馬雪松　王慧

〔摘要〕 監(jiān)督體系中的有效監(jiān)督機制需要基于整體性維度并結合時代背景加以考察。從現(xiàn)代國家治理的角度審視監(jiān)督體系中的有效監(jiān)督機制，有利于在制度、功能、改革三個方面深入理解其豐富意蘊，進而揭示其內(nèi)在機理與構建邏輯。有效監(jiān)督機制的內(nèi)在機理主要體現(xiàn)為有效定位監(jiān)督主體、有效識別監(jiān)督對象、有效把握監(jiān)督內(nèi)容、有效落實監(jiān)督責任。構建有效監(jiān)督機制應促進制度設計與制度實踐相契合，處理好聚焦關鍵少數(shù)與監(jiān)察全覆蓋的治理關系，遵循權威性規(guī)范并不斷健全完善巡視巡察制度，還應從責任政治的權責機構、職責界定、究責機制、督責舉措四個維度進行必要思考。

〔關鍵詞〕 監(jiān)督體系，有效監(jiān)督，國家治理現(xiàn)代化，廉政建設

〔中圖分類號〕D033.4 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0061-08

黨的十九大將“健全黨和國家監(jiān)督體系”設定為新時代黨的建設的一項重大任務，明確提出“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力” 〔1 〕68。黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系、強化對權力運行的制約和監(jiān)督作出重大戰(zhàn)略部署，要求“堅持權責統(tǒng)一，盯緊權力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制” 〔2 〕40-41。這從整體性制度架構層面為新時代完善監(jiān)督體系指明發(fā)展方向，旨在通過塑造權力監(jiān)督新格局，為全面從嚴治黨以及提高黨的執(zhí)政能力和領導水平提供有力的制度支撐。黨的十八大以來監(jiān)督體系愈益健全，持續(xù)推動黨風廉政建設和反腐敗工作取得實質(zhì)性成效，有效監(jiān)督機制作為監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，從微觀性運行機制層面提升了監(jiān)督工作的總體水平。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務與核心關切是制度建設，其深入推進應兼顧制度體系優(yōu)化及其治理效力發(fā)揮。在全面深化改革背景下，現(xiàn)代國家治理所蘊含的由領導體制、機構職能體系、監(jiān)督體系等構成的治理體系，以及制度、功能、改革的治理邏輯，為深刻把握監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制提供時代性分析角度。本文從現(xiàn)代國家治理的視角理解監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的治理意蘊，并進一步闡釋其內(nèi)在機理與構建邏輯。

一、監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的治理意蘊

監(jiān)督體系作為我國政治體制的關鍵組成部分，為中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高提供了制度保障，因而健全監(jiān)督體系是完善和發(fā)展社會主義制度以及推進國家治理現(xiàn)代化的著力點。在一定意義上，監(jiān)督體系是監(jiān)督這一政治功能的結構形式。監(jiān)督作為現(xiàn)代政黨政治的核心議題以及國家治理的重要方面，其豐富內(nèi)涵和理論資源為深入理解監(jiān)督體系提供了認識基礎。一方面，監(jiān)督具有政治行為與權力關系兩種形態(tài)。作為政治行為的監(jiān)督存在于權力運行的整個過程而且容納不同的權力主體 〔3 〕2;作為權力關系的監(jiān)督通過主客體互動保證權力正確行使，表現(xiàn)出能動性與結構性特征。另一方面，監(jiān)督作為政治體制的組成部分與運行復雜的有機系統(tǒng)，應同政治文化結構及經(jīng)濟社會背景保持某種程度的協(xié)調(diào)有序，這也成為評判監(jiān)督效果的主要標準 〔4 〕8-9。監(jiān)督體系的功能發(fā)揮遵循規(guī)范公共權力有效運行的制度邏輯，依賴黨的監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系形成協(xié)調(diào)性與整體性合力。習近平曾指出：“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使必然造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力?！?〔5 〕解決權力失范問題的根本出路在于建立管理權與監(jiān)督權保持均衡的權力體制 〔6 〕。健全監(jiān)督體系不僅能夠深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，更能在全面從嚴治黨以及提高黨的執(zhí)政能力和領導水平方面發(fā)揮積極作用，進而為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件。具體來看，新形勢下開展黨風廉政建設和反腐敗工作亟需找準突破口，對關鍵對象、關鍵領域及薄弱環(huán)節(jié)實施重點監(jiān)督有助于增強監(jiān)督實效;黨的執(zhí)政能力和領導水平的提升，需要運用多元、精準、高效的監(jiān)督方式及手段;全面深化改革目標的實現(xiàn)需要破除深層機制性阻力，而加強有效監(jiān)督機制建設為此提供動力因素。這都表明有效監(jiān)督機制在健全監(jiān)督體系中的必要性和重要性日益凸顯并在不同層面得到體現(xiàn)。

