摘 要：作為一類與專門的國際海事安全條約共同管控海事風險的并行條約，《聯(lián)合國海洋法公約》在狹義海事的層面就證書相符的適航要求、主體多元的管控責任和避碰導向的海道劃設等內容明確了制度構成。而基于海洋憲章和“傘形公約”的屬性，《聯(lián)合國海洋法公約》確立的“二元并存”的立法準據(jù)，不僅有效協(xié)調了其與專門的國際海事安全條約的關系，而且將締約國的國內立法基準設定為“一般接受的國際規(guī)則和標準”與“可適用的國際規(guī)則和標準”，從而實現(xiàn)了上位法的準據(jù)統(tǒng)一?！堵?lián)合國海洋法公約》通過引入?yún)^(qū)域協(xié)同理念，旨在彌補船旗國、沿海國和港口國等國家管轄權配置的空白，以構建一種覆蓋全部海域和所有船舶的海事管控體系。

關鍵詞：《聯(lián)合國海洋法公約》;國際海事安全;分道通航制;區(qū)域性制度安排;綜合安全評估

中圖分類號：DF961.9 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）06-0101-12

作者簡介：陳敬根，上海大學法學院教授 （上海 200444）

一、問題的提出

國際海事組織（IMO）制定和頒布了數(shù)量巨多、規(guī)模龐大的國際海事安全條約，海運界將其歸納為“三公約體系”，即船舶海上航行安全方面的公約體系、防治船源污染海洋方面的公約體系和海員培訓、發(fā)證和值班標準方面的公約體系①;也有學者將其歸納為“四公約體系”，即在上述公約體系基礎上，加上國際勞工組織制定的《國際海事勞工公約》②;還有學者將其歸納為“4+1公約體系”，即在“四公約體系”基礎上，加上《極地水域船舶操作國際規(guī)則》③。被國際社會尊為“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS），其正文共包括17個部分320條，加上9個附件，共計446條，其中涉及了諸多國際海事安全規(guī)范。

但是，專門的國際海事安全條約與UNCLOS在法律關系上，卻是相互獨立的，兩者不是母法與子法關系，也不是互為實施性的規(guī)則，更不是“優(yōu)先次序”的存在狀態(tài)。同一時期的相關公約在其創(chuàng)制過程中明確了彼此之間的關系定位，如UNCLOS第311條“同其他公約和國際協(xié)定的關系”第2款明確規(guī)定，UNCLOS不改變各締約國適用的其他公約而產生的權利和義務。MARPOL 73/78第9條“其他的公約及解釋”第2款規(guī)定，本公約的任何內容，不得影響聯(lián)合國海洋法會議對UNCLOS的編纂和制定。

那么，就國際海事安全法治而言，在研究面向上，海事界不僅要研究專門的國際海事安全條約，還要研究UNCLOS關于國際海事安全的規(guī)定。而后者目前我國的研究并沒有全面系統(tǒng)的開展。在研究方法論上，需要梳理專門的國際海事安全條約和UNCLOS關于同一問題的不同規(guī)定，尤其是那些沖突與矛盾的規(guī)定。在研究目的上，需要就上述問題進行某種協(xié)調或安排，以求全球海事安全法治建設目標的最終實現(xiàn)與和諧共致。上述所涉內容，顯然構成海事學界進行相關研究的邏輯起點與最終歸宿，而要完成此相關研究，首先須梳理UNCLOS視角下國際海事安全制度的構成內容和發(fā)展面向，這即為本文研究所要努力實現(xiàn)的階段性任務和目標。

二、《聯(lián)合國海洋法公約》關于“海事”的界定

《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）雖然沒有關于“海事”一詞的明確表達，但在多個條款中無疑關切和涉及了海事安全的內容調整問題，然就目前我國學界看，“海事”一詞并未得到精確的界定。究其原因，一方面，“海事”一詞并非我國本土詞語，而是清末修律時的西方舶來品，學界在使用該語匯時囿于觀念意識并沒有深入探討其精準的內涵 “我國向守閉關主義，陸以外事，素不聞問，不僅對于海商無法，即于海事，亦何嘗有律？”參見王效文《中國海商法論》，上海法學編譯社1930年版，第8頁。;另一方面，近些年來，隨著海運業(yè)和海事法治建設的快速發(fā)展，尤其是涉海學科的系統(tǒng)和全面研究王贊、趙微、王芳：《海洋強國戰(zhàn)略下法學人才培養(yǎng)模式優(yōu)化——以海洋執(zhí)法人才培養(yǎng)為視角》，《中國海商法研究》2019年第3期。，學界對“海事”“海商”和“海法”等概念均有不同程序的探討，在上述概念的內涵與外延存在交叉、重疊甚至混合的現(xiàn)實情況下比如，在我國某海事院校將海商法學自主設置為二級法學學科的過程中，校內外的專家對“海商法學”“海事法學”的具體所指就存在不同看法。參見李天生《論海商法的概念、調整對象與屬性》，《大連海事大學學報（社會科學版）》2012年第6期。，從而使得學界對“海事”一詞的精準界定，變得復雜和困難。概念的界定，既是保證話語體系同一性的根本，又是研究問題得以邏輯性展開的基礎。鑒于此，本文首先需要對UNCLOS下“海事”一詞的內涵與外延進行科學合理的界定和固化。

（一）UNCLOS下maritime和admiralty之所指

在UNCLOS下，“海事”一詞出現(xiàn)在第231條、第303條等，并分別組成“海事當局”（maritime authority）、“海事法”（rules of admiralty）。因此，若精準界定UNCLOS下“海事”一詞的內涵，需要對maritime和admiralty進行歷時性的界定。

