田學(xué)斌,劉志遠

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)濟研究所,河北省 石家莊 050061)

作為京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略率先突破的重點領(lǐng)域,生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治備受關(guān)注。 5年來,京津冀三地加快打破行政區(qū)域限制,攜手打響藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、啟動水源修復(fù)工程、強化土壤污染源頭治理,不斷建立完善生態(tài)管治制度,區(qū)域環(huán)境容量和生態(tài)空間不斷擴大。 以大氣治理為例,2018 年,京津冀區(qū)域內(nèi)13 個主要城市PM2.5 平均濃度為55 微克/立方米, 較5 年前下降48.1%[1]。 成績雖然顯著,但推進京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深拓展,仍需關(guān)注深層次體制機制性難題,特別是生態(tài)協(xié)同治理方面的“硬骨頭”逐漸顯現(xiàn)：府際合作中利益成本分擔(dān)機制不健全、對生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)不夠精確、三元治理主體間合作機制不暢、生態(tài)治理“一刀切”、生態(tài)橫向補償機制不健全等,亟需京津冀三地開展全方位合作來破解生態(tài)環(huán)保深層次難題。 傳統(tǒng)治理模式是典型的一元主體,即以政府為單一治理主體,這個過程中只有政府參與決策;三元治理主體則包括政府、市場及社會,本質(zhì)是三元主體對公共治理權(quán)力的分享,建立相互協(xié)作、相互制約的平行關(guān)系。 在這三個主體中,政府主體發(fā)揮宏觀調(diào)控的積極作用,主動向市場主體和社會主體賦能,規(guī)范、引導(dǎo)市場主體及社會主體的行為;市場主體發(fā)揮配置生態(tài)資源的決定性作用,通過市場交易對生態(tài)資源、排污權(quán)等進行定價;社會主體是政府失靈及市場失靈的重要補充,通過對生態(tài)治理行為的積極參與可形成“自下而上”的治理模式。

從面向行動的實踐邏輯看,堅持落實新發(fā)展理念,必須強化協(xié)同治理新思維的主導(dǎo)作用,逐步探索互利互惠、生態(tài)共治的協(xié)同治理新路徑,綜合考慮跨區(qū)域協(xié)同治理與政府、市場、社會的協(xié)同,構(gòu)建京津冀區(qū)域生態(tài)三元協(xié)同治理新模式,探索新時代京津冀區(qū)域生態(tài)治理的協(xié)同治理路徑。

一、 文獻綜述與問題的提出

區(qū)域一體化進程的加快導(dǎo)致傳統(tǒng)的治理模式難以應(yīng)對日益復(fù)雜的現(xiàn)實狀況,如京津冀生態(tài)環(huán)境治理具有典型的跨區(qū)域協(xié)調(diào)、多主體參與等特征。 在已有生態(tài)治理模式難以奏效的情況下,跨區(qū)域協(xié)同治理成為京津冀生態(tài)治理的新選擇。 跨區(qū)域治理的內(nèi)涵要求就是鄰近區(qū)域的不同治理主體共同參與公共治理活動,治理主體主要包括政府、市場及社會三者[2]。 跨區(qū)域治理的思想源自于協(xié)同治理理論,而協(xié)同治理理論是誕生于20 世紀90 年代的新興交叉理論,是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程,強調(diào)主體間合作大于競爭以實現(xiàn)整體利益最大化[3],它是一個概括性的術(shù)語,包含公共治理領(lǐng)域中諸多相互交織的概念,如府際合作、跨部門協(xié)作、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和公眾參與等[4]。 鑒于協(xié)同治理理論在跨區(qū)域生態(tài)治理中的優(yōu)勢,國內(nèi)眾多學(xué)者結(jié)合京津冀區(qū)域治理難題進行了深刻研究,如魏娜和趙成根基于協(xié)同治理理論,從協(xié)同依據(jù)、平臺、內(nèi)容和機制等關(guān)鍵問題入手對京津冀大氣污染協(xié)同治理可行性進行研究[5];王喆和周凌一從區(qū)域多元主體協(xié)同治理和區(qū)域府際協(xié)同治理兩大路徑入手,在體制機制層面探討京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑[6]。

