李昕蕾

【關(guān)鍵詞】全球氣候治理;氣候變化;氣候危機(jī);《巴黎協(xié)定》

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.06.009

2019年11月，英國?？巳卮髮W(xué)全球系統(tǒng)研究所蒂姆·萊頓（Tim Lenton）研究小組發(fā)表在《自然》上的《氣候臨界點(diǎn)——風(fēng)險太大，不可心存僥幸》一文指出，“地球的九大環(huán)境系統(tǒng)證據(jù)已表明，氣候比人們最初認(rèn)為的要敏感得多，我們現(xiàn)在正處于‘地球緊急狀態(tài)……如果全球變暖繼續(xù)以目前的趨勢發(fā)展下去，全球氣候?qū)⒆呦蛳到y(tǒng)性崩潰的不可逆臨界點(diǎn)。”[1]2019 年以來，極端天氣似乎更加肆無忌憚：1月底美國中西部多個州遭遇了25年來最強(qiáng)寒潮襲擊;3月中旬強(qiáng)熱帶氣旋“伊代”登陸非洲莫桑比克;6月歐洲氣溫達(dá)到有史以來最高值;11月開始澳大利亞遭到長達(dá)4個月的山火侵?jǐn)_。日益增多的氣候危急時刻提醒人們，“后巴黎時代”的全球氣候治理正步入“新危機(jī)時代”，地球的穩(wěn)定性和恢復(fù)力正在日益迫近臨界點(diǎn)。各國所提出的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)中所包括的減排力度與全球2℃溫控目標(biāo)仍存在明顯差距，離1.5℃溫控目標(biāo)更加遙遠(yuǎn)。而溫控1.5℃與溫控2℃的閾值，日漸成為世界公認(rèn)的全球氣候變化處在“危險”和“極端危險”之間的分界線。各國亟需提升在“后巴黎時代”的氣候危機(jī)治理能力。

全球氣候危機(jī)治理發(fā)展的新態(tài)勢

地球正在以前所未有的速度快速升溫，氣候變化的短期影響疊加最終將造成全球性的重大緊急狀況?！昂蟀屠钑r代”的世界呈現(xiàn)出愈發(fā)強(qiáng)烈的不確定性，各國政府不得不面對氣候變化加劇的風(fēng)險，全球氣候危機(jī)治理呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。

一、氣候變化逐步被框定為影響深遠(yuǎn)的全球主要風(fēng)險

2020年1月，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布了《2020年全球風(fēng)險報告》，強(qiáng)調(diào)就長期風(fēng)險而言，未來10年的全球前五大風(fēng)險首次全部與環(huán)境相關(guān)。按照發(fā)生概率排序的前五位風(fēng)險分別為：極端天氣事件（如洪災(zāi)、暴風(fēng)雨等）、減緩與適應(yīng)氣候變化行動的失敗、重大自然災(zāi)害（如地震、海嘯、火山爆發(fā)等）、生物多樣性損失、人為環(huán)境損害及災(zāi)難。按影響力排序的前五位全球風(fēng)險分別為：減緩與適應(yīng)氣候變化行動的失敗、大規(guī)模殺傷性武器、生物多樣性損失、極端天氣事件和水資源危機(jī)。該報告指出全球在重大氣候變化問題上的合作已經(jīng)陷入“危機(jī)狀態(tài)”，呼吁各國盡快協(xié)同合作，降低可能加劇的經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險，共同應(yīng)對氣候變化帶來的長期挑戰(zhàn)。

2019年3月由中國國家氣候變化專家委員會和英國氣候變化委員會聯(lián)合發(fā)布的《中英合作氣候變化風(fēng)險評估——?dú)夂蝻L(fēng)險指標(biāo)研究》指出，如果繼續(xù)推行現(xiàn)行政策并停滯不前，全球?qū)萑敫吲欧怕窂?，由此所帶來的直接風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險將會影響國家安全。在目前路徑上，到2100年全球平均溫度升高和全球平均海平面上升的中心估計值分別約為5℃和80厘米?？紤]到“最壞情況”，溫度和海平面的升幅可能達(dá)7℃和100厘米。這種上升速度將會給人類和自然系統(tǒng)帶來嚴(yán)重威脅：到2100年時，目前每年發(fā)生概率不足5%的熱浪將幾乎每年都會發(fā)生;洪澇發(fā)生率將提高10倍;干旱的發(fā)生頻率將以近10倍的速度增長，并將導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的糧食危機(jī)。[2]因此，各國必須立足未來氣候風(fēng)險的長遠(yuǎn)情景，考慮“最壞”結(jié)果，將對氣候風(fēng)險和韌性的分析納入決策，使其最終能夠抵御氣候變化風(fēng)險。