Maritime的前綴“Mari”，表示“有關船舶、航運和海上運輸?shù)摹币馑肌?jù)考證，Maritime最早源頭是拉丁語Mare[美] 威廉·臺特雷：《國際海商法》，張永堅譯，法律出版社2005年版，第1頁。，表示“?！钡囊馑迹≌ZMaritimus、Marīnus等詞均源于該詞。其中，Maritimus表示“海事的、海運的”;Marīnus表示“在海中的、海運的、海事的、海商的”。隨著羅馬帝國的擴張，Maritimus、Marīnus被廣泛使用在羅馬帝國所擴張的地域上David M. Walker：《牛津法律大辭典》，李雙元譯，法律出版社2003年版，第733頁。，其拼寫方式與表達內涵也不斷演化。其中，Maritimus一詞形成了英語、法語以及俄語Maritime、意大利語Marittimo、西班牙語Marítimo等詞，表示“航海的、海事的、海商的”等意思。

Admiralty一詞最早源于阿拉伯語詞根Amīr，指的是“指揮官、司令官”，其經常后綴“al”，表示“管理、控制”的意思。該詞隨著阿拉伯與歐洲的商貿活動而進入法國，并于9世紀形成了古法語Amiral，表示“海軍將軍”“艦隊司令”的意思。14世紀初，該詞進入了英國，形成了古英語Amiral一詞，并逐漸演變?yōu)橛⒄ZAdmiral一詞，其含義不變;后又衍生出Admiralty一詞余甬帆：《試探名詞“海商法”之源》，《中國海商法研究》2007年第1期。，但Admiralty除了表示“海軍將軍”“艦隊司令”外，還因“海軍將軍、艦隊司令”參與英國在其本土以外設置的Naval Court受理相關海事海商糾紛而被賦予了“海事法庭”“海事法”等意思羅文：《也談“海事”與“海商”概念的區(qū)別》，《世界海運》1998年第5期。。

Naval Court直譯為“海軍法庭”，但其非“海軍軍事法院或法庭”?！昂＼娷娛路ㄔ夯蚍ㄍァ庇蒒aval Martial-court來表示，指的是實施管轄海軍的法律規(guī)則（naval law）的法院（庭）。Naval Court一詞雖也有naval一詞，但Naval Court與軍事法庭無關，Naval Court實為“海事事故法庭”。英國在其本土以外設置Naval Court，旨在解決發(fā)生在公海及國外的海上事故、海上糾紛，專門審理船主或貨主及船長、船員提出的緊急調查申訴等訴訟請求或船舶被遺棄、沉沒、滅失等意外事故案件的法律問題金秋、魏瓊：《主要海運國家海上事故調查及審判制度的比較研究》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2007年第6期。。由此可見，與英國本土的海軍軍事法庭組成人員不同，Naval Court的組成人員為停泊國外的船舶的船長、海軍艦長、英國駐外領事官員。至于naval一詞，大概與先前英國的船舶管理均屬于準軍事化規(guī)定有關。在英國本土內，則是由港口城市的地方法庭來兼任審理與船舶、航運及航運貿易有關的法律訴訟，而并未設置類似Naval Court的專門的海事法庭。

無容置疑，在Admiralty被賦予“海事法庭、海事法”等意思時，Admiralty、Maritime兩詞就趨于同義了。這體現(xiàn)在UNCLOS的英文版本中，便是Maritime、Admiralty都可指“海事”。

（二）UNCLOS下“海事”的外延

在UNCLOS下，“海事”至少包括“船舶海上航行安全”和“防治船源污染海洋”兩個方面，UNCLOS第21條、第42條等對此有明確的規(guī)定。例如，UNCLOS第42條第1款規(guī)定，海峽沿岸國可就航行安全和海上交通管理以及防治海洋污染制定過境通行的法律和規(guī)定。

正如前文所述，“海事”一詞的外延寬窄并沒有達成共識，基于研究的對象同一性和結論可信性的邏輯前提考慮，這里需要探討的是，UNCLOS所述的“海事”是何種意義的界定。

雖然在英文里，Maritime和Admiralty兩詞已基本融為一體，但在中文里，兩詞仍存在不同的含義，即前者被譯為“海商”，后者被譯為“海事”;相應地，“海商法”和“海事法”分別被譯為“maritime law”和“l(fā)aw of admiralty”張湘蘭：《海商法》，武漢大學出版社2008年版，第1頁。。因此，在中文語境下，界定“海事”一詞，首先要將“海商”與“海事”進行類的范疇的區(qū)別。正如有學者指出，從“海商”與“海事”的中國化過程中，以及兩者在中國法律體系的表達范式看，“海商”與“海事”分別具有“自己獨特的內涵”關正義、李婉：《海商法和海事法的聯(lián)系與區(qū)別——兼論海商法學的建立與發(fā)展》，《法學雜志》2012年第6期。。從類的范疇分析，這種區(qū)分具有“自己獨特的內涵”即為私法與公法的面向區(qū)別：一是“海商”為私法面向的概念，包括涉海涉港貿易等一切商業(yè)營利行為《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社1992年版，第259頁。?！昂Ｉ獭币辉~外延的界定緊緊圍繞“海事私法領域之事項”，并很難撼動。這一點緣于清末修律對日本法的廣為借鑒。清末修律，師法日本，立法理念自然也會深受日本法影響。日本法將“海商法”列入商法，規(guī)范的是涉海涉港私法領域的事項清水澄：《法律經濟辭典》，張春濤、郭開文譯，上海益群書店1914年版，第317頁。。“海商法者，商法之一部，規(guī)定關于海事私法上之事項也?！碧枕U：《商法·海商法》，東京并木活版所1906年版，第1頁。民國時期，無論是理論研究還是立法實踐，“海商”一詞仍僅限于涉海涉港私法領域的事項。例如，1913年6月，上?？茖W書局出版的蔣筠專著《商法海商法表解》將海商歸于商事行為;1929年12月，國民政府公布了我國首部以“海商法”命名的法律，即《海商法》，規(guī)定的也是涉海涉港私法領域的事項，諸如船舶的所有權、運送契約、海上保險等關乃凡：《<六法全書>評介》，《文獻》1982年第3期。。二是“海事”為公法面向的概念，其理由是：第一，我國海事法院分設海事審判庭和海商審判庭，分別審理海事案件與海商案件，這兩種案件所涉領域、審理依據(jù)等，都明顯體現(xiàn)出各自不同的特點，從而進一步強化了“海商”謂“海事私法上之事項”而“海事”謂“海事公法上之事項”的認識。第二，從法律調整的全面性看，將“海商”界定為“海事私法上之事項”并通過法律予以調整時，必然使“海事公法上之事項”處于法律調整不足的狀態(tài)。這一狀態(tài)在20世紀末21世紀初時因我國著重進行社會主義市場經濟建設和私法領域的法律創(chuàng)制而尚未引起社會的廣泛關注，但隨著中國特色社會主義法治建設和行政體制改革的逐步深入，“海事公法上之事項”成為立法關注的焦點之一。這突出地表現(xiàn)為頒布實施了如《海上交通安全法》、《防止船舶污染海域管理條例》等一些行政性的海事法律、法規(guī)和條例等。對這一立法需求的回應，很顯然，再不能以“海商”一言以蔽之，勢必需要用另外一個詞語來涵攝，“海事”一詞便由此而生。這其實是一種法治訴求，是對涉海公法上之事項予以法律調整的向往。

