中，形成評估結果反饋到評估目標，通過評估目標影響價值取向，并與信息、評估環(huán)境發(fā)生互動，為下一期間的評估提供依據(jù)，由此形成政府績效評估的第一個閉環(huán)，該閉環(huán)幾乎涉及到了概念框架的全部要素且其變動會產(chǎn)生較大的影響，我們將其稱為“大閉環(huán)”；另一方面，將評估結果反饋給評估對象，對評估對象的行為進行監(jiān)督與控制，實現(xiàn)評估對象的績效問責與持續(xù)改進，可以最大程度促進評估對象行為的改進與目標的實現(xiàn)，從而形成政府績效評估的第二個閉環(huán)，由于該閉環(huán)僅是在評估體系內部的細微調整，我們稱其為“小閉環(huán)”。閉環(huán)管理強調的是可持續(xù)性、靈活性與動態(tài)性，當外部環(huán)境或者價值取向處于變動狀態(tài)時，我們需要對“大閉環(huán)”進行改革，從價值取向的變化如何對評估目標、評估標準等評估要素產(chǎn)生影響，以及如何與信息變量、環(huán)境變量發(fā)生互動中實現(xiàn)突破；而當價值觀和外部環(huán)境保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)時，更應該傾向于“小閉環(huán)”的改進，在評估主體依據(jù)一定的評估標準對評估對象進行績效評估，得出評估結果，進而對評估對象的績效問責與持續(xù)改進的過程中，對評估主體的確定、評估標準的選擇，以及與評估對象的匹配等問題作出調整。而無論是“大閉環(huán)”還是“小閉環(huán)”，都需要在每一次的閉環(huán)管理中將績效評估的結果與評估目標以及評估對象的行為進行比對，及時地發(fā)現(xiàn)問題并糾正偏差，以規(guī)范政府績效評估活動，最終實現(xiàn)政府績效的提升。

再次，政府績效評估與其所處的評估環(huán)境之間是一種互動的關系，這種互動關系主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府績效評估受特定的環(huán)境變量的影響，經(jīng)濟環(huán)境、政治法律環(huán)境、社會文化環(huán)境，以及技術環(huán)境等環(huán)境變量的變化會對績效信息生成的數(shù)量和質量、評估目標的確定，以及評估對象要素的設計產(chǎn)生影響，進而對整個績效評估運行機制產(chǎn)生影響；另一方面，政府績效評估活動也會影響到評估環(huán)境，引起外部環(huán)境發(fā)生變化，政府績效評估與評估環(huán)境之間是一個互動的關系，環(huán)境變量對政府績效評估體系的影響關系，界定為政府績效評估的外生變量。

最后，政府績效評估的過程，實質上是信息處理的過程，這個過程包含與績效相關的信息生成與輸入、績效信息的處理，以及績效評價結果信息的輸出三個環(huán)節(jié)，信息貫穿于績效評估的始終，政府績效評價的有效實施必須建立在充分、可靠的績效信息基礎之上。評估主體能夠獲取恰當?shù)目冃畔⑹钦麄€信息傳導機制的關鍵所在，從信息流動的全流程角度來講，評估主體在獲得充分、可靠、恰當?shù)男畔⒒A上，通過評價依據(jù)對輸入信息進行處理、使用，從而對評估對象進行績效評價。信息與績效評估概念框架的互動機制是雙向的，概念框架各要素間閉環(huán)運行生成信息，經(jīng)過轉化后形成績效評價需要的信息，評價后再形成的信息反饋給各要素，從而形成一個循環(huán)過程，以此來完成整個概念框架的有序運行。因此，信息作為政府績效評價的內生變量鑲嵌在政府績效評價的概念框架內。另外，信息的生成與供給也會與外部評估環(huán)境發(fā)生互動，比如，“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等技術的不斷發(fā)展，使得信息的生成和供給更加精細化、實時化與共享化，對于提高績效信息的質量具有重要的支持作用。