京津冀生態(tài)協(xié)同治理既是理論的創(chuàng)新又是實踐的需求,致力于破解區(qū)域生態(tài)治理難題,眾多學(xué)者從不同視角進行了研究。 主體責(zé)任劃分不清是京津冀生態(tài)協(xié)同治理的關(guān)鍵問題之一,在治理主體層面,崔晶在分析京津冀都市圈地方政府生態(tài)治理協(xié)作制度因素的基礎(chǔ)上,認為可通過建立利益補償和轉(zhuǎn)移支付制度、改良官員考核體系等方式破解地方政府區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作困境[7];張彥波等在探討京津冀區(qū)域政府生態(tài)協(xié)同治理認知局限的基礎(chǔ)上,從區(qū)域政府協(xié)作的角度尋求和構(gòu)建區(qū)域生態(tài)治理體系[8];王家庭和曹清峰認為京津冀必須走生態(tài)協(xié)同治理之路,在地方政府協(xié)同的基礎(chǔ)上發(fā)揮市場機制和社會機制的能動作用,以期形成京津冀區(qū)域生態(tài)治理中不同地區(qū)政府、市場和社會的有效協(xié)同[9]。 考慮到京津冀區(qū)域生態(tài)治理具有系統(tǒng)性特征,藺豐奇和吳卓然基于格蘭杰因果檢驗發(fā)現(xiàn)京津冀區(qū)域不同城市霧霾會互相影響,應(yīng)摒棄碎片化思維以構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境整體性治理機制[10];韓兆柱以網(wǎng)絡(luò)化治理為研究視角,倡導(dǎo)構(gòu)建京津冀生態(tài)治理府際合作網(wǎng)絡(luò),在府際、政府與其他參與主體之間形成全方位治理網(wǎng)絡(luò)[11]。 致力于京津冀長效綠色發(fā)展,李慧茹等提議構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的機制體系和平臺,逐步完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的長效補償和市場化機制[12];田學(xué)斌等嘗試構(gòu)建京津冀生態(tài)補償長效機制以激發(fā)綠色協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動力[13]。

學(xué)術(shù)界對京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的認識在不斷加深,為生態(tài)協(xié)同治理實踐提供了堅實的理論依據(jù)。 但隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的不斷推進,深層次體制機制矛盾不斷凸顯,如何處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)治理的辯證關(guān)系,如何創(chuàng)新京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理模式成為新難題。 且對京津冀生態(tài)協(xié)同治理的研究多是政府視角,忽視三元主體在生態(tài)協(xié)同治理中的作用,僅有少數(shù)學(xué)者從政府、市場及社會三個角度研究區(qū)域協(xié)同治理[9],卻忽略政府、市場、社會機制的協(xié)同。 本文將重點分析京津冀生態(tài)協(xié)同治理中跨區(qū)域政府、市場、社會的協(xié)同,并考慮中央政府在京津冀生態(tài)協(xié)同治理中的重要作用,破解京津冀生態(tài)協(xié)同治理的深層次體制機制弊端,探索實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)三元主體協(xié)同治理的可行路徑,以期為全國其他地區(qū)提供跨區(qū)域治理范例。

二、 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的特征性難題

面向規(guī)劃目標(biāo)和群眾期待,京津冀生態(tài)協(xié)同治理仍有提升空間,但現(xiàn)實是傳統(tǒng)的京津冀生態(tài)合作治理模式難以為繼。 究其緣由,京津冀三地在生態(tài)環(huán)境治理中面臨跨行政區(qū)域治理、治理主體權(quán)責(zé)不一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、社會公眾參與較少等難題,如經(jīng)濟發(fā)展較差的河北省卻承擔(dān)著生態(tài)治理最重的任務(wù),地方財政壓力逐年提升,嚴重制約京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理進程的推進。

(一) 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理理念不到位

理念是行動的先導(dǎo),主導(dǎo)生態(tài)治理模式的具體選擇,理念的創(chuàng)新才能推動協(xié)同治理模式的創(chuàng)新。 京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理具有典型的跨區(qū)域、多主體等特征,又是一個相對完整的生態(tài)系統(tǒng),必須要轉(zhuǎn)變原有觀念,秉持協(xié)同治理和綜合治理的理念,從京津冀區(qū)域整體生態(tài)系統(tǒng)的層面籌劃布局。 盡管京津冀地區(qū)在協(xié)同治理方面取得一些進展,并擁有中央政府牽頭的國家重點生態(tài)工程,但對協(xié)同治理等理念的認識還不到位。