將“海商”與“海事”進行類的范疇的區(qū)別，僅是一種方向性的指引，為使劃分更精準和科學，需要對“海事”進行層的范疇的劃分。依外延與所涉范圍，“海事”首先為一種最狹義的解釋，即指事故層面的一種劃分，如海難事故、海上發(fā)生的交通事故等胡正良、韓立新：《海事法》，北京大學出版社2009年版，第1頁。。其次，“海事”為一種狹義的解釋，即指“海事公法上之事項”，如海上航行安全、防治船源污染海洋，以及與其緊密相關的船舶及海上設施檢查檢驗、航行保障活動等。最狹義的“海事”是一種最終狀態(tài)的描述，對確定各類法律責任的承擔具有重要價值;狹義的“海事”是一種行為過程的描述，對基于最終狀態(tài)反推原因視角的海上運輸各類主體的行為的失范與相關規(guī)范的完善具有重要意義。最后，“海事”為一種廣義的解釋，包括公法領域事項和私法領域事項，從“新文科”“新工科”等學科發(fā)展與創(chuàng)新角度看，廣義的解釋對于海法體系的構建具有重要價值。

結合“海事”一詞的解讀，將UNCLOS下“海事”的外延囊括為兩個方面，即海上航行安全與防治船源海洋污染，是精確的。首先，基于研究的對象同一性和結論可信性的邏輯前提考慮，狹義“海事”的相關內涵與外延的界定，符合進行科學研究時應首先確保研究對象的穩(wěn)定性、一致性的邏輯要求，同時也符合UNCLOS作為公約確立國家義務與責任的宗旨與訴求。其次，與當前海事界的共同目標相一致，即無論是2003年以前的國際海事組織（IMO）的宗旨“航行更安全，海洋更清潔”，抑或2003年IMO第23屆大會以A.944（23）決議通過的IMO的戰(zhàn)略計劃所提出新的宗旨即“清潔海洋上的安全、保安和高效航運”，該國際組織的宗旨始終圍繞著海上航行安全與防治船源海洋污染的兩個方面的原點并未改變。

三、UNCLOS國際海事安全制度的內容構成

UNCLOS針對海上航行安全和防治船源污染構建了較為系統(tǒng)的制度框架，在一定程度上為專門海事安全條約的進一步發(fā)展和完善確立了方向與指引，也為締約國或參加國在履行國際海事安全義務上明確了具體規(guī)范。綜觀UNCLOS關于國際海事安全的制度框架，具有鮮明的行業(yè)特點和特殊的內容構成，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）證書相符的適航制度

適航是確保船舶海上航行安全的根本，包含“船舶適航”、“船員適任”和“船艙適貨”三個內容。其中，“船舶適航”是指船舶本身的設計、結構、性能等方面能夠應對船舶在航行與營運過程中所面臨的風險?！按瑔T適任”是指船舶上所配備的甲板部和輪機部等船員，無論是在配員數(shù)量上，還是在配員所獲得的職務證書與通過的專業(yè)訓練要求上，均能契合船舶航行與營運正常開展的需要?！按撨m貨”是指船舶各類艙室或載貨處所等均適宜且確保用于接受、裝載、運輸、保管、照料貨物。這里需要指出的是，UNCLOS第94條“船旗國的義務”第3款和第4款對“船舶適航”、“船員適任”做出了明確的規(guī)定，但沒有對“船艙適貨”予以明確規(guī)定。

基于海運便利的考慮，以及船舶構造復雜性、技術性的現(xiàn)實，國際社會對適航制度是否得到遵循的判斷，是將各項海事安全標準借助船舶的發(fā)證系統(tǒng)來實施的，并以船舶構建證書、船舶設施證書、船員證書、特種船舶證書等相關證書記載事項須與實際相符為主要依據(jù)的。例如，《1973/78年國際防止船舶造成污染公約》第5條第2款即明確規(guī)定，被正式授權的官員對船舶的檢查，以核實船上是否備妥有效的證書為限。應確定船舶攜帶何種證書，也構成UNCLOS下證書相符的適航制度的關鍵，對此UNCLOS有明確的規(guī)定。例如，UNCLOS第23條、第217條第3款等均明確規(guī)定，船上應持有國際規(guī)則和標準所規(guī)定并依據(jù)該規(guī)則和標準頒發(fā)的各種證書，并確保該些證書所載內容與船舶的實際情況相吻合。