二、危機(jī)應(yīng)對在全球氣候治理議題中的關(guān)注度不斷提升

氣候政治的發(fā)展及其談判議程的啟動最初源于科學(xué)與政治的互動。成立于1988年的聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC） 的主要作用是匯總、篩選以及評估既有關(guān)于氣候變化影響、未來風(fēng)險、氣候適應(yīng)和減緩的相關(guān)科學(xué)、技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)方面的文獻(xiàn)，通過發(fā)布報告為國際氣候談判提供重要的智力支持。2018年10月IPCC發(fā)布的《全球1.5℃增暖特別報告》強(qiáng)調(diào)，溫控1.5℃是氣候變化風(fēng)險劇烈擴(kuò)散的臨界點(diǎn)，額外升溫 0.5 ℃ 具有巨大的邊際風(fēng)險，所帶來的自然生態(tài)損失和社會經(jīng)濟(jì)損失在一定程度上具有不可逆性。[3] IPCC第六次綜合報告將于2022年發(fā)布，為將于2023年進(jìn)行的《巴黎協(xié)定》框架下的第一次全球盤點(diǎn)提供數(shù)據(jù)和信息支撐。屆時，氣候危機(jī)應(yīng)對議題無疑將成為“后巴黎時代”氣候治理的重要議程。[4]

2019年9月在紐約開幕的聯(lián)合國氣候行動峰會，也基于氣候治理的最新態(tài)勢強(qiáng)調(diào)了氣候危機(jī)應(yīng)對的重要性。聯(lián)合國秘書長古特雷斯在會上指出，曾經(jīng)的“氣候變化”現(xiàn)在已成為“氣候危機(jī)”。氣候變化的進(jìn)度和嚴(yán)重程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過10年前的預(yù)測和評估，對“氣候緊急狀況”的應(yīng)對如同一場賽跑，需要盡快改變目前的應(yīng)對方式，尋找新的合適的應(yīng)對舉措。隨著氣候危機(jī)議題的不斷升溫，2019年12月召開的馬德里氣候變化大會（COP25）也進(jìn)一步將危機(jī)應(yīng)對納入氣候談判進(jìn)程中。為應(yīng)對氣候危機(jī)造成的損失和損害尋找資金、技術(shù)以及提升發(fā)展中國家的氣候危機(jī)適應(yīng)能力，成為此次氣候變化大會的關(guān)鍵議程。以華沙損失和損害國際機(jī)制（WIM）為例，其正式提出可以追溯到2013年華沙氣候變化大會（COP19），但因缺乏相應(yīng)的支撐一直難以落實(shí)。為完善WIM所推進(jìn)的減災(zāi)體系，2016年馬拉喀什氣候變化大會決定于2019年的COP25上對WIM進(jìn)行審評，此舉得到了遭受氣候變化嚴(yán)重不利影響的發(fā)展中國家的支持，他們希望通過審評進(jìn)一步完善WIM，從而獲取應(yīng)對損失和損害的資金、技術(shù)和能力建設(shè)援助。經(jīng)過馬德里氣候變化大會上的激烈討論，會議最終決定由WIM執(zhí)行委員會（Excom）建立關(guān)于緩發(fā)事件、非經(jīng)濟(jì)損失的專家組，就WIM相關(guān)工作起草工作計劃;視情況擴(kuò)大對發(fā)展中國家應(yīng)對損失和損害的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。

全球氣候危機(jī)治理中的三重困境

當(dāng)前全球碳排放量已經(jīng)超出現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，生態(tài)赤字不斷積累，加劇了生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，使得氣候變化系統(tǒng)性風(fēng)險明顯提高，需要各國聯(lián)合應(yīng)對。然而，在全球氣候危機(jī)應(yīng)對進(jìn)程中仍面臨如下三重嚴(yán)重困境。