國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革乃至社會主義建設事業(yè)的基本保障和實現(xiàn)形式，為監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制建設賦予時代背景和現(xiàn)實契機，有益于從治理的角度深入揭示有效監(jiān)督機制的豐富意蘊。推進國家治理現(xiàn)代化需要不斷加強制度體系建設，并通過制度的執(zhí)行過程提高治理效能，這有利于規(guī)范權力運行、協(xié)調(diào)利益分配、保障權利行使、確保決策合理，也向有效監(jiān)督機制提出發(fā)展目標和實際要求。有效監(jiān)督機制在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮至為關鍵的作用，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所蘊含的制度、功能、改革三個方面，為理解監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的治理意蘊提供關鍵視角。

（一）不斷推進國家制度建設以強化制度的基礎性保障作用

為加深對監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的認識，還需從制度的四個主要向度分別審視其在制度建設方面的相關內(nèi)容與內(nèi)在邏輯。其一，從體系層面來看，監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制在國家治理體系中居于愈益顯要的位置，作為機制性因素構成現(xiàn)代國家治理能力發(fā)揮的制度根基。按照這一治理邏輯，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化需要構建完善的有效監(jiān)督機制以強化黨的監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系的整體功能，從而在規(guī)范政治生活以及提高經(jīng)濟社會治理水平方面充分釋放結構效能。其二，從機制層面來看，監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制建設是我國政治體制改革的一項重要任務，某種程度上決定國家治理體系在不同環(huán)節(jié)、層面、領域、階段的治理形式和治理效果。相較全局性與協(xié)同性的監(jiān)督體系而言，監(jiān)督機制在更為微觀和根本的層面上發(fā)揮作用，牽涉各監(jiān)督要素之間的結構關系和運行模式，其運行狀況影響全面深化改革目標的實現(xiàn)。其三，從規(guī)則層面來看，監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制建設包括逐步制定并日益完善相應的法定規(guī)則。這些規(guī)則是確保監(jiān)督工作有序開展的法律依據(jù)和參考標準，需要經(jīng)過持續(xù)的深化、細化及優(yōu)化過程，以此推進監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。明確監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容與責任等具體方面，促使監(jiān)督主體的行為方式和職責范圍有章可循、更加精準，還可降低監(jiān)督鏈條中的不確定性。引申而言，監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制在規(guī)則意義上兼?zhèn)浼s束和激勵的互補功能，塑造監(jiān)督主體間的互動關系并構建相應的激勵環(huán)境 〔7 〕3。其四，從組織層面來看，監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制涉及不同組織在監(jiān)督工作中進行合作或約束。例如監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件時，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約 〔8 〕4。這種組織間關系的有序演進有益于構建和完善監(jiān)督機制，所以監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制建設在確保組織監(jiān)督的合法性和穩(wěn)定性方面，構成現(xiàn)代國家治理的必要關切。