近些年來，專門的國際海事安全條約對證書相符的適航制度有了更加明確的規(guī)定和完善。例如，《馬尼拉修正案》在對STCW 1978公約附則中的規(guī)則（Regulations）與STCW Code進行全面回顧與修正時主要是對相關證書的規(guī)范，即強調船舶保安員、被指定承擔保安職責的海員以及所有海員，必須持有培訓合格證書。同時，基于石油工業(yè)發(fā)展及油化船和液化氣船規(guī)模的擴大的考慮，調整和細化了液貨船船員的貨物操作培訓證書中華人民共和國海事局：《STCW公約馬尼拉修正案履約指南》，大連海事大學出版社2010年版，第6頁。。又如，《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》（BWM 2004）明確要求，所有船舶應持有或備有經船級社批準的壓載水管理計劃（BWMP）、《壓載水記錄簿》（BWR）和《國際壓載水管理證書》。

（二）主體多元的管控制度

UNCLOS明確了國際海事安全的管控主體，確立了船旗國監(jiān)督、沿海國監(jiān)督和港口國監(jiān)督并存的突出港口國監(jiān)督的多元主體管控制度。

在1973年第三次海洋法會議之前，針對船舶的海事安全監(jiān)督，船旗國一直占據(jù)著統(tǒng)治地位，即使是1954年國際社會為了應對二戰(zhàn)后海上大規(guī)模石油運輸所帶來的海事安全風險而通過的《國際防止海上油污公約》，也只是賦予港口國的有限的檢查權，并沒有動搖船旗國監(jiān)督的地位 《國際防止海上油污公約》第10條規(guī)定了只有船旗國才有權對海事違法船舶提起司法程序，而第9條規(guī)定港口國“可登上任何上述船舶檢查遵照本公約各項規(guī)定要求船舶備有的油類記錄”。。動搖船旗國監(jiān)督地位始于20世紀60年代末，特別是托雷·卡尼翁號（Torrey Canyon）油輪事故發(fā)生后，國際社會逐漸構建船旗國監(jiān)督、沿海國監(jiān)督和港口國監(jiān)督的并行模式。1969年通過的《國際干預公海油污事故公約》第1條賦予沿海國基于防治船源海洋污染可在公海對他國船舶采取必要措施進行干預的權力。1972年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》第19條第3款確立了海洋傾廢事項上的船旗國監(jiān)督和港口國監(jiān)督相結合的原則。真正動搖船旗國監(jiān)督地位的是1973年《國際防止船舶污染公約》，因為該公約第4條賦予了沿海國對海事違法的他國船舶提起司法程序的權力。UNCLOS順應歷史發(fā)展趨勢，在第十二部分“海洋環(huán)境的保護和保全”全面確立了包括海事安全在內的船旗國監(jiān)督、沿海國監(jiān)督和港口國監(jiān)督。

船旗國（flag state）即船舶國籍國，船舶懸掛某一國家的國旗即具有該國國籍，這個國家即該船的船旗國。根據(jù)UNCLOS第92條的規(guī)定，懸掛某一國旗的船舶，受該船國旗國的屬人管轄以及在公海上的受該船國旗國的專屬管轄，同時根據(jù)UNCLOS第209條至第211條等相關條款的規(guī)定，船旗國承擔上文所述的狹義上的“海事”安全責任，即船舶海上航行安全和防治船源污染海洋。換言之，船旗國監(jiān)督仍肩負海事安全的主要責任，或者說旨在保持這一歷史延續(xù)性，此判斷可從UNCLOS第94條和第217條第2款的規(guī)定直觀得出。

沿海國（coastal state）在UNCLOS下，就其主體構成而言，海峽沿岸國（states bordering the straits）和群島國（archipelagic states）也可歸屬于沿海國的范疇，但在專門國際海事安全條約下，后兩者的概念并沒有提及。UNCLOS關于沿海國、海峽沿岸國和群島國的海事安全監(jiān)督在不同海區(qū)呈現(xiàn)不同的調整內容。

如表1所示，UNCLOS沒有明確規(guī)定在毗連區(qū)內沿海國有制定相關海事安全法律和規(guī)章的權力，其原因在于根據(jù)UNCLOS第33條的規(guī)定，沿海國在毗連區(qū)僅行使海關、財政等必要管制，并不包括狹義海事安全的事項。另外，表1所述群島國的狹義海事安全事項，針對的是群島海道（archipelagic sea lane），而根據(jù)UNCLOS第53條第4款關于群島海道“應穿過群島水域和鄰接的領海”的規(guī)定，群島海道本身包括了領海，自無必要再為群島國就群島海道所涉領海規(guī)定海事安全事項，但群島海道畢竟是某種“通道”（passage routes）的線的表述，對于群島國其他領海的面的海事安全事項，則基于群島國的沿海國身份，自可依據(jù)UNCLOS第21條和第211條的規(guī)定，就船舶航行安全和防治船源污染海洋進行管控。

港口國（port state）監(jiān)督是國際社會基于船旗國監(jiān)督和沿海國監(jiān)督在海事安全管控中自身固有缺陷的認識而提出的新型管控模式：大部分船旗國缺少擔負公海上航行的本國船舶導致的海洋污染的防治責任的動機Daniel Bodansky，“Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution：UNCLOS III and Beyond”，Ecology Law Quarterly，Vol.18，1991，p.737.，或者無法對處于流動狀態(tài)的本國船舶進行有效監(jiān)管，或者基于本國船隊規(guī)模的保持等而不愿對本國船舶實施真正監(jiān)管Ho-Sam Bang，“Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of Sea”，Journal of Maritime Law & Commerce，Vol.40，No.2，April 2009，p.291.;沿海國對于流動性較強的船舶運輸，在客觀上確實無法有效查明船舶的海事違法行為，而基于沿海國環(huán)境的高標準追求，往往會制定嚴格的海事標準，進而與航行自由產生較明顯的沖突江家棟、蔣圍等：《港口國應對船舶污染的責任：執(zhí)行與保障機制》，《中國海洋法學評論》2016年第1期。。港口國監(jiān)督顯然能有效彌補船旗國監(jiān)督和沿海國監(jiān)督的自身固有缺陷，即可基于國家主權和屬地管轄原則，對自愿抵港的他國船舶，就其海事違法行為，迅速地采取強制措施、開展海事調查和提起司法程序，從而不僅避免了海事違法船舶逃避法律責任，而且避免了對航行自由的妨礙。UNCLOS第218條第1款明確規(guī)定了港口國監(jiān)督的內容，包括對自愿位于其港口或岸外設施的船舶，就其海事違法行為進行調查，以及在證據(jù)充分情況下提起司法程序的權力。