一、全球氣候危機(jī)漸進(jìn)長期性與國內(nèi)短期政治利益訴求之間的矛盾

以氣候變化為代表的非傳統(tǒng)安全問題，因影響具有長期性、漸進(jìn)性以及彌散性等特點(diǎn)，往往給人以“溫水煮青蛙”的感覺。在傳統(tǒng)地緣安全博弈中，氣候議題未能被“安全化”并納入國家核心安全戰(zhàn)略中。國際氣候談判主要是圍繞碳排放空間而進(jìn)行的國家利益博弈過程。盡管各國已經(jīng)就氣候應(yīng)對和可持續(xù)發(fā)展等議題逐步達(dá)成共識，但都不愿意因為限制溫室氣體排放而壓縮本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，往往希望別國可以承擔(dān)更多的減排責(zé)任。

盡管全球經(jīng)濟(jì)論壇《2020年全球風(fēng)險報告》強(qiáng)調(diào)，極端天氣事件以及減緩和適應(yīng)氣候變化行動的失敗成為全球最可能發(fā)生和影響最為嚴(yán)重的長期風(fēng)險，但論壇側(cè)重點(diǎn)仍是各國最為關(guān)心的短期風(fēng)險，位居前兩位的是經(jīng)濟(jì)對抗風(fēng)險和國內(nèi)政治極化的風(fēng)險。[5]各國領(lǐng)導(dǎo)人的政治連任訴求決定其國內(nèi)政策仍側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等短期核心利益。尤其是西方國家，政黨競選博弈通常著重圍繞經(jīng)濟(jì)問題、就業(yè)問題等選民聚焦議題來進(jìn)行，而將具有長期性影響的氣候風(fēng)險議題后置。較為典型的是，美國兩黨制博弈導(dǎo)致其氣候外交出現(xiàn)多次波折。例如，小布什政府退出了克林頓政府簽署的《京都議定書》，特朗普政府退出奧巴馬政府簽署的《巴黎協(xié)定》。如果2020年特朗普獲得連任，則美國的氣候政策很有可能延續(xù)至2024年，那么在其任期內(nèi)（2016—2024年）美國的二氧化碳累積排放量將比其履約情形下高出 34 億噸，年均增加 4 億噸左右。[6]美國的“退群”行為導(dǎo)致全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力赤字?jǐn)U大，增加了其他國家的碳減排負(fù)擔(dān)，加大了實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》減排目標(biāo)的難度并加速了氣候變化系統(tǒng)性危機(jī)臨界點(diǎn)的到來。

二、氣候危機(jī)紐帶傳導(dǎo)性與全球氣候治理碎片化之間的矛盾

全球變暖加速帶來的是整個生態(tài)系統(tǒng)的危機(jī)，具有傳導(dǎo)性。目前全球氣候危機(jī)有如下三個主要特點(diǎn)。一是全面性，危機(jī)不會局限于某一行業(yè)或某一區(qū)域。全球變暖會引發(fā)海平面上升、干旱、山火、洪澇、地震海嘯等諸多問題，不僅威脅著發(fā)展中國家的利益與安全，也威脅著發(fā)達(dá)國家的穩(wěn)定與繁榮。二是與其他系統(tǒng)性風(fēng)險類似，誘發(fā)因素眾多，現(xiàn)有的技術(shù)條件難以有效預(yù)測。因此，單純的技術(shù)樂觀主義，如地球工程（Geoengineering）并不能對氣候變化形成根本性遏制。[7]三是具有內(nèi)生關(guān)聯(lián)性和傳導(dǎo)性。這意味著由氣候變化所引起的某種或幾種直接風(fēng)險首先觸發(fā)危機(jī)，然后通過內(nèi)生的相互關(guān)聯(lián)形成傳導(dǎo)途徑，從而會導(dǎo)致危機(jī)的“級聯(lián)”惡化，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)和政治等各個層面發(fā)生連鎖反應(yīng)。這種系統(tǒng)性風(fēng)險是難以預(yù)測和防控的，并且不斷挑戰(zhàn)人類既有的大數(shù)據(jù)風(fēng)險預(yù)測能力。[8]隨著未來各系統(tǒng)變得更加復(fù)雜、相互聯(lián)系更加緊密，各國之間需要通過開展合作和采取新的治理措施來管理跨界風(fēng)險。[9]