（二）充分發(fā)揮制度綜合治理經(jīng)濟社會事務的預期功能

從要素構成來看，政治實際上是“人們在圍繞利益而展開的合作或競爭活動中，運用公共權力并通過政策選擇而實現(xiàn)某種秩序” 〔9 〕78。換言之，政治主要指涉利益、權力和決策三個具有內(nèi)在一致性的要素，而監(jiān)督體系的良性運行能夠從根本上保障利益分配、權力行使和決策制定結果的公平性和公正性，監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的預期功能在此意義上與政治的三個核心要素密切相關。其一，就利益層面而言，監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的預期功能主要表現(xiàn)為維護社會公共利益和實現(xiàn)國家長治久安。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅持和完善監(jiān)督體系，促使權力結構平衡發(fā)展，推動公共權力主體達成合意目標進而取得良好治理效果。監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制建設能夠深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，發(fā)現(xiàn)并消除對公共生活和治理進程構成威脅與挑戰(zhàn)的阻礙因素，維護社會的公共利益以及國家政權自身的合法性，在此基礎上保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展并實現(xiàn)國家的長治久安。其二，就權力層面而言，監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的預期功能主要表現(xiàn)為合理設立公共權力主體的行為邊界，保證公共權力正確行使。公共權力主體作為公共權力的承載者和實施者，構成公共權力發(fā)揮作用的必要條件和客觀前提，而有效監(jiān)督機制的實際運作指向公共權力主體及其權力行使過程，這不僅要求綜合運用多樣化的監(jiān)督形式和手段，還需要創(chuàng)新監(jiān)督方式發(fā)揮更為精準的監(jiān)督和約束作用。其三，就決策層面而言，監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的預期功能主要表現(xiàn)為促成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)的權力格局，提升執(zhí)政黨和政府決策的民主化、法治化及科學化水平。與之相應的是，黨的十八大以來，黨的紀律檢查體制改革與國家監(jiān)察體制改革均蘊含著有效監(jiān)督的實踐取向，增強了監(jiān)督權相對于決策權和執(zhí)行權的獨立性，有利于確保執(zhí)政黨和政府的決策活動更加規(guī)范合理 〔10 〕。

（三）及時應對現(xiàn)代化進程中改革實踐與體制轉(zhuǎn)型的任務和壓力

結合當前社會主義制度建設的時代要求與實際進展，可從目的、方向和方略三個角度理解監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的改革邏輯。其一，有效監(jiān)督機制改革完善的基本目的在于，通過體制機制改革和制度創(chuàng)新增強監(jiān)督制度的生命力。我國的宏觀政治制度已經(jīng)確立，但在中觀及微觀層面仍然存在需要加以改革和調(diào)整的體制性和機制性弊端。在堅持社會主義制度的根本前提下，構建完善政治制度的具體體制和機制，能夠更好地滿足現(xiàn)代化建設的需要 〔11 〕。黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為監(jiān)督體系的主要任務，具有長期性、復雜性、艱巨性等多重特征，建立長效穩(wěn)定與堅強有力的反腐機制是扭轉(zhuǎn)反腐效能不足的必然選擇。其二，監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制改革完善的發(fā)展方向在于，通過各項機制的精準化運轉(zhuǎn)推動黨的監(jiān)督和國家監(jiān)督取得良好的實施效果。在全面深化改革的攻堅期，明確監(jiān)督體系建設的實踐方位是十分必要的，而有側重地凝聚監(jiān)督力量可以在短時間內(nèi)提升監(jiān)督成效。特別是在監(jiān)督資源有限與監(jiān)督體系有待完善的現(xiàn)實條件下，更應促進監(jiān)督機制的精準化、精細化以及法治化發(fā)展，以此降低監(jiān)督成本并且實現(xiàn)更大的治理績效。其三，監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制改革完善的整體方略在于，通過頂層設計與局部探索的有益結合將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。推進監(jiān)督制度改革是一項系統(tǒng)性工程，必須對改革的路線方針政策、重點難點焦點、時序次序秩序作出宏觀把控，繼而做好統(tǒng)籌全局的制度設計。與此同時，黨和政府應開展以問題為導向的監(jiān)督試點工作，賦予局部區(qū)域以及社會民眾更大的監(jiān)督自主性和創(chuàng)造性，這在某種意義上也為監(jiān)督體系的頂層設計提供了糾錯機會和調(diào)整空間。堅持頂層設計與局部探索互相配合既是以制度的靈活性應對治理問題復雜性的實踐方略，更是我國政治體制改革必須堅持的制度建設經(jīng)驗，可推動實現(xiàn)國家與社會、中央與地方共同參與以及協(xié)調(diào)發(fā)展 〔12 〕159。