（三）避碰導向的海道制度

UNCLOS創(chuàng)新規(guī)定的用于國際通行的海峽、群島水域等區(qū)域，使便于船舶航行的海道的權屬、使用過程的各相關國的權利與義務等發(fā)生了重大變化，也使便于船舶航行的海道成為國際社會平衡各利益集團角力的關鍵切口，進而催生了用于國際航行的海峽的海道制度、群島水域的海道制度等曲亞囡：《中美航行自由爭議解析》，《中國海商法研究》2019年第3期。。例如，第二次世界大戰(zhàn)后，隨著民族解放運動的興起，菲律賓等亞非拉國家提出了群島國理論，并宣稱群島基線以內的水域為內水，以擺脫西方的殖民主義。這引起了歐美海洋強權國家的不滿，認為上述國家干預了海上航行自由原則M. Munavvar，Ocean States：Archipelagic Regimes in the Law of the Sea， Dordrecht：Nijhoff Publ.，1995，p.129.。就群島水域的海道劃設和他國船舶通行權的問題上，經過群島國家和歐美海洋強權國家的多次談判，并最終達成了兩項妥協(xié)，其中一項妥協(xié)是群島國指定海道，所有國家的船舶享有特定情形下的過境的群島海道通過權屈廣清、曲波：《海洋法（第四版）》，中國人民大學出版社2017年版，第84頁。。用于國際通行的海峽的海道劃設與他國船舶通行權的問題上也面臨同樣的激烈爭論楊顯濱：《北極航道航行自由爭端及我國的應對策略》，《政法論叢》2019年第6期。，即在聯(lián)合國海洋法會議確定領海寬度為12海里時，將有寬度不足24海里的百余個海峽因海峽沿岸國主張領海12海里而成為領海海峽，并主張適用無害通過制度薛桂芳、胡增祥：《海洋法理論與實踐》，海洋出版社2009年版，第82頁。，這與海洋大國所主張的在海峽中享有自由航行的權利產生強烈的沖突。最后的妥協(xié)結果是，發(fā)展中國家為換取海洋大國和發(fā)達國家對專屬經濟區(qū)的承認，作出了接受海峽過境通過制度的讓步，即用于國際通行的海峽適用過境通行制，特殊情形時適用無害通行制Kheng-Lian Koh，“Straits in International Navigation：Contemporary Issues”，Oceana，（London and New York）， 1982， p.18.。

UNCLOS規(guī)定了沿海國、海峽沿岸國、群島國指定或規(guī)定的海道和分道通航制，如第22條“領海內的海道和分道通航制”規(guī)定、第41條“用于國際航行的海峽內的海道和分道通航制”規(guī)定、第53條“群島海道通過權”規(guī)定等。上述條款均規(guī)定了這些國家可指定或規(guī)定海道和分道通航制，并應在海圖上清楚地標出，以及將該海圖妥為公布等內容。其中，UNCLOS所規(guī)定的分道通航制，實際上是第21條第1款（a）、第42條第1款（a）等關于狹義“海事”中航行安全在通航領域的具體落實，旨在避免或減少船舶碰撞危險陳敬根：《國際海事安全條約法律問題研究》，上海大學出版社2018年版，第81-82頁。。

分道通航制因在總流向上確立了在對遇等情形下船舶行進路徑，從而在相當程度上避免了船舶碰撞，有力地確保了船舶行進過程中的安全，故自1967年國際社會在多佛爾海峽正式實行世界上首個分道通航制后，其便被《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》所采納，并在該公約生效后，成為一個強制性的國際規(guī)定。UNCLOS相關條款將海道與分道通航制一并規(guī)定，明顯體現(xiàn)了以避碰為導向的立法理念。

四、UNCLOS國際海事安全制度的發(fā)展面向

作為海洋憲章和“傘形公約”（umbrella convention）的屬性Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization，LEG/MISC/4，http：//www.imo.org/includes/blastDataOnly.asp/data_id%3D11121/unclosandimolegmisc4.doc.，UNCLOS關于國際海事安全的規(guī)定雖然是原則性的、方向性的，但這并不影響UNCLOS對于國際海事安全制度的發(fā)展面向所發(fā)揮的引領和指示作用。

（一）立法準據(jù)的二元并存

UNCLOS關于國際海事安全制度的內容，除了上文歸納的直接規(guī)定外，還有相當部分的內容明確要求由船旗國、沿海國等通過國內法的形式加以調整，且國內法的立法準據(jù)采“二元并存”模式，即明確為UNCLOS本身和其他國際法規(guī)則兩大類，如UNCLOS第21條第1款，第211條第2款、第5款、第6款c項等。

UNCLOS關于國際海事安全立法準據(jù)的“二元并存”的規(guī)定，有利于協(xié)調沿海國、港口國和船旗國關于沿海國和港口國海事海洋權益的維護與船旗國海上航行自由原則的沖突，也有利于體現(xiàn)UNCLOS與專門海事安全條約在調整相同問題時作用發(fā)揮的平行地位DZIDZORNU D M，“Coastal State Obligations and Powers Respecting EEZ Environmental Protection Under Part XII of the UNCLOS：a Descriptive Analysis”，Colorado Journal of International Environmental Law and Policy，Vol.8，1997，pp.285.，更有利于UNCLOS能得到“一攬子”通過。