然而，與氣候危機(jī)的系統(tǒng)性威脅相對應(yīng)的是，隨著全球氣候治理中各類治理機(jī)制和參與行為體的增多，全球氣候治理呈現(xiàn)出一種碎片化的機(jī)制復(fù)合體發(fā)展態(tài)勢。盡管弗蘭克·貝爾曼（Frank Biermann）等學(xué)者指出，全球氣候治理制度碎片化并不一定意味全球氣候治理的失靈，[10]但是治理的有效性取決于核心制度同其他制度和規(guī)范的互動程度，以及制度之間的協(xié)調(diào)整合能力。在當(dāng)前的氣候治理格局中，“自下而上”的巴黎模式進(jìn)一步弱化了聯(lián)合國架構(gòu)在全球氣候治理中的中心作用。除此之外，氣候議題的復(fù)雜性、政治權(quán)力的博弈和國內(nèi)政治的干擾都成為影響機(jī)制間良性互動的負(fù)面因素。同時在碎片化格局的機(jī)制協(xié)調(diào)中，全球氣候系統(tǒng)性治理所需要的核心領(lǐng)導(dǎo)力也出現(xiàn)了空前赤字。美國退出《巴黎協(xié)定》后造成的減排力度下降和資金支持缺口是其他國家難以彌補(bǔ)的。歐盟作為“京都時代”的氣候領(lǐng)袖，雖然一直沒有放棄領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的雄心，但目前被經(jīng)濟(jì)、難民問題以及內(nèi)部矛盾掣肘。中國雖然被寄予發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的國際期望，但不能被苛求做出超越國情和自身能力的貢獻(xiàn)，更不能額外分擔(dān)美國所放棄的責(zé)任義務(wù)。[11]中國參與的“基礎(chǔ)四國”聯(lián)盟也因為各國的政治經(jīng)濟(jì)背景和訴求不盡相同，在關(guān)鍵問題上凝聚力不足。在此背景下，2019年的馬德里氣候大會未能就加強(qiáng)《巴黎協(xié)定》執(zhí)行的具體計劃達(dá)成任何共識。從長期來看，全球氣候治理的碎片化趨勢成為阻礙系統(tǒng)性應(yīng)對氣候危機(jī)的機(jī)制性弱點(diǎn)。

三、氣候危機(jī)影響的非均質(zhì)性與南北分割中的應(yīng)對能力困境

全球變暖的影響效應(yīng)是非均質(zhì)性的，氣候變化尤其是極端天氣事件的發(fā)生對低緯度國家（特別是撒哈拉以南非洲地區(qū)）生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度更高。[12]一直被貧困問題困擾的低緯度發(fā)展中國家由于氣候適應(yīng)能力低而面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至可能會陷入氣候致貧且無力應(yīng)對的“持續(xù)貧困”的惡性循環(huán)中。與之相比，原本比較發(fā)達(dá)的較高緯度地區(qū)的國家受氣候變化的影響較小，而且它們擁有更雄厚的財力和更先進(jìn)的技術(shù)，具有更好的氣候風(fēng)險預(yù)測和氣候災(zāi)難處理能力，可以較大程度減少氣候變化所帶來的經(jīng)濟(jì)社會損失。從地緣經(jīng)濟(jì)維度看，大部分熱帶和亞熱帶地區(qū)低緯度國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就較為落后，且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，主要依靠農(nóng)業(yè)和原材料的出口，更容易受到氣候極端天氣的影響。如溫度上升和洪水泛濫引發(fā)的疾病和糧食減產(chǎn)會更多地發(fā)生在低緯度國家，增加了這些國家的糧食安全風(fēng)險。2018年聯(lián)合國發(fā)布的《1998—2017 年經(jīng)濟(jì)損失、貧困和災(zāi)害》報告指出，“雖然高收入國家也遭受了經(jīng)濟(jì)損失，但災(zāi)難事件對低收入和中等收入國家造成的影響卻是不可估量的，低收入國家的人民在災(zāi)難中失去財產(chǎn)或遭受傷害的可能性是高收入國家人民的6倍?！盵13]