1. 協(xié)同治理理念認識不到位

跨區(qū)域生態(tài)治理的關(guān)鍵就是協(xié)同,京津冀三地協(xié)作是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共治共享的基礎(chǔ),但京津兩地對協(xié)同治理的認識存在偏差,囿于傳統(tǒng)屬地治污思想的影響,并存在“搭便車”的思想,如京津冀霧霾的治理方案是關(guān)停河北省企業(yè),導(dǎo)致生態(tài)治理的重擔(dān)落在河北省,且缺少相應(yīng)的區(qū)際補償,難以形成常態(tài)化治理機制。 與此相反,萊茵河治理的成功得益于區(qū)域內(nèi)各國具有相同的生態(tài)環(huán)境治理意愿與價值取向[14]。

2. 綜合治理理念認識不到位

只注重環(huán)保而忽視經(jīng)濟增長與民生,如河北省曾經(jīng)存在關(guān)停污染企業(yè)、煤改氣等“一刀切”現(xiàn)象,其實是以經(jīng)濟發(fā)展為代價換取短暫性的碧水藍天。 京津冀三地理應(yīng)注意到生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展、人民生活等多項活動息息相關(guān),在生態(tài)環(huán)境治理過程中要做到多方利益并重,以綠色發(fā)展、人民幸福為治理目標(biāo),而不是簡單的“一刀切”。

3. 市場治理理念認識不到位

京津冀生態(tài)治理多是政府層面的活動,投入巨大但收效甚微,因此,以市場機制治理生態(tài)環(huán)境能夠提高治理效率,政府發(fā)揮好宏觀調(diào)控的引領(lǐng)作用并吸引社會力量的參與,形成三元主體協(xié)同治理新格局是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要一步。

(二) 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理主體間存在利益沖突

生態(tài)環(huán)境是最典型的公共池塘資源,具有非排他性和非競爭性的鮮明特點,意味著有限的資源使用不受限制。 使用收益的私人性會激發(fā)個人占有環(huán)境資源的動力,進而產(chǎn)生“搭便車”行為,結(jié)果便會引發(fā)“公地的悲劇”。 生態(tài)環(huán)境的外部性導(dǎo)致京津冀各地區(qū)治理收益與成本的不協(xié)調(diào),進一步提高生態(tài)環(huán)境治理的難度,忽視區(qū)域間發(fā)展差距和治理成本收益權(quán)衡將難以真正建立起長效化的協(xié)同治理機制。 目前,京津冀生態(tài)協(xié)同治理最大的問題是三地經(jīng)濟發(fā)展程度的差異及治理收益的不對等。 具體來看：

1. 京津冀經(jīng)濟發(fā)展程度和承受壓力不對等

2018 年京津冀三地人均GDP 的比值為2.94 ∶2.50 ∶1,經(jīng)濟發(fā)展差距較大,河北省經(jīng)濟發(fā)展的積極性是最高的,但所處位置決定其必須承擔(dān)生態(tài)治理的艱巨任務(wù),又因河北省以傳統(tǒng)工業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的兩難抉擇,導(dǎo)致河北省在生態(tài)治理動力和能力兩方面皆有不足。 在環(huán)境污染治理投資占GDP 比重上,2017 年京津冀三地之比為2. 38 ∶0. 38 ∶1.68,數(shù)據(jù)表明河北省資金壓力并非最大,但2011年的數(shù)據(jù)顯示三地之比為1.31 ∶1.55 ∶2.54,表明河北省的生態(tài)治理資金壓力是從近些年才開始減輕的。

2. 區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制的不合理

區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制的不合理加劇了“環(huán)京津貧困帶”現(xiàn)象。 為保障北京地區(qū)的用水安全,張家口及承德地區(qū)關(guān)停諸多工廠,限制發(fā)展工業(yè)以保證水質(zhì)合格達標(biāo),嚴重制約張承地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,造成生態(tài)型貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。 且北京以水資源市場價格向張承地區(qū)作補償,忽略張承地區(qū)供水的機會成本——工廠關(guān)停造成的經(jīng)濟損失。北京理應(yīng)考慮周邊地區(qū)生態(tài)治理的真實成本,加大橫向生態(tài)補償力度以消除“環(huán)京津貧困帶”。