二、監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的內(nèi)在機理

以國家治理現(xiàn)代化所蘊含的制度、功能、改革三個方面作為分析思路，有益于全面概括監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的理論內(nèi)涵。監(jiān)督體系中的有效監(jiān)督機制不僅是現(xiàn)代國家治理體系的構成要素，而且為治理社會公共事務能力的切實發(fā)揮提供必要支撐;不僅強調(diào)規(guī)避政治權力主體可能的違法亂紀行為以完成短期治理任務，更注重督促執(zhí)政黨和政府遵從效率原則、增進公共利益以實現(xiàn)長期治理目標;不僅體現(xiàn)政治權力主體之間相互監(jiān)督的行為模式，還是保證權力平穩(wěn)運行以及公共領域特別是政治生活處于基本秩序狀態(tài)的制度架構，兼具能動與結構、動態(tài)與靜態(tài)雙重屬性。國家治理現(xiàn)代化為監(jiān)督體系的有效監(jiān)督機制建設賦予基本理念和目標任務，要求必須全方位、全覆蓋地制約和監(jiān)督政治權力及其行使過程。綜合考察監(jiān)督體系中的有效監(jiān)督機制，在結合時代背景與中國政治發(fā)展趨勢的同時，應高度重視并充分理解有效監(jiān)督機制的內(nèi)在機理。

（一）有效定位監(jiān)督主體

推進國家治理現(xiàn)代化需要相關治理主體界定各自權力范圍和崗位職責，以及保持協(xié)同聯(lián)動與良性治理，在此意義上監(jiān)督體系的監(jiān)督機制建設要求有效定位監(jiān)督主體。實現(xiàn)良好治理離不開公民廣泛地參與政治生活和社會生活，監(jiān)督主體漸趨豐富多樣、監(jiān)督體系基本形成并在社會領域發(fā)揮日益重要的影響，這不僅是改革開放以來政治監(jiān)督方面的關鍵制度變遷，同樣是國家治理層面的鮮明特征與發(fā)展前景。國家治理現(xiàn)代化視域下的監(jiān)督主體并不專門指代紀檢監(jiān)察機關，而是涵蓋紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會、檢察院、審計機關、人民代表大會、人民政協(xié)、法院、群團組織和社會媒體等 〔13 〕。不同監(jiān)督主體在監(jiān)督體系中具有不同的性質(zhì)和職能，通過制度性規(guī)定對監(jiān)督主體的性質(zhì)和職能予以確認，既是深入推進監(jiān)督工作的必要前提，也符合有效監(jiān)督機制的運行邏輯。紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會是具有明顯政治屬性的監(jiān)督機關，作為專門的黨紀政紀監(jiān)督機構發(fā)揮核心作用。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責?！备鶕?jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》關于監(jiān)察委員會的說明，監(jiān)察委員會由同級人大機關產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，不受立法機關、行政機關和司法機關的干涉，而且與其享有相同的法律地位，它們均屬于國家機關。政治屬性決定紀檢監(jiān)察機關應以“兩個維護”作為自身開展監(jiān)督工作的首要內(nèi)容，致力于加強黨風廉政建設與反腐敗斗爭，落實全面從嚴治黨以及提高黨的執(zhí)政能力和領導水平。除紀檢監(jiān)察機關以外，治理結構中的其他監(jiān)督主體也需要明確自身相應定位并積極發(fā)揮各自的監(jiān)督能動性，以共同推進監(jiān)督系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展，這實際上是從治理主體及其相互間的結構關系角度出發(fā)為增強整體監(jiān)督效能提供重要思路。

（二）有效識別監(jiān)督對象

各級領導干部既是治理主體又是監(jiān)督對象，其權力行使和職能發(fā)揮在很大程度上影響國家治理的實際進程與治理效果，在此意義上監(jiān)督體系中的監(jiān)督機制建設要求有效識別監(jiān)督對象。不同個體或組織在國家治理體系中的地位、優(yōu)勢及功能存在明顯區(qū)別，因而對經(jīng)濟社會事務具有不同的關注焦點和治理能力。相比大多數(shù)公職人員，領導干部尤其是黨政“一把手”掌握更多的權力資源以及獲取物質(zhì)利益的機會，一方面可以基于自身職位特點和制度規(guī)則主導政策制定過程，對公共事務治理能力的發(fā)揮起到關鍵作用，但另一方面也可能在逐利動機的驅(qū)使下不當運用自由裁量權而導致權力的濫用?！耙话咽帧币騻€人意志作用較為突出而存在干擾地方法治化和制度化的可能，所以監(jiān)督“一把手”通常是領導干部監(jiān)督工作的重點和難點。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了其在監(jiān)督體系中居于核心位置，并成為其他監(jiān)督類型發(fā)揮效力的根本前提，因此精準識別黨內(nèi)監(jiān)督的主要對象有助于提升監(jiān)督體系的總體效能，也屬于中國共產(chǎn)黨治國理政的重要內(nèi)容?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部，”這在法律層面為黨內(nèi)監(jiān)督的實踐方向賦予了制度依據(jù)。鑒于目前信息公開制度有待完善，有效識別監(jiān)督的重點對象才能更具針對性地運用現(xiàn)有的監(jiān)督力量，進而強化黨的監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系對公共權力主體以及權力運行的制約和監(jiān)督。如果在缺少合理理由或合法依據(jù)的情況下盲目擴大監(jiān)督對象的范圍，或?qū)ΡO(jiān)督對象的輕重主次缺乏清晰認識和精確判定，則難以從根本上取得監(jiān)督實效。