目前，發(fā)展中國家應(yīng)對氣候危機(jī)能力滯后的現(xiàn)狀并沒有得到根本改善。當(dāng)氣候災(zāi)難來臨時，其脆弱的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)會遭受更為嚴(yán)重的損害，進(jìn)而會引發(fā)一系列后續(xù)的社會、經(jīng)濟(jì)和文化等的系統(tǒng)性衰退。[14]要解決危機(jī)應(yīng)對中的氣候公平問題，需要進(jìn)一步減少“南北分割”中的差距，通過發(fā)達(dá)國家的資金支持和技術(shù)援助來提高發(fā)展中國家的應(yīng)對能力。盡管《巴黎協(xié)定》第九條第一款明確提出，“發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)為協(xié)助發(fā)展中國家締約方減緩和適應(yīng)氣候變化提供資金”，但執(zhí)行情況并不樂觀。此前發(fā)達(dá)國家承諾的年均1000億美元的資助方案僅出現(xiàn)在主席提案部分，并未在《巴黎協(xié)定》正式文本中出現(xiàn)，因而并不具有法律約束力。為實(shí)現(xiàn)全球2℃溫控目標(biāo)，發(fā)展中國家每年需要 3000—10000 億美元的資金支持，但2019年的馬德里氣候大會仍未就2020年以后的援助資金規(guī)模達(dá)成一致意見。根據(jù)歷史指標(biāo)核算，美國應(yīng)是全球氣候治理最大的資金來源國，但其退出《巴黎協(xié)定》后終止履行出資義務(wù)，同時也影響了其他發(fā)達(dá)國家出資的意愿和力度，這使得《巴黎協(xié)定》規(guī)定的到2025年前發(fā)達(dá)國家每年負(fù)責(zé)籌集 1000 億美元資助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，雖然有全球環(huán)境基金（GEF）、綠色氣候基金（GCF）等融資機(jī)制，但由于其資金規(guī)模有限，無法提供有力的資金支持，導(dǎo)致應(yīng)對氣候變化的相關(guān)行動也出現(xiàn)了延緩。更糟的是，現(xiàn)行框架下的國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制并不具備“硬法”約束力，即使某一締約方拒絕履行承諾，國際社會也不可能對其實(shí)施制裁。[15]

全球氣候危機(jī)應(yīng)對能力的提升路徑

中國國家氣候變化專家委員會名譽(yù)主任杜祥琬院士曾指出，“我們不能簡單地假設(shè)人類可以適應(yīng)氣候變化，未來風(fēng)險的規(guī)模取決于今天我們采取的減排行動和增強(qiáng)抗御能力的力度?！盵16]只有不斷提升氣候危機(jī)治理能力，才能在有限時間內(nèi)盡量避免氣候危機(jī)的嚴(yán)重影響。

一、強(qiáng)化國內(nèi)氣候立法是危機(jī)應(yīng)對的制度性保障

目前國家仍然是國際氣候危機(jī)應(yīng)對以及各種資源調(diào)動的核心行為體。國內(nèi)氣候變化立法是各國應(yīng)對氣候危機(jī)并且保障相關(guān)政策長期穩(wěn)定開展的制度性基礎(chǔ)，碳交易中排放權(quán)等確權(quán)問題也需要?dú)夂蜃兓⒎ǖ闹?。盡管2019年底的馬德里氣候變化大會未能就國際碳市場啟動達(dá)成一致意見，但是一些國家和地區(qū)，如英國、日本、墨西哥、韓國、菲律賓及美國加州等已經(jīng)通過了應(yīng)對氣候變化的專項法律，為其在法律體系下開展氣候危機(jī)應(yīng)對工作提供了根本保障。[17]隨著氣候危機(jī)威脅的不斷加劇，越來越多的國家和地區(qū)啟動了氣候立法的進(jìn)程，將氣候法律保障、制度安排以及公眾參與統(tǒng)一納入到整體行動之中。2019年12月歐盟推出了“歐洲綠色協(xié)議”（European Green Deal），將其2030年溫室氣體減排目標(biāo)上調(diào)，相對于1990 年排放水平減少50%—55%。為保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，歐盟委員會在2020年3月提交了《歐洲氣候法》，以立法的形式確立 2050 年碳中和的目標(biāo)。這些政策變革有助于在整個歐盟經(jīng)濟(jì)體中實(shí)現(xiàn)有效的碳定價，也將鼓勵消費(fèi)者和企業(yè)做出改變，并推動公共和私人部門增加對可持續(xù)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的投資。