五、政府績效評估理論與實踐的研究展望

梳理過去、總結經(jīng)驗不是目的，面向未來探討可持續(xù)研究的領域才是目標所在，理論研究既要保持學科的完整性又要能夠引領前沿指導實踐，未來的研究以政府績效評估概念框架為基本依托，將環(huán)境與運行機理相結合，提出如下可持續(xù)研究的領域：

(一)政府績效評估體系頂層設計的可持續(xù)研究

政府績效評估的實務工作若要走向規(guī)范化與標準化，必須有內在邏輯一貫性的理論作為指導，政府績效評估理論的建立應該在國家治理的戰(zhàn)略框架內不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，基于國家治理目標定位政府績效評估目標和價值觀，并貫徹于績效評估的規(guī)則體系和行為體系。

績效評估的規(guī)則體系應該包括通用性標準和行業(yè)性規(guī)范。通用性的價值取向和目標的設定，有利于在全國范圍內建立通用可比的評估規(guī)范，建立通用性的《政府績效評估準則》，將政府績效評估概念框架嵌入準則中，形成系統(tǒng)性的評估體系，既保證政府戰(zhàn)略目標落實的縱向一貫性，又保證區(qū)域間政府績效評估的橫向可比性。行業(yè)性規(guī)范是指根據(jù)通用性規(guī)范結合各行業(yè)公共產(chǎn)品和服務的提供與管理特點，制定具有行業(yè)特色的政府績效評估體系，行業(yè)性的評估體系也必須在概念框架的范疇內設定評估對象、選擇評估模式、確定與服務流程相一致的指標體系，然后確定各指標的評估標準，建立行業(yè)范圍內的評估規(guī)則。對應到政府績效評估概念框架上，即政府績效評估概念框架的通用性與評估體系的靈活性相結合。通用性政府績效評估概念框架與靈活性政府績效評估體系二者之間體現(xiàn)的是共性與個性、普遍性與特殊性的關系，通用性概念框架強調的是宏觀性、概括性與指導性，而靈活性評價體系更多是指微觀性、具體性與可行性。一則公共部門的績效評估概念框架必須保持一致，這個系統(tǒng)性的評價體系可以避免各地區(qū)各行業(yè)對不同公共產(chǎn)品和服務的碎片化的績效評價弊端。二則在概念框架的引導下，各部門單位基于行業(yè)不同的公共管理目標或專業(yè)性服務目的，設計具體的行業(yè)評價標準。雖然各部門單位的具體指標不盡相同，但當把具體評價標準按照通用性概念框架進行整合評價時，就可以實現(xiàn)不同類型部門單位之間的績效的可比性，也可以有效避免不同評估主體對同一評估對象得出互相矛盾的評估結果的問題，進而有效指導評估行為。

(二)政府績效評估各要素關系的可持續(xù)研究

組成政府績效評估概念框架各要素的內涵會隨著時代變遷而不斷調整、變化，但在一定時期內具有相對穩(wěn)定性。因此，處理好概念框架各要素的相對穩(wěn)定性與動態(tài)調整性的關系便成為研究的重點話題。一方面，保持政府績效評估概念框架的穩(wěn)定延續(xù)性；另一方面，要充分考慮內外條件的動態(tài)變化，在評估開展過程中需不斷修正其具體內容，因時、因地制宜地不斷完善、推廣與更新，保持績效評估體系與時俱進，在動態(tài)時間點上進行合理調整，形成一個持續(xù)改進的過程，避免評估機制不合理的固化。