(三) 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理長效機制缺乏

近年來,京津冀三地政府為治理生態(tài)環(huán)境出臺了眾多政策,初步形成京津冀三地生態(tài)保護聯(lián)防聯(lián)控機制,生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理取得階段性成果,為區(qū)域生態(tài)治理建立良好的開端。 而生態(tài)協(xié)同治理長效機制是在生態(tài)環(huán)保外部性的基礎(chǔ)上,為實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理長效化而采用的各種手段的集合,目的是激發(fā)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、綠色協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動力,重要方向是從政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向以市場機制為基礎(chǔ)的區(qū)域生態(tài)公共管理模式[13]。

顯然京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理機制還存在一些不足：一是以政府為主導(dǎo),忽略三元主體在生態(tài)環(huán)境治理中的重要作用,社會公眾參與缺乏。 而在歐洲,社會環(huán)保組織與公民廣泛參與到萊茵河治理中,取得1+1＞2 的效果。 二是京津冀三地政府級別不對等導(dǎo)致河北省在三地中生態(tài)治理責(zé)任最重,河北省更多是服務(wù)于京津而忽視本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的雙重需求,付出巨大卻沒有得到相應(yīng)補償,長此以往,河北省將缺少生態(tài)環(huán)境治理的動力和能力。 三是政府治理生態(tài)環(huán)境多是以應(yīng)急處理為主,如2018 年11 月京津冀地區(qū)出現(xiàn)的大規(guī)模強霧霾,生態(tài)環(huán)境部立刻做出應(yīng)急處理,雖控制住霧霾的發(fā)展,但無法掩飾主因是京津冀及周邊地區(qū)污染物排放量大,生態(tài)治理常態(tài)化機制仍存在落實難的問題。 且三地政府協(xié)作存在利益交織,常態(tài)化的京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制難以建立。

三、 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的成功實踐：永定河流域綜合治理

永定河是北京的母親河,流經(jīng)京津冀晉蒙等省市自治區(qū),是北京地區(qū)最大的河流、重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障,冬奧會、世園會、新首鋼、新機場等重要節(jié)點如珍珠般被永定河串聯(lián)起來。 開展永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)也是京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先突破的著力點,對促進京津冀區(qū)域生態(tài)、文化與經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義,是生態(tài)治理模式的新實踐,對其他地區(qū)生態(tài)治理具有重要的示范引領(lǐng)作用。 與以往的生態(tài)治理活動相比,永定河治理并非局限于行政區(qū)劃內(nèi)的水資源生態(tài)治理,而是著眼于跨行政區(qū)域的整體生態(tài)單元,兼顧永定河流域的歷史文化底蘊與產(chǎn)業(yè)發(fā)展,走一條生態(tài)協(xié)調(diào)、文化悠揚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的綠色發(fā)展之路,在保障“綠水青山”的基礎(chǔ)上追求“金山銀山”。

(一) 中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府聯(lián)手綜合治理

永定河在20 世紀末遭遇重大危機,浩浩永定卻幾近干涸。 為此,京津冀晉等地區(qū)都為治理永定河做出努力,但因各自為政、缺少統(tǒng)籌而難以取得成效。 2016 年底,國家三部委聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》,這是我國首個中央政府推動、跨行政區(qū)域的河道綜合治理文件,意味著京津冀晉攜手共治永定河被提上日程,開創(chuàng)了地方政府聯(lián)手綜合治理的新模式。 2017 年4月,發(fā)改委組織永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議,會議決定四部委及四省市要共商共建,切實搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合服務(wù),保障各項工作穩(wěn)步有序推進,這次會議也標(biāo)志著《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》正式實施。此外,國家發(fā)改委攜手水利部、林業(yè)和草原局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四省市以提供一定的政策支持、專業(yè)指導(dǎo)及行為協(xié)調(diào),全面落實河長制以明確四省市在永定河綜合治理行動中的責(zé)任與分工,且國家開發(fā)銀行將充分發(fā)揮其在融資支持與政策傾斜等方面的金融作用。