根據(jù)聯(lián)合國2018年報告，遭受氣候危機(jī)經(jīng)濟(jì)損失最大的前五名國家和地區(qū)依次為美國、中國、日本、印度和波多黎各。[18]面對氣候威脅，中國要在世界生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，需進(jìn)一步加強(qiáng)氣候立法保障，特別是需要盡快完善極端天氣事件和氣候災(zāi)害防御立法體系。當(dāng)然，早在2012年中國就已經(jīng)著手推動應(yīng)對氣候變化的立法工作。中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、中國政法大學(xué)等機(jī)構(gòu)一起研究提出了《應(yīng)對氣候變化法》建議稿，相關(guān)部委也在嚴(yán)謹(jǐn)論證和審慎推進(jìn)。考慮到氣候變化立法的重要性和緊迫性，可以在省市層面先行開展地方立法探索為國家立法提供有益經(jīng)驗，如上海、深圳等地已經(jīng)針對應(yīng)對氣候變化工作出臺了專項地方法規(guī)。[19]

二、提升氣候危機(jī)應(yīng)對的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)與整體性安全供給能力

基于氣候危機(jī)的紐帶傳導(dǎo)性，人類應(yīng)對危機(jī)策略應(yīng)當(dāng)從局部風(fēng)險防控向系統(tǒng)性風(fēng)險防控轉(zhuǎn)變。從技術(shù)層面來看，人工智能、超級計算機(jī)、大規(guī)模分布式計算等現(xiàn)代科技相繼出現(xiàn)，在天氣預(yù)報、氣候與環(huán)境監(jiān)測、現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用。通過現(xiàn)代科技對氣候領(lǐng)域的高頻數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，或者模擬可能的氣候系統(tǒng)，對于揭示潛在的氣候風(fēng)險關(guān)聯(lián)性具有重要意義。2019 年3月，瑞士在聯(lián)合國環(huán)境大會（ UNEA） 上首次提出地球工程治理方案，推動全球氣候治理進(jìn)程加速。盡管地球工程仍存在著很大的爭議，但還是引發(fā)各國的高度關(guān)注，標(biāo)志著氣候危機(jī)應(yīng)對的技術(shù)系統(tǒng)性協(xié)調(diào)逐步被納入政治議程。從制度層面來看，相較于資金支持，國際社會應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國家提供更多的決策信息和政策工具，以改變發(fā)展中國家對關(guān)聯(lián)風(fēng)險的特征認(rèn)識，降低發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的成本。值得注意的是，2019年12月10日，12個國際組織在馬德里氣候大會上聯(lián)合成立了“水文氣象發(fā)展聯(lián)盟”，旨在幫助發(fā)展中國家提高開展高質(zhì)量天氣預(yù)報、建立預(yù)警系統(tǒng)以及開展水文和氣候服務(wù)的能力，特別是通過建立多災(zāi)種國家預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)早期預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，改善災(zāi)害風(fēng)險管理。

隨著氣候威脅的不斷擴(kuò)大，整體性氣候安全供給策略也將逐步被納入氣候治理議程中。2019年1月25日，聯(lián)合國安理會就氣候相關(guān)的威脅舉行了公開辯論，聯(lián)合國氣象組織（WMO）首次在此類辯論會上發(fā)聲。[20]區(qū)別于2007年以來的前三次辯論，本次會議沒有局限在“能源與安全”同氣候變化的關(guān)系上，而是涉及了全球與地區(qū)國際安全、人民福祉及全球穩(wěn)定等更大的范圍。WMO首席科學(xué)家卡巴特（Pavel Kabat）強(qiáng)調(diào)氣候變化應(yīng)被視為重要國家安全威脅，各國應(yīng)努力建設(shè)關(guān)系國家安全的極端天氣氣候事件預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急反應(yīng)體系，研究自然災(zāi)害的預(yù)測、預(yù)警、災(zāi)情分析、救援、調(diào)查處置和指揮決策等關(guān)鍵技術(shù)，加大對防御自然災(zāi)害、維護(hù)公共安全的支持力度。鑒此，有些國家主張聯(lián)合國安理會也應(yīng)成為討論和決策氣候變化問題的重要機(jī)構(gòu)之一。隨著氣候危機(jī)應(yīng)對中整體性安全供給的需求上升，聯(lián)合國安理會有可能成為與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并行的氣候談判與決策機(jī)制，進(jìn)而帶動整個國際社會形成合力，建設(shè)多部門預(yù)警防御協(xié)調(diào)體系。[21]

