羅藝源 劉東野

一、農(nóng)村金融普惠制度相關(guān)基礎(chǔ)理論

（一）國外學(xué)者的定義

普惠金融概念源于國外的“inclusive financial system”，即“普惠金融體系”或者“包容性金融”。根據(jù)我國學(xué)界白澄宇先生的觀點(diǎn)，用“普惠”一詞來翻譯“inclusive”。白澄宇先生主張采用“普惠”更能確切地表達(dá)金融體系所致力于金融產(chǎn)品服務(wù)主體的包容性。故而白澄宇先生系我國首次將“inclusive”翻譯為“普惠”一詞，后成為國內(nèi)關(guān)于研究“inclusive financial”的主要表述形式。

（二）國內(nèi)學(xué)者定義

普惠金融是指在合理的金融成本條件下，將金融服務(wù)延伸到弱勢群體，從而不斷提高金融服務(wù)的可獲得性。金融服務(wù)的可獲得性是其核心內(nèi)容。這是為了突出普惠金融的普惠性，這是國際貿(mào)易中常用的，即國民待遇原則?！逼栈葜剖菑V義優(yōu)惠制（普惠制），最早由阿根廷經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅爾·普雷比斯卡提出。它的本義是普適性、非歧視性和非互惠性，即非互惠性”，如果把“普惠性金融”這個(gè)詞表達(dá)得更生動(dòng)，可以用“可用性”金融來形容。特別是對(duì)社會(huì)中的弱勢群體和弱勢群體，提供普遍的金融服務(wù)

二、農(nóng)村普惠金融法律制度的含義

農(nóng)村普惠金融法律制度建設(shè)的研究首先需要價(jià)值選擇。公平正義是社會(huì)主義法制建設(shè)的核心價(jià)值之一。由于金融機(jī)構(gòu)盈利模式所帶來的內(nèi)在金融脆弱性，在構(gòu)建農(nóng)村普惠性金融法律體系時(shí)，必須重視其安全價(jià)值。為了維護(hù)金融市場的正常秩序，在公平、公正、安全的價(jià)值觀指導(dǎo)下，有效地保護(hù)農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利，有必要厘清政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村弱勢群體和社會(huì)組織之間的法律關(guān)系，并對(duì)其進(jìn)行界定法律地位。農(nóng)村普惠金融法律制度是以公正、公平、安全為立法宗旨，保障農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)，維護(hù)金融市場健康、可持續(xù)發(fā)展秩序的法律制度的總稱，切實(shí)保障農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利。

三、我國農(nóng)村普惠金融法律制度發(fā)展現(xiàn)狀和問題

（一）我國農(nóng)村普惠金融制度的現(xiàn)狀

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系”，指出農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策。2009年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民增收的若干意見》，“鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)村的貸款，支持和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)?！?015年1月20日，中國銀監(jiān)會(huì)宣布成立普惠金融部，負(fù)責(zé)推進(jìn)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)普惠金融試點(diǎn)。普惠金融部的成立有利于農(nóng)村普惠金融的建設(shè)和發(fā)展，從行政指導(dǎo)和行政監(jiān)管等方面規(guī)范農(nóng)村普惠金融活動(dòng)。在農(nóng)村普惠金融相關(guān)法律制度缺失的情況下，銀監(jiān)會(huì)經(jīng)全國人大、常委會(huì)、國務(wù)院授權(quán)制定的頭寸規(guī)章制度，可以對(duì)規(guī)范農(nóng)村普惠性金融活動(dòng)起到臨時(shí)性的作用。

（二）我國農(nóng)村普惠金融制度面臨的問題

1.指導(dǎo)理念落后

普惠金融的核心理念是金融的可得性和普惠性，這仍然是農(nóng)村普惠金融法律體系中需要維護(hù)的立法理念。在制定和實(shí)施過程中，由于傳統(tǒng)金融意識(shí)的束縛，與促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展相關(guān)的法律規(guī)范和制度未能發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。金融排斥意識(shí)或金融歧視意識(shí)依然存在，使得一些部門的規(guī)范性文件偏重于對(duì)本部門金融機(jī)構(gòu)利益的保護(hù)，而忽視了對(duì)農(nóng)民金融權(quán)利的保護(hù)。