（三）有效把握監(jiān)督內(nèi)容

監(jiān)督的關鍵領域、重大事項及薄弱環(huán)節(jié)隨著社會結構的變遷與治理現(xiàn)代化的推進發(fā)生相應變動，在此意義上監(jiān)督體系的監(jiān)督機制建設要求有效把握監(jiān)督內(nèi)容。一般而言，監(jiān)督的重點內(nèi)容具有其歷史性、時代性及發(fā)展性，對其加以有效把握進而有針對性地制定和施行監(jiān)督方案，不僅符合廣大人民群眾的根本利益，切實鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基以及提高國家政權的合法性，還關系到全面深化改革的階段性成效及其隨后的治理路徑選擇，由此成為各項集體會議的討論要點以及有關政策法規(guī)等制度性規(guī)范的核心范疇。黨的十八屆三中全會研究了關于全面深化改革的若干重大問題，提出“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型” 〔14 〕。黨的十九屆四中全會更是明確指出與黨的建設以及人民群眾重大利益息息相關的重點監(jiān)督領域，諸如“審批監(jiān)管、執(zhí)法司法、工程建設、資源開發(fā)、金融信貸、公共資源交易、公共財政支出”。黨章黨規(guī)和憲法法律也規(guī)定了紀律檢查機關和國家監(jiān)察機關的主要監(jiān)督內(nèi)容，為有序開展黨風廉政建設和反腐敗工作賦予法定基礎。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，應聚焦黨風廉政方面的一些不良現(xiàn)象，包括違反黨的政治紀律問題，領導干部涉足權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，以及選人用人上的不正之風和腐敗問題 〔15 〕200-201。通過整合監(jiān)督資源有力應對全面從嚴治黨乃至社會主義現(xiàn)代化建設中最突出最緊迫的現(xiàn)實問題，無疑可以推動監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展以及貫徹落實執(zhí)政黨和政府的各項決策。

（四）有效落實監(jiān)督責任

國家治理現(xiàn)代化的合作機制具有發(fā)展性與動態(tài)性特點，負有不同監(jiān)督職責的治理主體，從各個環(huán)節(jié)、層面、領域參與公共權力運行的監(jiān)控、督促和糾偏過程，在此意義上監(jiān)督體系的監(jiān)督機制建設要求有效落實監(jiān)督責任。厘清監(jiān)督主體之間的責任關系并推動相應責任落到實處，不僅能夠促使公共權力主體更好地服務于公共利益，而且有利于保持監(jiān)督制度的連貫性和執(zhí)行力。根據(jù)構成要素和程序環(huán)節(jié)，責任政治的內(nèi)在邏輯與運行機理主要涉及權責結構、職責界定、究責機制、督責舉措四個方面，這為有效落實監(jiān)督責任提供了有益的參照框架 〔16 〕。其一，就權責結構而言，有效落實監(jiān)督責任要求權力行使與責任擔當有機統(tǒng)一。推進國家治理現(xiàn)代化離不開公共權力發(fā)揮社會整合與資源汲取功能，在此過程中需要相應的政治責任和社會責任與之協(xié)調(diào)配合。監(jiān)督主體的責任與其擁有的權力相符合構成監(jiān)督體系內(nèi)部的基礎性治理架構，可推動實現(xiàn)上下級之間的良性互動。然而事實上，從權責結構的垂直維度來看，很多時候越靠近下級越是呈現(xiàn)出責任大于權力的現(xiàn)象。其二，就職責界定而言，有效落實監(jiān)督責任要求不同監(jiān)督主體基于各自監(jiān)督職責發(fā)揮監(jiān)督能動性。在既定的權責體系下清晰厘定監(jiān)督主體的職責邊界和權限范圍能夠優(yōu)化治理結構，提升國家治理體系的治理能力和治理效率，也為推動實施再監(jiān)督和再問責提供助益。其三，就究責機制而言，有效落實監(jiān)督責任要求明確監(jiān)督主體的責任承擔情況。根據(jù)監(jiān)督主體履行職責的結果，可相應發(fā)揮懲罰機制與激勵機制的互補功能，這也使監(jiān)督執(zhí)紀問責的精準化發(fā)展成為必然趨勢。從制度層面明確界定問責主體、問責對象、問責事項、問責方式，可以減少甚至規(guī)避問責活動的寬泛化、簡單化、擴大化問題，以及“指標式”“湊數(shù)式”“過場式”現(xiàn)象。其四，就督責舉措而言，有效落實監(jiān)督責任要求督責行為貫穿于責任政治的整個過程，實現(xiàn)監(jiān)督與問責的常態(tài)化。督責過程將監(jiān)督主體面臨的問責壓力轉(zhuǎn)化為主動落實責任的動力，而監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的合理配置與精準對接是發(fā)揮督責舉措這一政治功能的基本條件?，F(xiàn)代國家治理進程容納各類監(jiān)督主體及其多樣復雜的責任關系，有必要通過常態(tài)化的督責方式全面落實監(jiān)督主體的各自責任。