其中，立法準據(jù)的第二類，即其他國際法規(guī)則在UNCLOS下具體表述為“一般接受”（general accepted）的國際規(guī)則（international regulations）、國際規(guī)章（international rules）、標準（standards）、程序（procedures）和慣例（practices）等，統(tǒng)稱為“一般接受的國際規(guī)則和標準”（Generally Accepted International Rules And Standards，GAIRS），但UNCLOS并沒有明確界定內涵模糊的“一般接受”的概念，也沒有明確界定外延寬泛的國際規(guī)則、國際規(guī)章、標準、程序和慣例等的概念。

另外，需要注意的是，在UNCLOS下，“一般接受的國際規(guī)則和標準”（Generally Accepted International Rules And Standards，GAIRS）與“可適用的國際規(guī)則和標準”（Applicable International Rules And Standards，AIRS），在準據(jù)的構成上雖然具有一致性，但兩者適用領域不同。GAIRS適用立法管轄權（prescriptive jurisdiction），如第21條第2款、第41條第3款、第53條第8款、第211條第2款和第5款、第217條等。AIRS適用執(zhí)法管轄權（enforcement jurisdiction），如第213條、第214條、第216條第1款、第217條第1款、第218條第1款、第219條、220第1款至第3款、第222條等。而且，對于船旗國和沿海國的立法管轄權來說，GAIRS的適用要求完全不同，即對船旗國來說，其構成強制性最低限度，而對沿海國來說，則構成最大限度的容忍袁雪、童凱：《<極地水域船舶作業(yè)國際規(guī)則>的法律屬性析論》，《極地研究》2019年第3期。。

（二）監(jiān)督機制的區(qū)域協(xié)同

考查UNCLOS相關條款可知，盡管UNCLOS意圖通過國家管轄權的配置構建一種全覆蓋的海事管控體系，但仍有部分海域的部分海事風險管控事項并未納入UNCLOS的覆蓋體系內。如果各締約國均能全面履行相關國際條約的規(guī)定，且保證執(zhí)法能力、執(zhí)法效果的一致，那么，尚未納入覆蓋體系內的部分海域的部分海事風險管控事項便屬于沖突的生成原因，由此也成為協(xié)調沖突的關健所在。

UNCLOS從締約國角度設置了海事安全管控責任，其形式分別為FSC、CSC和PSC，并設定在國家管轄海域的管轄優(yōu)先性排序為PSC>CSC>FSC，以及設定在非國家管轄海域的FSC專屬管轄（UNCLOS第92條）。這種安排協(xié)調了國家管轄權沖突，避免了公海的管轄缺位，在一定程度上確保了國際海事安全Yann-Huei Song，“VII Security in the Strait of Malacca and the Regional Maritime Security Initiative：Responses to the US Proposal”，Intl L.Stud，Vol.83，2007.。但是，根據(jù)UNCLOS的相關規(guī)定，上述管控形式并未完全覆蓋全部海域，或者基于本身的管轄特征而不可能覆蓋全部事項（如表2所示）。

首先，在公海區(qū)域，UNCLOS只設置了船旗國管轄，且主要實施船源污染管轄事項。在一國港口或岸外設施區(qū)域，UNCLOS第210條第1款設置了港口國管轄優(yōu)先原則，但只限于船源海洋污染管控。換言之，在公海和港口或岸外設施區(qū)域內，UNCLOS確立的管控事項沒有包括船舶航行安全事項Mark J.Yost，“International Maritime Law & the U.S.Admiralty Lawyer：A Current Assessment”，U.S.F.Mar.L.J，Vol.7，No.1，1995.。其次，對于途經一國的領海、用于國際航行的海峽、專屬經濟區(qū)的他國船舶，該沿海國對他國船舶的航行安全和船源污染具有管轄權，但根據(jù)UNCLOS第33條的規(guī)定，管轄權適用海域并不包括毗連區(qū)。

上述不足的情形是從理性角度予以考量，即各締約國均能全面履行相關國際條約的規(guī)定，且保證執(zhí)法能力、執(zhí)法效果的一致，然而在具體海事執(zhí)法實踐中，這種理性往往很難實現(xiàn)，由此必然導致一些明顯的不足，其表現(xiàn)既有某些國家本身的法律治理能力與水平等主觀層面的問題，又有各類國家管轄權本身存在的監(jiān)管空白、銜接不暢、標準不一等客觀層面的問題Tammy M.Sittnick，“State Responsibility and Maritime Terrorism in the Strait of Malacca：Persuading Indonesia and Malaysia to Take Additional Steps to Secure the Strait”，Pac.Rim L.Poly J，Vol.14，No.6，2005.，例如，PSC可能因不同國家的檢查力度在客觀上的不一致而無法達致UNCLOS的在全球范圍內實現(xiàn)對船舶的統(tǒng)一海事管控的目的。