1、評估環(huán)境與績效評估體系的關系研究

政府績效評估的實施離不開特定的外部評估環(huán)境，對于二者之間關系的研究一直以來都是學術界較為關注的問題，隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，外部環(huán)境必然會隨之發(fā)生深刻的變化，于是，評估環(huán)境與績效評估的關系研究的重要性也凸顯出來。如近期政府出臺的降稅減費的舉措，單從這一政治環(huán)境變化的直接影響來看，會導致當期稅收收入的下降，如果僅以此為依據(jù)評價績效，那么一級政府或稅務部門的績效較之前會降低，但從長遠來看，降稅減費會帶來實體經(jīng)濟的繁榮，推進經(jīng)濟高質量發(fā)展，培育更多稅源，對財政收入產(chǎn)生長遠的積極影響。因此在該政治環(huán)境影響下不能簡單地采用縱向對比方法來制定績效評價標準，而應考慮長遠發(fā)展來設計適應的評價標準。

2、信息與績效評估體系的關系研究

信息是績效評估概念框架中的血液，對維持政府績效評價有機體的正常運轉起重要的支持作用。獲取政府績效信息越及時、全面，就越有利于政府績效評估目標的實現(xiàn)。如果無法提供真實、完整的績效信息，那么，各種針對政府績效評估問題提出的制度設計或完善建議都只能是空中樓閣，因此，信息與績效評估關系的研究具有重要理論價值和實踐意義。

對于信息的考察主要從數(shù)量和質量兩個方面進行。數(shù)量主要是指信息的充分性，質量則包括信息的表述質量與可理解性、可靠程度和相關性。從目前來看，我國政府信息搜集與披露存在的問題在于：一是披露范圍有限；二是按照政府不同機構各自的口徑生成和報告信息，形成各行業(yè)的不同類別的統(tǒng)計信息，這些信息之間缺乏必要的連貫性，有些信息不能體現(xiàn)政府行為或資金運動的來龍去脈，在進行績效評估時難以有效利用；三是各類信息的可靠性備受質疑，統(tǒng)計信息水分過大，財政信息透明度不強，會計信息碎片化等，使得績效評估的效率大大降低，不僅影響到績效評價工作的順利進行，而且，影響績效評估結果的有效性。由此，實現(xiàn)不同信息系統(tǒng)之間的整合與協(xié)調供給便成為解決政府績效評估問題的關鍵之所在。正在改革中的政府會計信息體系就是其中的重要組成部分。會計信息系統(tǒng)與其他信息生成渠道相比，在經(jīng)濟類信息采集、加工處理和輸出方面有一套系統(tǒng)而規(guī)范的標準，從而可以最大程度保證信息的可靠性和一貫性。政府會計改革的目標之一就是為政府績效評估提供信息支持，而目前政府績效評價更多依賴于統(tǒng)計與財政信息，究其原因是我國尚未形成完整客觀的會計信息體系。因此，如何構建口徑一致、客觀反映績效信息的政府會計信息系統(tǒng)，如何有效整合政府會計與其他信息系統(tǒng)的信息為績效評估服務，成為政府績效評估與政府會計改革的重要研究領域。

(三)政府績效評估運行機理的可持續(xù)研究

績效評估概念框架是跨學科的理論組合體，其組成要素之間存在內在的邏輯關系，所有要素均需發(fā)揮其相應的功能才能使整個評估機制有效運行。我們在前文的分析中給出了政府績效評估概念框架的設計構想以及運行邏輯的闡述，從概念框架運行機制的分析來看，政府績效評估諸要素之間處于普遍聯(lián)系的概念框架的整體中，而非孤立存在，某一要素或者流程的改變往往會“牽一發(fā)而動全身”，產(chǎn)生“蝴蝶效應”，帶動整個系統(tǒng)產(chǎn)生連鎖反應，這也是績效評估閉環(huán)管理的機理。那么，上述變量之間是否存在相關性，變量單元之間的作用路徑(機理)如何，各單元之間是否存在中介影響機制，對于以上問題的解析，不僅需要從規(guī)范性角度進行研究，探尋不同變量單元之間的內在聯(lián)系，更需要從實證角度進行剖析，進而全面驗證政府績效評估概念框架理論的科學性、有效性與應用性。因此，這既是規(guī)范研究也是實證研究應該持續(xù)關注的領域。