三、監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的構建邏輯

構建監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制是深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作，以及貫徹落實各項方針政策的關鍵舉措。在探討監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機制的治理意蘊與內(nèi)在機理的基礎上，還應從監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督責任四個方面嘗試探尋有效監(jiān)督機制的構建之道。

（一）促進制度設計與制度實踐相契合

有效定位監(jiān)督主體需要依靠制度設計與制度實踐的共同作用，同時根據(jù)實踐探索的效果持續(xù)完善制度設計。制度設計與制度實踐是監(jiān)督制度發(fā)展中不可偏廢的兩個重要方面，二者應在互動過程中促進黨和國家監(jiān)督制度的建設、改革及創(chuàng)新。就制度設計而言，應根據(jù)監(jiān)督制度運行的實踐邏輯及其與客觀制度環(huán)境的依存關系和適應能力，及時修訂并逐步健全相關法律法規(guī)與各項監(jiān)督制度。通過優(yōu)化制度供給合理限定監(jiān)督主體的權力范圍并有效約束其行為過程，為監(jiān)督運行機制提供堅實的制度性保障，推動各治理主體的監(jiān)督行為及監(jiān)督關系趨向制度化、規(guī)范化、程序化。完善制度設計應在綜合考慮政治屬性、權力資源和能力邊界等重要因素的基礎上，確立各監(jiān)督主體的職責定位并充分整合監(jiān)督力量，避免由于監(jiān)督主體職責不清、分工不明而導致重復監(jiān)督、多頭監(jiān)督以及“空白區(qū)”等弊端 〔17 〕255。監(jiān)督主體還應保持一定的獨立性和權威性，在法定范圍內(nèi)享有充分自主的監(jiān)督權力可對監(jiān)督對象產(chǎn)生強有力的震懾效應，并在某種意義上增加監(jiān)督實踐的有效性及可預期性。通過理順監(jiān)督體系內(nèi)在結構關系推動建立監(jiān)督權與決策權、執(zhí)行權處于動態(tài)平衡的權力格局，以此實現(xiàn)“決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力”的治理目標。就制度實踐而言，監(jiān)督主體應以制度設計為導向明確自身性質(zhì)和職能定位，在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)實施監(jiān)督活動、履行監(jiān)督職能，有序落實黨的監(jiān)督和國家監(jiān)察工作，防止陷入監(jiān)督虛置及泛化的治理困境。針對監(jiān)督過程中可能出現(xiàn)的執(zhí)行性活動與制度性規(guī)定相脫節(jié)的治理問題，應充分發(fā)揮監(jiān)督制度的頂層設計與局部試點互動機制的長效作用。經(jīng)過不斷試錯、容錯及糾錯的調(diào)適階段推動制度設計繼續(xù)完善，實現(xiàn)制度文本與監(jiān)督實踐有機銜接，以便最大限度地發(fā)揮監(jiān)督主體的作用，增強黨內(nèi)外監(jiān)督的合力。