在地方政府層面,2017 年5 月,北京市率先出臺《北京市永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)實施方案》,進一步明確了北京市在永定河綠化建設(shè)中的總體思路及具體安排,明確堅持林水共治理念,開展“五湖一線一濕地”工程,為重現(xiàn)永定河美麗動人的生態(tài)走廊做出實際貢獻。 2018 年1 月,河北省也出臺了《河北省永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)實施方案》,提出綜合整治、重點修復(fù),以流域為整體、以河系為單元,圍繞永定河上游水源涵養(yǎng)區(qū)、平原城市段、平原郊野段3 個區(qū)段,針對性采取區(qū)段相應(yīng)的治理與修復(fù)措施,并細化永定河流經(jīng)區(qū)域的治理任務(wù)和治理措施,以期到2025 年基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道。 截至2018 年7 月,北京市永定河段已經(jīng)成功造林4 萬余畝,3 萬余畝森林質(zhì)量得到提升,濕地新增1 200 余畝,并提前完成永定河水源涵養(yǎng)林主體工程建設(shè)。 截至2019年中期,北京市永定河治理工程的起點官廳水庫水資源治理已取得顯著效果,特別是在建的八號橋水質(zhì)凈化濕地用生態(tài)的方法來保護生態(tài),年凈化水量接近0.7 億立方米。

(二) 公司化運作推進永定河流域協(xié)同治理

在以往的治理經(jīng)驗中,跨區(qū)域生態(tài)治理大多是各人自掃門前雪,由政府提供全額資金支持并全權(quán)負責(zé)。 這既不符合跨區(qū)域綜合治理的本質(zhì)要求,也會對地方政府造成巨大的財政壓力。 為進一步推進永定河流域協(xié)同治理,由北京市牽頭的永定河流域投資有限公司于2018 年6 月28 日組建成立,標(biāo)志著永定河流域協(xié)同治理進入公司化運作新階段。 這是我國生態(tài)治理市場化模式的新探索,對其他地區(qū)生態(tài)治理做出了引領(lǐng)和示范。

永定河流域投資有限公司的組建是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要舉措,基于市場化手段進行生態(tài)資源調(diào)控,減少政府干預(yù)以更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用,實現(xiàn)生態(tài)治理效益最大化的目標(biāo),將“綠水青山”打造成為“金山銀山”。 具體來看,其創(chuàng)新的方式主要有以下三點：一是治理措施異質(zhì)化,因地施策、對癥下藥,改善原有的投融資模式,通過提高區(qū)域生態(tài)價值以實現(xiàn)資金平衡;二是依托永定河流域深厚的文化底蘊與治理后的生態(tài)優(yōu)勢,與當(dāng)?shù)卣献髟诹饔蛏鷳B(tài)廊道內(nèi)發(fā)展文化旅游、健康養(yǎng)老等綠色產(chǎn)業(yè),帶動沿線地區(qū)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展;三是通過“1+N”的體系構(gòu)建,由投資公司總攬全局、協(xié)調(diào)推進,N 個分公司具體負責(zé)所在區(qū)域的生態(tài)治理工程。該公司是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的重要實踐,是政府與市場機制在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域兩手發(fā)力的全新探索,為京津冀生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善作出了新貢獻。

(三) 永定河綜合治理方法的創(chuàng)新

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為理論指導(dǎo)的永定河流域綜合治理工程正逐步探索跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的新模式,引入市場機制以期達到永定河流域治理的帕累托最優(yōu)狀態(tài),通過修復(fù)與治理完善流域生態(tài)系統(tǒng),最終實現(xiàn)永定河流域生態(tài)系統(tǒng)自生長的理想目標(biāo)。 為此,永定河綜合治理的方式方法在持續(xù)創(chuàng)新,如：(1)堅持技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)生態(tài)治理,不斷推進技術(shù)創(chuàng)新并應(yīng)用于生態(tài)治理。 (2)推進投融資模式創(chuàng)新,破除資金瓶頸,探索政府、企業(yè)及社會等多方資本投入模式,充分發(fā)揮政府資本的杠桿作用,開展多方合作、拓寬融資渠道,解決治理的資金難題。 (3)堅持生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重,生態(tài)治理是地方發(fā)展的長期負擔(dān),創(chuàng)新發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)能夠反哺生態(tài)治理,實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟及社會效益的共建共享,形成區(qū)域生態(tài)治理的長效保障。 (4)依托歷史文化推動全流域協(xié)同發(fā)展,永定河流域具有悠久的文化積淀,充分發(fā)揮流域內(nèi)歷史文化優(yōu)勢,打造永定河文化品牌,促進流域內(nèi)各區(qū)域的生態(tài)文化高質(zhì)量發(fā)展。