綜上，僅憑一國之力，在客觀上確實難以高效地應對國際海事安全風險，因此，UNCLOS提出監(jiān)督機制的區(qū)域協(xié)同理念，如第98條“救助的義務”第2款規(guī)定了區(qū)域性安排，第197條“在全球性或區(qū)域性的基礎上的合作”，第199條“對污染的應急計劃”，第200條“研究、研究方面及情報和資料的交換”，以及第210條“傾倒造成的污染”等。目前，一些海域沿岸國已經構建了區(qū)域性海事安排，建立了數(shù)個港口國監(jiān)督諒解備忘錄（MoU）組織劉錕、姜旭陽：《論諒解備忘錄的法律效力》，《商務與法律》2002年第2期。。自1982年歐洲14國在巴黎簽署了首個區(qū)域性海事安排，即“巴黎備忘錄組織”（Paris MoU）后，國際社會共建立了地中海區(qū)域港口國監(jiān)控備忘錄（1997年）等9個區(qū)域性海事安全齊壯、王鳳武、劉強，等：《港口國監(jiān)督中船舶滯留原因》，《航海技術》2014年第6期。。MoU雖不像契約具有完全的約束力，但比傳統(tǒng)的“君子協(xié)定”更具有效性和正式性。當然，MoU作為對某項事務的相同或高度的興趣或目的性的聯(lián)結形式，其對參與或參加的任何一方來說，并不具有法律性質上的義務Ozcayr，Z.Oya，“The Use of Port State Control in Maritime Industry and Application of the Paris MOU”，Ocean and Coastal Law Journal，Vol.14，No.2，2009.。多個港口國監(jiān)督備忘錄協(xié)議明確了其本身的非強制約束性，如東京備忘錄序文即言明本備忘錄不具有法律約束力，更無意對各成員方當局施加任何法律義務或責任Memorandum of Understanding on Port State Control in the Asia-Pacific Region，Preamble.。當然，區(qū)域性海事安排本身所存在的非強制約束性，在客觀上決定了其有效實施和預期目標的達成，過多地依賴于備忘錄組織成員方的自我約束，故此，如何賦予區(qū)域性海事安排的強制執(zhí)行效力，有待于國際社會開展進一步研究。

（三）風險管理的工具創(chuàng)新

選擇何種理念或模型，才能使船舶建造、船舶駕駛、船舶管理的技術標準體現(xiàn)出顯著的先進性和廣泛的接受性，進而使國際海事安全得到最大程度的保證，成為20世紀中葉國際社會積極解決的一個前置性問題。這一努力在UNCLOS第十一部分“區(qū)域”中得到體現(xiàn)，即將“風險管理”納入其中，并就風險安全評估工具的采用提出一種方向性的指引，如第165條第2款要求法律和技術委員會就“區(qū)域”內活動對環(huán)境的影響準備評價（assesments）李志文、呂琪：《國際海底區(qū)域技術轉讓規(guī)則的理想和現(xiàn)實之協(xié)調》，《政法論叢》2018年第2期。?！帮L險管理”和評價的要求，還體現(xiàn)在UNCLOS第206條、第249條、第268條等條款。

所謂的“風險管理”，是指在一個肯定有風險的環(huán)境里，對風險進行努力精準的識別、測算和評價，在此基礎上選擇相關風險管理技術，并加以符合性的優(yōu)化與組合，實現(xiàn)以最小的成本有效控制和最大程度降低或避免風險所致?lián)p失的管理方法和管理過程Neil A.Doherty，“Risk Management，Risk Capital，and the Cost of Capital”，Journal of Applied Corporate Finance，Vol.17，No.3，2005，pp.119-123.。緣起于美國應對1929-1933年世界性經濟危機并于20世紀50年代發(fā)展成為一門學科的風險管理，在20世紀70年代被法國和日本引進和傳播后風靡全球，適用范圍也由國內經濟領域擴展到國際關系領域。同時，隨著信息技術飛速發(fā)展和風險評估精準算法不斷出現(xiàn)，基于分析計算、確保風險指數(shù)理論型的技術標準體系得以完善和創(chuàng)新，并在絕大部分的基礎性、先導性、全局性的行業(yè)廣泛實施，如飛機壽命設計、建筑業(yè)的可靠性設計等邢丹：《GBS：標準理念的“核裂變”》，《中國船檢》2012年第3期。。風險管理的快速發(fā)展及顯著實踐成就，對傳統(tǒng)的基于經驗型的船舶建造規(guī)范提出了挑戰(zhàn)，并迅速成為國際社會借此來約束船級社逐利行為、打破船級社壟斷船舶建造規(guī)范市場、實現(xiàn)船舶建造規(guī)范從經驗公式向技術標準轉變的一個有效切口和法理證成。但是，當時已經建立并廣泛實踐的諸如運籌學方法、模糊理論、灰色理論、神經網絡方法等風險管理均存在通用性和兼容性較差且無法有效匹配海事安全領域等問題，故海事安全領域一直缺乏科學、適切、有效的安全評價工具，而隨著海難事故的頻繁發(fā)生，構建海事安全領域的風險管理成為一種強烈的時代訴求。

UNCLOS通過后，相關國家和國際組織加快推進海事領域風險評估的科學方法（scientific methods）的研究與完善。

1988年7月，北海英國海域發(fā)生了“派珀·阿爾法”（Piper Alpha）海上平臺連環(huán)大爆炸的海難事故，短短一個半小時內，就造成了近170人死亡，控制火勢耗時近三個星期全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理：現(xiàn)實困境與未來走向》，《政法論叢》2019年第3期。。在該海難事故調查過程中，英國大量采用了工業(yè)風險分析和風險評價方法秦庭榮、陳偉炯、郝育國，等：《綜合安全評價（FSA）方法》，《中國安全科學學報》2005年第4期。，并隨后通過法規(guī)，明確了所有近岸工程須采用經英國健康與安全管理局（the UK Health and Safety Executive）批準的“安全案例”（Safety Cases）方法，用于預防和應對類似事故的再次發(fā)生Rolf Skjong，“Formal Safety Assessment and Goal Based Regulations at IMO-lessons Learned”，Asme International Conference on Offshore Mechanics and Arctic Engineering，Halkidiki（Greeceh），2005，p.319-328.。由于“安全案例”方法不僅包括了管控措施、應急預案等內容，而且包括風險識別、風險評估等內容，故其是一種風險控制方法。但是，“安全案例”方法也存在一定的局限性，即該方法的適用對象具有較強的特定性，缺少明顯的普遍性，致使不同種類的海上平臺須編制各自對應的“安全案例”，故在其基礎上創(chuàng)建一種科學的普遍適用于海事安全領域的風險控制方法，就成為國際社會所面臨的一項迫切任務佚名：《綜合安全評估（FSA）的提出》，《世界海運》2010年第5期。。