三、增強(qiáng)危機(jī)彈性治理的組織學(xué)習(xí)與聯(lián)合治理能力

公共危機(jī)的彈性治理（Resilience Governance）是一種具有前瞻性的危機(jī)管理手段，強(qiáng)調(diào)在不確定情景下的彈性適應(yīng)路徑，[22]其適應(yīng)措施能夠幫助系統(tǒng)及其組成部分應(yīng)對危機(jī)影響并盡快恢復(fù)。這意味著在危機(jī)發(fā)生之前就需要系統(tǒng)考慮到應(yīng)對危機(jī)的各種措施（包括物理環(huán)境、社會系統(tǒng)、管理網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)），從一種系統(tǒng)適應(yīng)性維度來保障危機(jī)發(fā)生后的靈活應(yīng)對。面對具有不確定性的多種氣候風(fēng)險，當(dāng)決策者希望確保各項戰(zhàn)略或投資不僅在預(yù)期條件下可行，而且還要在更多極端情況下仍具有彈性（或恢復(fù)力）時，可能需要通過對“最壞情況”的預(yù)估來決定采取哪些行動才能降低這些極端情況發(fā)生的可能性。目前，氣候危機(jī)頻發(fā)要求各國提高彈性治理的能力。面對氣候危機(jī)應(yīng)對的彈性治理不能一蹴而就，而是需要基于“最壞情況”對多次氣候危機(jī)的風(fēng)險預(yù)警、資源調(diào)動、危機(jī)應(yīng)對、危機(jī)恢復(fù)等危機(jī)管理過程進(jìn)行彈性調(diào)整。因此，切實(shí)提升危機(jī)場景中的組織學(xué)習(xí)能力也成為提升國家治理彈性的長效舉措。[23]這表明氣候危機(jī)管理需要從全球危機(jī)復(fù)合體的不確定狀態(tài)中進(jìn)行跨學(xué)科研究與反復(fù)組織學(xué)習(xí)，從而探索出一種系統(tǒng)性動態(tài)適應(yīng)的氣候危機(jī)應(yīng)對解決方案。

現(xiàn)有防控氣候變化系統(tǒng)性風(fēng)險，必須突破一元化的治理模式，在最大限度的包容性和參與性基礎(chǔ)上，構(gòu)建一種具有前瞻性和動態(tài)適應(yīng)性的風(fēng)險治理機(jī)制。根據(jù)氣候變化風(fēng)險發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，應(yīng)對氣候危機(jī)不僅需要政府、企業(yè)、社會組織、專家、民眾等所有氣候變化風(fēng)險治理主體的共同參與，還要改變治理模式，從政府科層制主導(dǎo)的單極治理模式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化的跨越部門邊界的多元主體聯(lián)合治理模式。[24]這種彈性治理需要將氣候危機(jī)教育嵌入學(xué)校正式教育和政府、公眾與社區(qū)居民的非正式教育中，以推進(jìn)政府、企業(yè)和社會公眾共同參與到應(yīng)對氣候變化的行動中來。在完善氣候變化立法適應(yīng)制度的基礎(chǔ)上，明確各個主體的責(zé)任，不斷完善組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，不但要強(qiáng)化政府氣候應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和權(quán)威性，還要鼓勵公眾參與應(yīng)對氣候變化的決策制定并拓寬公眾參與渠道，進(jìn)而從根本上推動構(gòu)建氣候危機(jī)應(yīng)對的全社會彈性治理模式。