四、 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理路徑設(shè)計

永定河流域綜合治理模式的成功實踐給予跨區(qū)域生態(tài)治理許多有益的啟示,特別是中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和區(qū)域生態(tài)機構(gòu)公司化運作等模式初見成效,為京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理帶來更多可能性,當(dāng)然,在這一過程中,社會力量在生態(tài)治理中的重要作用并未發(fā)揮出來。 結(jié)合京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的特征性難題,借鑒推廣永定河流域綜合治理的實踐經(jīng)驗,可從中央政府統(tǒng)籌調(diào)控、京津冀區(qū)域省際協(xié)同及三元主體協(xié)同等視角出發(fā),探索建立由中央政府頂層設(shè)計、地方政府協(xié)同治理與三元主體廣泛參與的治理框架(如圖1 所示)。

圖1 京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理框架

(一) 中央政府權(quán)衡各方利益進行頂層設(shè)計

中央政府應(yīng)從京津冀區(qū)域生態(tài)治理全局出發(fā),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地在區(qū)域生態(tài)治理中的權(quán)責(zé)利,打破地方政府的利益藩籬,完成區(qū)域生態(tài)治理的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計,確保規(guī)劃的科學(xué)性與可實施性。

1. 建立生態(tài)補償常態(tài)化縱向機制

鑒于京津冀三地政府存在經(jīng)濟發(fā)展階段的現(xiàn)實差距,而河北省生態(tài)治理的任務(wù)又為最重,中央政府可建立常態(tài)化的生態(tài)補償縱向機制,通過財政專項資金縱向轉(zhuǎn)移支付減輕河北省生態(tài)治理的資金壓力。

2. 構(gòu)建生態(tài)治理法律保障體系

生態(tài)環(huán)境保護治理需要完善的法律法規(guī)體系作保障,地方政府可出臺政策文件或規(guī)章制度,但難以構(gòu)建生態(tài)治理法律保障體系。 只有中央部門從生態(tài)整體性的理念出發(fā)構(gòu)建生態(tài)治理與保護的法律法規(guī)體系,才能切實發(fā)揮法律在生態(tài)環(huán)保中的不可替代作用。 一個相對完整的生態(tài)治理法律保障體系應(yīng)包括生態(tài)文明建設(shè)基本法、污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、能源法、專項環(huán)境管理制度法等[15]主要部分,僅依靠地方部門是無法做到的。

3. 組建京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)

為了更好協(xié)調(diào)京津冀三地在生態(tài)治理中的關(guān)系,中央政府理應(yīng)牽頭組建京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu),以此機構(gòu)作為政策規(guī)劃的具體執(zhí)行者并協(xié)調(diào)京津冀三地政府的生態(tài)治理活動,該機構(gòu)向中央政府負責(zé)并接納地方政府轉(zhuǎn)移的部分權(quán)力與資源以保障機構(gòu)的高效運作。 國內(nèi)外典型的跨區(qū)域生態(tài)治理機構(gòu)運作方式主要有以下幾種：田納西式管理局制、萊茵河式委員會制、永定河式公司化制,前兩者以政府權(quán)威對區(qū)域進行管理和規(guī)劃,忽視市場機制在跨區(qū)域生態(tài)治理中的重要作用,而永定河治理機構(gòu)以公司化運作并設(shè)立分公司具體負責(zé)所在區(qū)域,能夠最大限度發(fā)揮市場在生態(tài)資源配置中的決定性作用。 從現(xiàn)實情況來看,京津冀生態(tài)治理背后的經(jīng)濟與社會問題較為復(fù)雜,需要全面考慮生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人民生活間的關(guān)系,所以京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)在公司化運作的同時必須被賦予綜合性的權(quán)力職能。

4. 創(chuàng)新GDP 核算體系與政績考核體系

為提高地方政府的生態(tài)治理積極性,中央政府還應(yīng)該構(gòu)建實施綠色GDP 核算體系與相應(yīng)的政府政績考核體系,將生態(tài)治理等環(huán)保指標(biāo)納入到政府政績考核體系,以晉升機制改革激勵官員進行積極的生態(tài)治理,并通過構(gòu)建生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度倒逼地方政府的生態(tài)治理能力與保護潛力[16]。 環(huán)保部門應(yīng)對京津冀區(qū)域縣區(qū)級以上官員進行定期培訓(xùn),向其灌輸生態(tài)協(xié)同治理及綜合治理的理念,在思想與考核兩方面提高官員生態(tài)治理積極性。