2.立法體系不完善

單一的規(guī)范性法律文件不足以支撐起整個(gè)農(nóng)村普惠金融體系。相比較美國和印度的促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融發(fā)展的立法體系，美國出臺(tái)了《統(tǒng)一小額信貸法》《誠實(shí)信貸法》、《信貸機(jī)會(huì)平等法》、《農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》和《社區(qū)再投資法》等一系列法律文件，印度制定了《印度儲(chǔ)備銀行法案》、《銀行國有化法案》、《地區(qū)農(nóng)村銀行法案》、《國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展銀行法案》。然而目前我國尚未制定關(guān)于農(nóng)村普惠金融的專門性法律，僅依靠一些部門規(guī)章的規(guī)范性法律文件規(guī)范日益發(fā)展的農(nóng)村普惠金融活動(dòng)，“但這些部門規(guī)章的效力層級(jí)低，有些只是指導(dǎo)性、臨時(shí)性的政策文件，零亂復(fù)雜，缺乏綱領(lǐng)，權(quán)威性和約束力也很有限，難以有效適用?？傮w來看，我國農(nóng)村金融的相關(guān)法規(guī)并不健全，缺乏有針對(duì)性的專門法律，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)得不到有效的法律規(guī)制。

3.保障機(jī)制不健全

農(nóng)村普惠金融法律制度的保障和落實(shí)，是農(nóng)村金融活動(dòng)中權(quán)利義務(wù)配置最明確的制度，也是保障農(nóng)村普惠金融各方合法權(quán)益的最有力武器。然而，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系的實(shí)施并不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能。由于農(nóng)民的金融權(quán)利沒有得到有效落實(shí)，這顯然有悖于農(nóng)村普惠性金融法律體系的建設(shè)。如何加強(qiáng)農(nóng)村普惠性金融制度的實(shí)施，特別是在缺乏專門的農(nóng)村普惠性金融法律制度支持的情況下。農(nóng)村普惠性金融制度的規(guī)范化和有效性無疑是農(nóng)村普惠性金融制度實(shí)施的最有力保障。其次，要完善原有的制度設(shè)置，“構(gòu)建多元化普惠金融體系的長效機(jī)制，為普惠金融的發(fā)展提供組織保障”，整合激勵(lì)約束機(jī)制。

四、完善農(nóng)村普惠制度的建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)村金融法制體系建設(shè)

為了完善農(nóng)村金融法律法規(guī)，我們可以將農(nóng)村商業(yè)金融、政策性金融和合作金融納入監(jiān)管范圍，明確不同類型農(nóng)村金融具體從業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)：在商業(yè)金融法律制度建設(shè)中，要重視保險(xiǎn)和商業(yè)銀行的發(fā)展作用，將其納入商業(yè)金融管理范疇，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村金融法律體系;在政策性金融法律體系建設(shè)中，要充分發(fā)揮基層政府的作用。通過政府的主導(dǎo)引導(dǎo)，根據(jù)各地發(fā)展的實(shí)際情況，有針對(duì)性地出臺(tái)法律規(guī)范，構(gòu)建高效、準(zhǔn)確、公平的農(nóng)村政策性金融法律體系。在合作金融法律制度建設(shè)中，應(yīng)注重內(nèi)部治理規(guī)范，通過合作手段合理分配參與者利益。

（二）發(fā)揮政府干預(yù)主導(dǎo)地位

在政府干預(yù)失靈方面，應(yīng)積極彌補(bǔ)，糾正過度干預(yù)和低效干預(yù)。加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn);加強(qiáng)農(nóng)村基層支付體系建設(shè)，提高農(nóng)村支付體系覆蓋面，暢通農(nóng)村金融支付渠道;加強(qiáng)農(nóng)村金融信用參考體系建設(shè)，以農(nóng)村金融數(shù)據(jù)庫的形式，擴(kuò)大大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用范圍，推進(jìn)農(nóng)村金融信用體系建設(shè)，為從事農(nóng)村普惠金融發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)主體提供必要的金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品

農(nóng)村普惠性金融產(chǎn)品的同質(zhì)性是我國農(nóng)村金融市場缺乏活力的重要原因之一。同質(zhì)化的產(chǎn)品既不能滿足農(nóng)村金融市場的需求，也降低了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的收入，不利于農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。因此，通過技術(shù)創(chuàng)新，一方面要增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的核心競爭力，增加農(nóng)村金融市場的份額;另一方面要為農(nóng)村金融市場提供個(gè)性化、差異化的金融產(chǎn)品，以振興農(nóng)村金融市場的活力農(nóng)村金融市場。比如，農(nóng)村金融產(chǎn)品就是融合到互聯(lián)網(wǎng)上的。通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈技術(shù)，農(nóng)村金融產(chǎn)品具備場景生產(chǎn)能力，根據(jù)客戶需求提供定制化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，滿足不同消費(fèi)者的需求。

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（作者單位：武漢工程大學(xué)）