（二）處理好聚焦關鍵少數(shù)與監(jiān)察全覆蓋的治理關系

有效識別監(jiān)督對象必須強化對領導干部尤其是“一把手”的約束和監(jiān)督，還應推動實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。一方面，運用法治思維和法治方式不斷深化監(jiān)督工作，規(guī)范領導干部的行為方式及其權力行使。就目前地方黨內(nèi)權力結構而言，“一把手”在許多重大事項或工作領域中處于事實上的絕對領導地位，加之地方黨代會和紀委的監(jiān)督權存在被虛化或弱化的可能，從而容易造成監(jiān)督困境并滋生腐敗現(xiàn)象 〔18 〕。實現(xiàn)治理腐敗的目標最重要的是依靠正式制度的完善，優(yōu)化科學化及多樣化的考核方式、強化任期制管理、規(guī)范從政行為、加強問責制建設等舉措，均可從制度規(guī)定層面提升領導干部監(jiān)督的治理效能。運用一定制度成果及其制度功能激發(fā)民主監(jiān)督的作用，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導推動相關治理主體切實融入監(jiān)督體系，也符合國家治理現(xiàn)代化的基本要求和治理邏輯。對領導干部進行重點監(jiān)督，還要考慮在適度分離財權的同時發(fā)揮審計監(jiān)督的效力。另一方面，實施監(jiān)察全覆蓋能在更大范圍內(nèi)防止權力濫用，增強對公共權力主體以及權力運行的制約和監(jiān)控，而且與聚焦關鍵少數(shù)形成有效的制度互補，對于黨風廉政建設以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到不可或缺的推動作用。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條，國家監(jiān)察全覆蓋的對象并非所有公職人員，也不是廣泛意義上的人民群眾，而是所有行使公權力的公職人員，紀檢監(jiān)察機關應當精確界定監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵和外延，唯有如此才能將監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。強化日常監(jiān)督、保持懲治腐敗行為的高壓態(tài)勢是實現(xiàn)監(jiān)察體系全覆蓋的必然途徑，這就要求通過實施制度創(chuàng)新積極探索把巡視巡察制度納入監(jiān)督一體化的工作格局，但也應從綜合性角度評價考核和激勵干部的制度設計及其實踐，審慎權衡巡視巡察制度的適用范圍，通過合理的權責劃分發(fā)揮地方層面的自主性和積極性。

（三）遵循權威性規(guī)范并不斷健全完善巡視巡察制度

有效把握監(jiān)督內(nèi)容需要以有關權威性規(guī)范為指導原則，不斷健全完善巡視巡察制度，由此確認與人民群眾休戚相關的熱點議題和突出難題，為做實做細做深監(jiān)督工作提供有益指引。一方面，有關制度性規(guī)定對監(jiān)督的重點內(nèi)容進行相應說明的重大方針政策以及決策部署，也在一定層面為監(jiān)督內(nèi)容的優(yōu)先排序指示方向。值得強調(diào)的是，關鍵的監(jiān)督內(nèi)容是執(zhí)政黨和政府根據(jù)當前發(fā)展形勢以及治理訴求而作出的戰(zhàn)略選擇，但會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與文化觀念變遷發(fā)生適時更新，所以有關制度性規(guī)定和方針政策應當及時調(diào)整，保證監(jiān)督體系基于更為清晰的治理目標深入推進監(jiān)督工作，避免監(jiān)督缺位、越位、錯位等現(xiàn)象。另一方面，有效把握監(jiān)督內(nèi)容應以精確發(fā)現(xiàn)問題、解決問題為導向，發(fā)揮巡視巡察工作機制的制度功能。巡視巡察制度是完善黨內(nèi)監(jiān)督、實現(xiàn)全面從嚴治黨由中央向基層延伸的重要制度，便于克服垂直一體化體制在獲取準確信息方面的固有局限。其中，巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式，在黨的建設制度體系中具有基礎性和支撐性地位 〔19 〕，推動黨內(nèi)巡視工作深入發(fā)展能夠促進黨組織更加精準高效地發(fā)現(xiàn)和識別問題。發(fā)揮巡視制度的執(zhí)行力既需要巡視工作與紀檢監(jiān)察機關的日常監(jiān)督、專項治理、派駐監(jiān)督等工作方式相互配合，還應重視巡視監(jiān)督與民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式有機貫通、相互協(xié)調(diào)?；鶎友膊熘贫仁菍ρ惨曋贫鹊耐卣购脱由?，能夠充分動員黨員以及廣大人民群眾積極參與，如果整合運用當?shù)胤锤瘷C制，將進一步提升反腐敗的制度效能。由于巡察人員有機會密切聯(lián)系基層黨員群眾、方便獲取真實有效信息，因而在發(fā)現(xiàn)與人民群眾利益攸關的突出問題方面能夠作出積極貢獻。