(二) 健全京津冀生態(tài)協(xié)同治理落實機制

京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)的設(shè)立并不意味著三省市的生態(tài)治理責(zé)任降低,在三省市完成本地區(qū)生態(tài)治理任務(wù)的同時要積極配合京津冀協(xié)同治理機構(gòu)的工作安排,還要在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、綠色發(fā)展等方面加強省際協(xié)作及與協(xié)同治理機構(gòu)的合作。

1. 進一步完善京津冀生態(tài)協(xié)同治理體制機制

如建立區(qū)域生態(tài)治理成本分擔(dān)機制以明確三省市的生態(tài)責(zé)任、建立區(qū)域協(xié)同監(jiān)管機制以加強三地在生態(tài)資源管理上的互聯(lián)互通、建立區(qū)域信息資源共享機制以提高地方政府的應(yīng)急效率等,在區(qū)域協(xié)作中不斷加深區(qū)域協(xié)同治理理念。

2. 健全合理化的區(qū)域生態(tài)補償橫向機制

在補償生態(tài)資源價值的基礎(chǔ)上要考慮該區(qū)域提供良好生態(tài)資源的機會成本。 以京冀生態(tài)補償為例,2019 年初,京冀兩地簽訂潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議,北京市每年向河北省支付生態(tài)補償資金3 億元,該資金主要用于潮白河水資源治理與保護,但張家口地區(qū)為保護水資源安全而造成的經(jīng)濟損失卻沒有得到相應(yīng)補償,部分地區(qū)甚至因生態(tài)保護而成為新的貧困地區(qū)。

3. 持續(xù)推進京津冀綠色協(xié)同發(fā)展

京津冀地區(qū)生態(tài)資源空間容量的差異、生態(tài)治理與經(jīng)濟發(fā)展的不平衡等問題要求京津冀地區(qū)要走綠色協(xié)同發(fā)展之路。 2019 京津冀協(xié)同發(fā)展參事研討會正是圍繞生態(tài)保護與綠色發(fā)展的關(guān)系進行探討,認為應(yīng)當(dāng)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)破解生態(tài)治理難題[17]。 為實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的最終目標(biāo),破解區(qū)域貧困難題,必須堅持經(jīng)濟發(fā)展綠色化、集約化,因地制宜發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè),形成經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)治理良性互動的新格局。 具體來看,京津冀三地產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)協(xié)調(diào)規(guī)劃,權(quán)衡考量三地區(qū)域定位與環(huán)境空間容量,合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局,協(xié)同推進京津冀地區(qū)工業(yè)綠色化,加快推進京津冀綠色新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展進程。

4. 加強京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)間的交流協(xié)作

接受京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)的協(xié)調(diào)決策、協(xié)調(diào)規(guī)劃與協(xié)調(diào)監(jiān)管,暢通該機構(gòu)與地方政府間的生態(tài)信息流通渠道,全力支持京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)的各項工作。 在配合京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)之余,地方政府通過信息互聯(lián)互通可得知該機構(gòu)及其他地方政府的決策信息,可在提高協(xié)同治理效率、協(xié)調(diào)關(guān)系減少區(qū)域利益糾紛、避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等方面受益。

(三) 三元主體生態(tài)協(xié)同治理模式的推廣策略

生態(tài)理論與治理實踐都已證明,構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理機制的重要性不言而喻,但生態(tài)問題的復(fù)雜性特征意味著不能僅依靠政府來治理生態(tài)難題。 考慮到政府失靈現(xiàn)象的存在和三元主體治理利益的糾紛,應(yīng)該建立政府、市場、社會的生態(tài)協(xié)同治理機制,通過三元主體協(xié)同治理最大限度破解單一主體治理失靈的難題。

1. 發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的宏觀調(diào)控作用

前文已對中央政府及地方政府如何建立政府間協(xié)同機制作出分析,此部分就不再贅述,而是強調(diào)政府為市場和社會發(fā)揮作用提供保障。 面向市場及社會群體開放生態(tài)信息共享平臺,減少各主體因信息不完全而做出的非理性行為,此外,京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)及地方政府通過信息披露更好地接受公眾監(jiān)督。 完善生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律法規(guī)體系,明確責(zé)任主體劃分,能夠?qū)`法企業(yè)做出合理合法的判決;放開生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的市場準入限制,降低市場準入門檻、嚴格準入資格審核,確保有意向的社會資本能夠參與生態(tài)治理工程。