在1993年IMO海上安全委員會（MSC）第62屆會議上，英國借鑒高危行業(yè)的風險管理經驗，結合安全評價方法的研究成果，率先提出在海事安全領域引用“綜合安全評估”（formal safety assessment，F(xiàn)SA），使其成為IMO的一種戰(zhàn)略思想，并逐步應用于國際海事安全公約的制定以及船舶設計、建造和運營管理等領域的議案。所謂的“綜合安全評估”（formal safety assessment，F(xiàn)SA），是一種結構化和系統(tǒng)化的方法，旨在通過使用風險分析和成本效益評估，提升包括保護人命、健康、海上環(huán)境和財產在內的海事安全參見Revised Guidelines for Formal Safety Assessment（FSA）for Use in the IMO Rule-Making Process，MSC-MEPC.2/Circ.12，London，2013，p.1. 。如前所述，基于國際社會對海事安全領域風險管理的強烈的時代訴求，英國關于FSA的議案一經提出，便被國際社會所立即接受。1997年和2001年分別通過的《FSA應用臨時指南》和《FSA指南》，標志著借鑒工業(yè)風險管理并結合海運特征的國際海事安全評價工具FSA正式建立并實施。

2001年5月MSC第74屆會議和2002年3月海上環(huán)境保護委員會（MEPC）第47屆會議批準了《在IMO規(guī)則制定過程中使用綜合安全評估（FSA）指南》（MSC/Circ.1023-MEPC/Circ.392）和《在IMO規(guī)則制定過程中使用人為因素分析程序（HEAP）和綜合安全評估（FSA）導則》（MSC/Circ.1022-MEPC/Circ.391），標志著FSA作為一種工具，正式與IMO規(guī)則的制定過程結合起來，其路徑是將FSA作為一種評估手段，對既存的、即將改進或者全新的有關海事安全制度或規(guī)定進行比較，力求在各種海事安全技術和操作問題之間達成平衡，或者基于成本——效益考慮實現(xiàn)投入最少、產出更多的目的。同時將FSA的研究成果作為一種的科學性、合理性的證成手段或確信依據(jù)，使憑借FSA構建的海事安全制度或規(guī)定，更具說服力，更具精準性，進而整體提高國際海事安全制度創(chuàng)制的水平與規(guī)范參見Guidelines for Formal Safety Assessment（FSA）for Use in the IMO Rule-Making Process，MSC/Circ.1023-MEPC/Circ.392.。

2002年11月，“目標導向型標準”（Goal Based Standard，GBS）在IMO第89次理事會會議被提出時，F(xiàn)SA又被確立為制定GBS的一種方法論張爽、韓佳霖：《IMO對GBS的審議進展》，《中國海事》2012年第5期。。通過FSA制定GBS的方法被稱為“安全水平法”（Safety Level Approach，SLA）。

UNCLOS關于風險管理與評價的規(guī)定雖然只規(guī)定在第十一部分“區(qū)域”，但隨著國際海事領域的積極實踐，風險管理與評價及其工具不僅會在“區(qū)域”得到創(chuàng)新應用，而且會在其他海洋區(qū)域以及國際海事安全風險領域得到更為廣泛的應用。

結 論

關于“海事”一詞的界定，UNCLOS和專門的國際海事安全公約均采狹義的法律界定，不但在法律創(chuàng)制的邏輯前提上達成了明顯的一致性，而且在具體的法治實踐與理論發(fā)展過程中也獲得了同樣的遵循，從而使UNCLOS和專門的國際海事安全公約均能同軌性的共致海事安全法治建設。UNCLOS雖然不是專門調整國際海事安全的條約，但做為“海洋憲章”的地位，其所規(guī)定的證書相符的適航制度、主體多元的管控制度和避碰導向的海道制度，是國際海事安全制度的明確細化的規(guī)定，構成海事界的立法基準和行為準則;作為“傘形公約”（umbrella convention）的屬性，其所確立的“二元并存”的立法準據(jù)，在更高的法律效力上實現(xiàn)了上位法的妥協(xié)統(tǒng)一，同時通過引入?yún)^(qū)域協(xié)同理念和提出“風險管理”及其評價工具的創(chuàng)新要求，不但表達了構建一種覆蓋全部海域和所有船舶的海事管控體系的強烈訴求，而且在頂層設計和發(fā)展面向上助推海事安全管控從單一領域延展至多個領域，以最大程度實現(xiàn)各海洋區(qū)劃與國際海事安全的完全對接。

（責任編輯：李林華 ）

International Maritime Security Regime from the Perspective of

the United Nations Convention on the Law of the Sea：

Composition and development orientation

Chen Jinggen

Abstract：As a parallel treaty to control maritime risks jointly with special international maritime safety treaties，the United Nations Convention on the Law of the Sea defines the institutional composition on the aspects of sea-worthiness requirements，control responsibilities of subject diversity and collision-oriented sea lanes demarcation. In the narrow maritime dimension，while based on the attributes of the Charter of the Sea and the Umbrella Convention，the United Nations Convention on the Law of the Sea establishes the“dual element co-existence”legislative criterion，which not only effectively coordinates its relationship with the special international maritime security treaties，but also sets the domestic legislative benchmark of the contracting States as“generally acceptable international rules and standards”and“applicable international rules and standards”，thus the standard unification of the upper law is realized;The United Nations Convention on the Law of the Sea introduces the concept of regional coordination and fill the gap in the allocation of national jurisdiction，such as Flag States，Coastal States and port States，in order to construct a maritime control system covering all sea areas and all ships.

Keywords：the United Nations Convention on the Law of the Sea;International Maritime Security;Traffic Separation Schemes;Regional Institutional Arrangements;Formal Safety Assessment