（四）基于責任政治的視角探索相應的構建路徑

有效落實監(jiān)督責任需要從政治體系的權責結構、職責界定、究責機制、督責舉措四個維度，進行必要思考。從權責結構來看，有效落實監(jiān)督責任應以權責一致為原則，以權責結構在法律事實上的設置為依據(jù)，不同監(jiān)督主體因其擁有不同的監(jiān)督權力而負有與之相稱的監(jiān)督責任。據(jù)此引申，必須強化對更高權力層級監(jiān)督主體的監(jiān)督與問責，對較低權力層級的監(jiān)督主體則應謹慎行使監(jiān)督與問責的權力，而且需要把向下賦權的問題納入考慮范疇 〔20 〕。從職責界定來看，有效落實監(jiān)督責任必須明確不同監(jiān)督主體在治理結構中的職責定位，完善各級政府及其工作部門的權責清單制度。這一制度堅持權責法定、權責透明、權責統(tǒng)一的原則，一定程度上精確限定了對應領域的行政權力及其行政責任，促進政府權力運行更加規(guī)范、職責邊界更為清晰，推動監(jiān)督主體實施更具確定性和針對性的監(jiān)控和約束。權責清單制度的實踐還有助于從源頭到結果對權力運行產(chǎn)生機制性的問責成效 〔21 〕。從究責機制來看，有效落實監(jiān)督責任應按照法定程序?qū)嵤┦潞髴徒湫灾撇?，從問責的主體、客體以及程序三個方面體現(xiàn)究責機制的精準性，同時必須建立起有力的反腐敗機制，以法治反腐模式統(tǒng)領全局，深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》明確了黨內(nèi)問責的“由誰問”“去問誰”“如何問”三個基本問題，為有效落實監(jiān)督責任提供了法律依據(jù)。在責任追究中應及時糾正問責不當?shù)那闆r，并為問責救濟留有足夠空間，堅持制度剛性與彈性相統(tǒng)一、激勵與約束并重。從督責舉措來看，有效落實監(jiān)督責任不僅需要事后懲戒和糾偏，更應推動具有聯(lián)動性和過程性特點的督責舉措實現(xiàn)常態(tài)化。科學健全的監(jiān)督至少涵括監(jiān)督權力的初始獲得、監(jiān)督權力的運行過程、監(jiān)督權力的運行后果三個方面 〔22 〕124。督責行為存在于權力運行的各個環(huán)節(jié)，能夠與事后問責這一懲戒性功能形成彼此銜接、有效補充的治理關系，監(jiān)督主體通過相互協(xié)作不斷引導和督促責任主體逐級落實各自的責任。

總之，從現(xiàn)代國家治理角度理解監(jiān)督體系中的有效監(jiān)督機制，可以深刻揭示其豐富的治理意蘊，從而不斷推進國家制度建設并充分發(fā)揮國家制度的根本保障作用，實現(xiàn)制度的預期功能并提高綜合治理經(jīng)濟社會事務的能力，積極應對現(xiàn)代化背景下改革實踐與體制轉(zhuǎn)型的任務和壓力，確立符合時代形勢和社會現(xiàn)實的發(fā)展取向并使頂層設計與局部探索相得益彰。有效監(jiān)督機制的內(nèi)在機理與構建邏輯包括有效定位監(jiān)督主體、有效識別監(jiān)督對象、有效把握監(jiān)督內(nèi)容、有效落實監(jiān)督責任四個方面，對此可從理論與實踐層面深入考察不同類別的監(jiān)督方式和監(jiān)督手段所蘊含的治理邏輯。從主體、對象、內(nèi)容、責任、方式等具體領域深入推動監(jiān)督制度的發(fā)展，并注重與其他相關制度形成優(yōu)勢互補、協(xié)同治理的效果，成為有效監(jiān)督機制建設的必然趨勢。