2. 發(fā)揮市場在生態(tài)治理中的資源配置作用

在政府的法律保障與政策支持下,市場應(yīng)發(fā)揮其在生態(tài)資源價格決定及市場交易中的決定性作用,建立區(qū)域間市場一體化機制以實現(xiàn)生態(tài)資源的最優(yōu)配置、減少生態(tài)問題的發(fā)生。 推動京津冀生態(tài)資源交易市場一體化建設(shè),合理合法界定生態(tài)資源產(chǎn)權(quán),基于區(qū)域間生態(tài)資源空間分布并不均衡的特征性事實,采用市場交易機制能夠合理配置生態(tài)資源。 以水資源為例,上游地區(qū)為保護水資源作出巨大利益犧牲,水資源機會成本提高,下游地區(qū)購買水資源的價格也會提高,實現(xiàn)上下游地區(qū)的雙贏。 推動京津冀排污權(quán)交易市場一體化建設(shè),實行跨區(qū)域排污權(quán)交易,有利于降低生態(tài)治理成本,改良成本低于排污權(quán)的污染型企業(yè)會升級設(shè)備減少污染排放,選擇購買排污權(quán)的企業(yè)能夠減少尋租行為,提高區(qū)域整體技術(shù)水平,以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟綠色可持續(xù)發(fā)展。

3. 發(fā)揮公眾在生態(tài)治理中的積極參與作用

公眾是京津冀生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分,公眾秉持環(huán)保理念、實現(xiàn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型對生態(tài)治理具有重要意義,以北京為例,機動車尾氣排放是北京PM2.5 主要的污染源之一,如果北京居民選擇綠色出行方式替代汽車出行,那么區(qū)域空氣質(zhì)量會有大幅提升。 同樣,社會資本參與生態(tài)治理在一定程度上能夠減輕政府生態(tài)治理的財政負擔(dān),基于奧斯特羅姆的自主治理理論發(fā)展第三方環(huán)保組織,建立基層生態(tài)自主治理組織以彌補政府及市場失靈的缺口,不斷提升社會資本參與生態(tài)治理的能力、提高社會資本參與生態(tài)治理的效率[18]。 此外,公眾及環(huán)保組織對政府的輿論監(jiān)督促使政府行為決策的科學(xué)化、透明化,通過公眾對政府生態(tài)治理行為的積極反饋可形成“自下而上”的治理模式,激發(fā)公眾生態(tài)治理的源動力。

五、 結(jié)論

保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟從根本上講是有機統(tǒng)一、相輔相成的。 不能因為經(jīng)濟發(fā)展遇到一點困難,就開始動鋪攤子上項目、以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的念頭,甚至想方設(shè)法突破生態(tài)保護紅線。這是必須堅持的原則,京津冀生態(tài)保護要與產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型結(jié)合在一起,以環(huán)保項目帶動綠色發(fā)展,以產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型保持生態(tài)保護長效動力。

綠色發(fā)展的重要性不言而喻,但應(yīng)注意到京津冀生態(tài)問題是限制區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要因素,日益頻發(fā)的污染問題及水資源短缺等嚴重影響區(qū)域內(nèi)公眾的生產(chǎn)、生活,三元主體對京津冀生態(tài)治理的期望也在逐步提升。 鑒于京津冀區(qū)域生態(tài)治理的整體性、復(fù)雜性及多樣性等典型特征,2015 年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》標(biāo)志著京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理模式已開啟,但地方落實還存在諸多問題。 在此復(fù)雜的跨區(qū)域生態(tài)治理背景下,本文通過對已有文獻生態(tài)協(xié)同治理的研究進行梳理,簡要分析京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中存在的特征性難題,發(fā)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理理念的缺失是第一位的,通過研究永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)這一典型案例總結(jié)出其可行的治理經(jīng)驗,探索京津冀生態(tài)協(xié)同治理的路徑機制。研究發(fā)現(xiàn)京津冀生態(tài)協(xié)同治理的關(guān)鍵是生態(tài)協(xié)同理念的貫徹落實,在中央政府的頂層設(shè)計及政策保障下,推進京津冀跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理和三元主體生態(tài)協(xié)同治理,并建立公司化運作的京津冀生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)來協(xié)調(diào)各方利益,實現(xiàn)跨區(qū)域及三元主體的協(xié)同。